Una economía federal para reducir las desigualdades

Rol redistributivo
El economista Lucas Llach agrega que el desequilibrio regional es “uno
de los grandes temas de la historia económica argentina”
y sostiene que se trata de algo “muy estructural a partir de la
coincidencia de la zona fértil con el puerto y a que el país
se fundó desde zonas ya pobladas, a diferencia, por ejemplo, de
Australia, en donde se poblaron las zonas con recursos y otras se dejaron
desiertas”.
El analista de la CEPAL sostiene que “el sistema es muy redistributivo”
y que de no existir las transferencias de coparticipación la brecha
de producto per cápita de la jurisdicción más rica
a la más pobre sería de catorce veces en lugar de nueve.
Braun señala que “como de hecho 80% de la recaudación
de impuestos se hace a nivel nacional, es el gobierno nacional el que
tiene que armar algún esquema de redistribución. El que
hemos inventado incluye la coparticipación y un entramado de fondos
y asignaciones discrecionales, como la parte de infraestructura”.
Si bien, como aclara Cetrángolo, “la coparticipación
no son recursos que la Nación le transfiere a las provincias, sino
recursos de las provincias que la Nación administra por cuenta
de éstas”, también es cierto, como indica Braun, que
se trata de “un sistema distributivo que va de provincias ricas
a provincias pobres intermediado por el gobierno nacional”.
“Esto –afirma el director de CIPPEC– genera una serie
de complicaciones tremendas”, como “un juego perverso entre
las autoridades nacionales y las provinciales, porque todos, sobre todo
las provincias, querrían cambiar el sistema para que sea más
automático y menos discrecional, pero cuando uno llega a la presidencia
se encuentra con que es el dueño de la torta y va manejando políticamente
a las provincias”.
Llach señala que esta característica “tiene lo bueno
y lo malo de darle mucho poder al presidente” y coincide con Braun
en que es el principal obstáculo para modificar el sistema.
Impuestos centralizados
El economista de CIPPEC añade que el hecho de que el cobro de impuestos
se realice fundamentalmente desde la administración central genera
además “un enorme desincentivo a que las provincias colaboren
en recaudar impuestos, porque el gobierno nacional recauda impuestos en
una provincia para llevárselos a otra”.
Pero Llach discrepa, al menos parcialmente: “Algunos sostienen que
esto le quita a las provincias incentivos para recaudar. A mí me
parece un poco discutible, porque no necesariamente el hecho de que la
mayor parte del dinero se reciba de otro lado hace que falten incentivos”.
Cetrángolo agrega que “la tendencia de mediano plazo es que
cada vez son más los impuestos que se administran mejor desde el
centro” y señala que con algunos impuestos, como los que
se cobran a los cigarrillos, descentralizarlos implicaría complicaciones
y caídas en la recaudación, aunque reconoce que “sí
es posible hacerlo con las rentas de las personas”.
Los tres economistas coinciden en esta parte del debate en que la Nación
tiene incentivos para crear impuestos que, al menos durante un tiempo,
no sean coparticipables, lo que, a su vez, según Braun “baja
los incentivos para armar bien los impuestos más tradicionales,
como IVA o ganancias”.

Oscar Cetrángolo. No cambiar la
coparticipación.

Gasto procíclico
Llach señala otro problema de raíces sistémicas e
históricas: la presunción de que la Nación acude
al rescate de una provincia en problemas. Así, “al gobernador
le conviene gastar todo el dinero que recibe, porque si después
tiene problemas le van a dar más. Esto, combinado con la discrecionalidad,
genera un problema y un gasto completamente procíclico. Con la
expectativa de salvataje, se suma, para las provincias, el endeudarse
todo lo posible. Y en esto la Constitución establece que los derechos
que no se ceden a la nación permanecen en las provincias, como
la soberanía para endeudarse”.
Cetrángolo evalúa que en este punto “el desafío
es establecer una serie de reglas. Con la crisis hubo un bail-out impresionante.
Ahora las provincias empiezan una nueva historia, con un peso de la deuda
mucho menor y solvencia fiscal y se pueden poner fuertes reglas para el
endeudamiento. El caso de Brasil sirve de ejemplo: ellos negociaron un
bail-out junto con reglas muy fuertes. Nosotros estuvimos tratando de
poner reglas sin capacidad de bail-out y ahora tuvimos una salida con
una fuerte asistencia a las provincias pero sin establecer reglas. Me
imagino que el gobierno nacional irá tratando de incorporar esas
reglas paulatinamente y creo que es lo que está tratando de hacer”.
Para Braun, el sistema de coparticipación también complica
las políticas estabilizadoras, ya que “la recaudación
sube cuando la economía crece, automáticamente se distribuye
más a las provincias y como cada una de las provincias no tiene
en cuenta la restricción presupuestaria agregada sino que responde
a su coyuntura, esto genera un sesgo a que el gasto aumente cuando a la
economía le va bien”.
Llach también considera una característica negativa del
sistema “que los recursos entre las provincias se distribuyen con
una arbitrariedad total, sin ningún criterio” y asegura que
en lugar de usarse criterios objetivos “la única relación
estable con la coparticipación para cada provincia tiene que ver
con la cantidad de diputados per cápita: los territorios con más
diputados por habitante son los que más dinero per cápita
reciben en coparticipación”.
El analista de CIPPEC añade que se trata de “un sistema rígido
en el que no se van recalculando los coeficientes”, lo que le impide
adaptarse a los grandes cambios económicos, e indica que “en
países como Canadá o Australia, cada seis meses o un año
se van renegociando los coeficientes de acuerdo a las variaciones en el
ingreso”.
“Al ser un sistema muy rígido –afirma–, tampoco
resuelve las desigualdades, y provincias con niveles de desarrollo bastante
parecidos tienen diferencias bastante grandes en los fondos per cápita
que reciben. A las provincias más pobres que no llegan a compensar
las desigualdades con las transferencias, a la vez se les descentralizaron
las responsabilidades en el gasto en salud y educación, fundamentales
para la política social y cierto nivel de equidad, y se suma el
problema de que dónde más necesarios son los sistemas de
salud y educación, más desfinanciados están”.
En el debate público sobre las desigualdades que el sistema de
coparticipación no llega a resolver, se suele citar como una posible
solución la regionalización. Pero Cetrángolo señala
al respecto que, como en casi todo el mundo, en Argentina “las provincias
pobres están al lado de provincias pobres”, y que la composición
de la región “para la salud es distinta que la del desarrollo
productivo o la de educación”.

Caminos a
explorar
Para Braun, “un camino a explorar que vale la pena pensar”
es el de las propuestas para “recentralizar parte del gasto social,
como el de salud y educación, para poder lograr un financiamiento
más equitativo y reducir la dependencia de las provincias del financiamiento
del gobierno nacional”.
Llach cree que una de las características que se puede aspirar
a modificar es “el desbalance entre la recaudación y los
gastos, provincializando algunos impuestos” y recuerda “un
proyecto de ley para hacerlo con el impuesto a las ganancias de las personas,
acompañado por una compensación en la coparticipación
para que la cuenta fiscal de la provincia dé parecido a lo que
es hoy”. Sin embargo, esto choca con dos obstáculos. Por
un lado, con que cada vez son más los impuestos que es efectivo
recaudar desde la administración central, y, por el otro, con la
previsible poca disposición del gobierno central a que se recorte
su poder.
Por su parte, Cetrángolo reconoce que “hay una fuerte presión
a hacer transferencias, pero ir más allá choca contra la
posición de las provincias más ricas, que también
tienen una gran cantidad de pobres. Da la sensación de que visto
desde las provincias grandes, se llegó a un límite de la
redistribución, y visto desde las pobres eso no alcanza”.
En cuanto a modificar la estructura de distribución entre las provincias,
Llach se pregunta además si “los que perderían van
a querer hacerlo”, y considera que la solución podría
ser “pagar hoy, con un subsidio u obras, a cambio de una reforma
de largo plazo que modifique la ecuación”.
Al mismo tiempo, Braun evalúa inviables la mayor parte de los cambios
“porque el Ejecutivo Nacional no tiene ningún interés
en avanzar. Sólo se podría avanzar con un Ejecutivo dispuesto
a dejar de lado el beneficio político de corto plazo a favor de
una reforma que le viene bien al país o planteando una reforma
que entre en vigencia en diez años consensuando un camino de lo
que hay que ir haciendo”.
A pesar, o a razón, de su escepticismo, Braun afirma que “lo
que se puede hacer desde lugares como CIPPEC, las universidades o la prensa,
es mantener viva la discusión y seguir avanzando en lo que se puede
avanzar, como las reformas que no impliquen un cambio drástico
en el sistema”, y reconoce que si bien no hay “un proyecto
de reforma ni una prioridad en la agenda de gestión” sí
existe en la comunidad política “una comprensión de
que el tema constituye un problema”.
Para Cetrángolo, de todos modos, el tema de la coparticipación
ni es preocupante ni es deseable modificarlo. “Mi posición
es que acá no hace falta más o menos distribución
sino que fallan las políticas. En educación, salud, desarrollo
productivo, la transferencia tiene que estar definida en función
de las políticas. No hay una solución sino que tiene que
haber un abanico de respuestas. Hay que ayudar y potenciar a cada región
para que el país crezca y disminuyan las diferencias” y en
los lugares con más dificultades para llegar “tiene que haber
políticas asistenciales, que son responsabilidad de la Nación”.
“Hoy, con la ley de coparticipación –concluye–,
se está tratando de dar una regla de distribución de impuestos
que permanezca a lo largo de 10 años. Y la verdad es que hoy no
se sabe cuáles son los impuestos que se van a cobrar dentro de
siete. Tenemos que acostumbrarnos a no fijar reglas que no vamos a cumplir.
El tema no es escribir reglas sino cumplirlas”.
J.R.P