En
general, las acciones públicas desarrolladas para incrementar la
competitividad de las economías procuran atacar de modo directo los
denominados “factores precio” vinculados a la competitividad (costo
del capital, laboral, impositivo, tipo de cambio).
Sin embargo, no consideran con énfasis similar aquellos otros elementos
que hacen sustentable la competitividad en el mediano y largo plazo y que
resultan determinantes últimos del crecimiento sostenido.
Por ejemplo, las políticas de impulso a la innovación tecnológica,
la coordinación de inversiones, el tipo de especialización
productiva y comercial, la mayor diferenciación y calidad de la producción
de bienes y servicios, y la infraestructura institucional. Es decir, los
aspectos “no precio” de la competitividad.
En la Argentina, un ejemplo de la primera clase de programas se pudo observar
cuando, apremiado por las circunstancias, en su última etapa como
ministro de Economía, Domingo Cavallo lanzó un conjunto de
planes llamados de competitividad que buscaban paliar, vía reducción
de impuestos y contribuciones, los problemas de precios relativos del sector
industrial.
Una muestra del segundo tipo de instrumentos es el planteado por el reciente
programa de Foros Nacionales de Competitividad Industrial de las Cadenas
Productivas. Es una iniciativa de la Secretaría de Industria, Comercio
y de la Pequeña y Mediana Empresa con el objetivo general “de
generar políticas activas que estimulen las ventajas competitivas
dinámicas de los sectores industriales, incrementando el valor agregado
unitario de los bienes y servicios involucrados, el comercio internacional
de los mismos, el empleo consecuente y el eslabonamiento productivo local”.
Esta clase de programas se inscribe en la necesidad de promover políticas
públicas que introduzcan la perspectiva de las tramas productivas
a través de la cooperación de empresas e instituciones para
competir en mercados abiertos. En las últimas décadas se reafirmó
la idea que una parte significativa de la competitividad de la producción
se basa en las formas de articulación entre las diversas etapas de
producción y comercialización: desde el insumo básico
hasta el consumidor final.
En estos esquemas, la asociatividad y la cooperación tienden a romper
con los falsos dilemas entre empresas grandes y pequeñas y medianas
empresas, o entre sector agropecuario, industria manufacturera y producción
de servicios.
Tres formas de diseño
De la experiencia internacional en políticas para la creación
y el fortalecimiento de tramas productivas, se puede señalar que
existen al menos tres formas de diseño e implementación determinadas
en cada caso por el tipo de vinculación entre agentes que se busca
promover. Por un lado, los programas focalizados en la relación entre
firmas grandes y Pymes. Básicamente, se trata de acciones para el
desarrollo de proveedores y de clientes de las empresas de mayor tamaño.
Por otro lado, los proyectos asociativos de empresas Pymes en áreas
de gestión, comercialización, I+D y capacitación. Estos
esquemas, en general, aplican criterios de aglomeración territorial
(como la promoción de clusters). Finalmente, aparecen aquellas políticas
que intentan abarcar al conjunto de una cadena productiva a través
de acciones comunes de carácter público y privado. Es aquí
donde se ubican programas tales como los foros productivos.
En particular, estos Foros Nacionales de Competitividad se proponen como
ámbitos de interacción y compromiso entre el gobierno y el
sector privado para mejorar el acceso de las empresas localizadas en el
país a los instrumentos de política ya existentes en el sector
público, para establecer metas estratégicas e instrumentales,
y para consensuar propuestas de acciones a seguir.
Tienen como antecedente cercano el relativamente exitoso Fórum de
Competitividade en Brasil. Este programa inicialmente formó parte
del plan 2000/03 “Avança Brasil” y buscaba actuar sobre
la capacidad competitiva del sector productivo brasileño por medio
de la interacción de empresarios, trabajadores, Poder Ejecutivo y
Congreso Nacional, mediante la construcción de consensos sobre metas
y acciones para cada una de las cadenas productivas seleccionadas. Durante
2002 se instalaron ocho foros, correspondientes a la construcción
civil, textil y confecciones, plástico, complejo electrónico,
madera y muebles, cuero y calzado, transporte aéreo y turismo. En
septiembre de 2002 se firmó el primer Contrato de Competitividade
con la cadena textil y de confecciones que había cumplido con todo
el ciclo del programa (desde el diagnóstico y agenda de propuestas
hasta la definición de mecanismos de solución y el compromiso
de metas).
Posteriormente, el presidente Lula da Silva buscó fortalecer el funcionamiento
de los foros, reinstalando algunos y creando otros nuevos (como siderurgia,
farmacéutica, automotriz, bienes de capital, higiene, perfumería
y cosméticos, agroquímicos). En la actualidad, los foros tienen
como objetivo elevar la competitividad industrial en el mercado mundial
de unas veinte cadenas productivas brasileñas.
Los nueve elegidos
En Argentina, hasta el momento, el sector público ha seleccionado
nueve cadenas productivas. Estos nueve foros reúnen a los sectores
industriales de madera y muebles, cuero y sus manufacturas, textil e indumentaria,
maquinaria agrícola, materiales para la construcción civil
y otros cuatro sectores que han desarrollado sus ventajas a partir de
la producción de nuevas tecnologías: software y servicios
informáticos, industrias de base biotecnológica, industrias
de gas vehicular e industrias de base cultural. El gobierno señala
que la selección “responde a la identificación de sectores
industriales que poseen ventajas comparativas que se deben convertir en
sustentablemente competitivas en el tiempo; y, asimismo, responde a los
límites operativos y ejecutivos para llevar adelante con consistencia
este programa”.
Los sectores seleccionados forman un conjunto muy heterogéneo,
tanto en términos de impacto y relevancia en la estructura económica,
como en la dinámica productiva de los últimos años.
Así, se pueden encontrar algunos que han venido evolucionando en
forma espontánea, favorecidos por el abaratamiento de los bienes
de capital e informática importados durante el decenio de los ‘90
y que en el nuevo escenario de precios relativos, una vez “hundida”
esa inversión, mejoran notablemente su competitividad. Tal es el
caso de la producción de software y servicios informáticos
(unas 500 empresas con ventas por $ 3 mil millones y que duplicaron sus
exportaciones en el último bienio) o el de la industria de bienes
culturales (en particular en lo referido al proceso de modernización
del equipamiento audiovisual).
Otras industrias, como el complejo textil y de indumentaria, la producción
de cuero y sus manufacturas y la maquinaria agrícola, se han visto
afectadas fuertemente por la competencia externa durante el régimen
de convertibilidad, particularmente en aquellas etapas del proceso productivo
de mayor valor agregado. Sólo a título de ejemplo, se puede
observar que en 2003 el valor agregado por estos complejos industriales
aún se ubicaba alrededor de 40% por debajo de los niveles de principios
de los años ‘90.
Un caso aparte, es el de la industria de gas natural comprimido que aumentó
fuertemente su participación dentro de la matriz de combustibles
para vehículos (pasó de representar menos de 2% en 1990
a niveles de 15% en los últimos años), asociada al menor
costo relativo del insumo, y que actualmente es eje de un debate público
a partir de las diferentes opiniones entre áreas del gobierno en
lo referido a la crisis energética.
De por sí, la ausencia de foros de competitividad en otros sectores
es cuestionable y refleja una insuficiencia del programa vigente. De todas
formas, es evidente que si existen límites operativos que suponen
no examinar directamente buena parte del aparato productivo instalado
es necesario considerar la “representatividad cualitativa”,
es decir, la medida en que determinado sector expresa situaciones que,
desde el punto de vista de la estructura de mercado, la naturaleza de
los procesos y productos, los factores de competitividad y la dinámica
de innovación, son compartidas por otros que producen bienes diferentes,
pero de los que se puede esperar un comportamiento similar.
Por otra parte, también es importante atender al impacto agregado.
Es necesario contemplar la dimensión relativa de cada sector (en
función del tamaño de su contribución a los agregados
macroeconómicos básicos) y la intensidad de eslabonamientos
(en función de la densidad de la trama productiva real o potencial)
con el propósito de maximizar el impacto esperado en términos
de crecimiento y de derrame.
Atendiendo a la diversificación del aparato productivo argentino
y de sus actores económicos predominantes, parece importante relevar
sectores basados principalmente en a) ventajas naturales; b) tecnologías
maduras con innovaciones potenciales en diseño de producto; c)
proveedores especializados y difusores de progreso técnico; y d)
oferta de servicios privados con un fuerte componente de tecnologías
de información y comunicación. Asimismo, resulta valioso
evaluar mercados caracterizados por una elevada concentración y
transnacionalización de la oferta y otros con predominio de pymes
o condiciones de mayor competencia o contestabilidad.
Las políticas productivas en el nuevo siglo parecen tener tres
ejes clave que las ordenan: 1) fortalecer las capacidades de la economía,
mediante el fomento del entrepreneurship y la innovación, la inversión
en educación, y el mejor funcionamiento de los mercados de capital;
2) estimular la cooperación intra y entre firmas e instituciones,
en términos sectoriales, regionales y locales; y 3) fomentar la
competencia, a través de la apertura de mercados y la transparencia.
Requisitos básicos
Pero además, las políticas productivas tendrían que
respetar cuatro requisitos básicos sin los cuales pierden efectividad.
El primero de ellos es que estén insertas en una estrategia económica
de irrupción en el mercado mundial; en segundo lugar, que se garantice
la continuidad en el tiempo de las políticas; en tercer lugar,
que exista coordinación y coherencia con el resto de las políticas
públicas; y en cuarto lugar, la creación de instancias institucionales
del estado y de la sociedad civil con contrapesos para la ejecución
de las políticas de modo que reduzcan el riesgo de captura rentística.
Estos son algunos de los desafíos a enfrentar para que Argentina
consolide un sendero de crecimiento económico sustentable y alcance
una inclusión social fundada en su potencial productivo.
En el tiempo transcurrido desde el lanzamiento del programa, la acción
pública y privada desarrollada a partir de los foros de competitividad
parece haber sido exigua y caracterizada por una falta de orientación
general acerca de las oportunidades económicas concretas para el
aparato industrial. Este comportamiento en parte reproduce la propia des-estructuración
de las cadenas productivas y se ve reflejado en que la Argentina aún
no ha definido, ni desde la perspectiva del sector público, ni
desde el punto de vista de los agentes privados una línea de desarrollo
productivo. Esta necesidad impostergable serviría como guía
para las negociaciones comerciales en curso, tanto dentro del MERCOSUR
como en los acuerdos sobre el ALCA y con la Unión Europea.
Sin embargo, desde un punto de vista conceptual los foros de competitividad
son una herramienta de coordinación que va en la dirección
correcta de generar y fortalecer redes productivas, promoviendo una mayor
diferenciación de productos y servicios, y la incorporación
de mejoras de calidad a través de la interacción, de información
compartida y de la identificación conjunta de mejoras.
No siempre es sencillo para las empresas percibir los beneficios que surgen
de las redes y de la cooperación, más aún, cuando
están focalizadas en los problemas de competitividad de corto plazo.
Asimismo, los foros pueden ser en su implementación un mecanismo
de política que permita utilizar en forma eficiente los escasos
recursos fiscales disponibles y establecer qué agentes económicos
proveerán los distintos bienes públicos. Pero los foros
de competitividad no alcanzan, por lejos, a conformar una política
industrial integrada para una economía de desarrollo intermedio.
Argentina es un país que posee una dotación relativa de
activos abundante en recursos naturales. Estos recursos además
tuvieron un avance notable en los últimos años. Abundantes
recursos aumentan el nivel de la riqueza de un país y favorecen
las capacidades potenciales de crecimiento económico, pero no garantizan
el crecimiento sostenido. El desafío de aumentar la calidad del
patrón de especialización productivo incorpora la movilización
productiva y el mejor aprovechamiento de nuestros recursos naturales.
La posibilidad de utilizar los mismos en cadenas productivas con mayor
valor agregado, transitando al mundo de los productos diferenciados es
una alternativa que permitiría superar las dificultades asociadas
a nuestra economía. Mejorando la calidad de la inserción
internacional.
Este camino requiere de un uso intensivo de la calificación de
los recursos humanos, del fortalecimiento del sistema innovador nacional
y de fondos públicos y privados destinados a problemas concretos
en instancias particulares que enfrenta la economía en su reestructuración
productiva
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