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Por Lucio Castro (*)
Primero, la Argentina es el país de Sudamérica que menos aumentó sus exportaciones. Segundo, el peso en las exportaciones mundiales se mantuvo respecto al de los años 80, mientras que Brasil, por ejemplo, aumentó 50% su participación en las ventas globales. Tercero, las exportaciones están más concentradas, con solo cinco productos que explican 80% del valor exportado. Cuarto, el país continúa inserto en los segmentos de menor valor agregado de las cadenas globales de producción.
Este desempeño se explica por la erosión de los pilares del boom exportador. La inflación generó una progresiva apreciación del tipo de cambio, con el resultante estancamiento de las cantidades exportadas a partir de 2008. El agotamiento de la capacidad ociosa y la caída en la producción en ciertas industrias (fundamentalmente, energía) incentivaron un fuerte aumento de las importaciones. Y, a partir de 2008, el recrudecimiento de las restricciones a las exportaciones contribuyó a la progresiva reducción del superávit comercial.
Pero cuatro megatendencias mundiales siguen favoreciendo a la Argentina. Hay un cambio del eje económico mundial. El crecimiento de los países emergentes –que representan 43,5% del Producto Bruto Interno (PBI) mundial y 70% del crecimiento de la demanda global– augura precios entre 15% y 20% superiores para los productos primarios argentinos. Además, hay mayor demanda de productos con valor agregado. Se estima que en 2020 el tamaño de los mercados domésticos de Asia duplicará al de Estados Unidos y aumentará la demanda de productos con valor agregado.
Por otro lado, existe una aceleración del proceso de transnacionalización. Las empresas transnacionales explican 11% del PBI y más de 35% del comercio mundial. En la Argentina, más de 30% del comercio es intrasectorial y 100 de las 500 principales empresas son transnacionales. Por otro lado, hay un mantenimiento del sistema multilateral de comercio. Luego de la “gran recesión” de 2008, el mundo no presenció una ola proteccionista como en los años 30. Esto aumenta los costos de las políticas proteccionistas, porque existe hoy un mundo abierto para los productos argentinos.
Lucio Castro
Cuatro grandes ejes
En este contexto, la política argentina en el campo económico comercial internacional desde 2003 se concentró en cuatro grandes ejes y dejó de lado uno crítico: transporte y logística. En los últimos años crecieron las restricciones a las importaciones. Según Global Trade Alert (GTA), la Argentina es el segundo país más proteccionista del mundo. A largo plazo, estas medidas profundizan nuestra desconexión de los flujos centrales del comercio y la inversión mundiales.
Los derechos de exportación tienen un peso fiscal relevante y cumplen un rol social, pero su combinación con otras restricciones (cuotas, prohibiciones, controles de precios) reducen la capacidad productiva y exportadora.
Por su parte, el Mercosur experimentó una expansión horizontal limitada con estancamiento vertical. Se concretó un proceso de ampliación horizontal, con la incorporación de nuevos miembros asociados, pero sin profundización vertical entre los ya existentes.
Además, existe una elevada descoordinación y superposición entre las agencias del Gobierno nacional y entre distintos niveles de gobierno, y asimetrías en las capacidades institucionales de las agencias provinciales encargadas de generar políticas de promoción de exportaciones.
En materia de transporte y logística, falta una estrategia integral que comprenda las distintas modalidades y tipos de movilidad de cargas según las necesidades productivas y exportadoras del país para los próximos 20 años. Permanecen aún irresueltos importantes cuellos de botella en nodos centrales del transporte de cargas. Los costos de transporte y logística para el comercio exterior aumentaron más de siete veces desde 2001, y casi 30% solo en 2010.
Para aprovechar la coyuntura mundial y potenciar la integración de la Argentina con el resto del mundo, desde Cippec presentamos algunas propuestas que podrían implementarse en el corto y mediano plazo:
1) Remover inmediatamente las restricciones no arancelarias a las exportaciones pero eliminar gradualmente las retenciones y reforzar en paralelo los sistemas de protección social. Crear un Fondo de Competitividad Agroindustrial.
La Argentina debe pasar a un sistema menos distorsivo que no castigue a la producción. Dadas las necesidades fiscales de corto plazo, sugerimos mantener en el mediano plazo los derechos de exportación a la soja. Pero es fundamental eliminar inmediatamente las cuotas y otras restricciones no arancelarias, que no generan recaudación. Proponemos, también, crear un Fondo de Competitividad Agroindustrial que promocione el desarrollo de nuevos cultivos y actividades agropecuarias, y fomente la innovación tecnológica.
Paralelamente, planteamos eliminar gradualmente las retenciones al resto de los cultivos, y combinar la medida con el refuerzo de los sistemas de protección social existentes para compensar la suba en los precios alimentarios. Como propuesta de mediano plazo, el régimen de retenciones, incluida la soja, debería ser reemplazado por un sistema de pago a cuenta de ganancias.
El costo fiscal total de eliminar las retenciones agrícolas, incluida la suba en las transferencias sociales, sería inferior a 1% del PBI, como resultado del aumento de la producción y el consiguiente incremento en la recaudación de otros impuestos.
2) Remover las políticas de restricción a las importaciones y normalizar el régimen antidumping para restablecer la imagen de la Argentina como economía abierta.
Estas medidas contribuirán a mitigar los comportamientos de búsqueda de renta en las empresas y conductas discrecionales en el Estado, a reducir el costo de insumos y bienes importados para familias y empresas, y a disminuir la incertidumbre para la inversión en capital reproductivo. Además, son esenciales para restablecer la imagen de un país a favor de los mercados mundiales abiertos, y un elemento esencial para mejorar la inserción de nuestros productos en el comercio global.
3) Crear un Ministerio de Internacionalización Productiva (MIP) y sancionar una ley nacional de internacionalización empresaria que brinde un marco de acción al Estado y al sector privado.
Una apuesta de política clave es crear un organismo único con rango ministerial que nuclee a todos los programas y agencias existentes a escala nacional comprometidos con la promoción de la internacionalización empresaria, para asistir a las empresas en todas las etapas de su proceso de internacionalización y promover la diversificación de las exportaciones.
Para lograr estos objetivos, el nuevo ministerio debería desarrollar tres tareas fundamentales: negociaciones comerciales internacionales, promoción de exportaciones, y políticas y programas de competitividad con incidencia en la oferta exportable, incluidas las políticas de atracción de la inversión extranjera directa (IED).
El MIP también debería coordinar las acciones de promoción exportadora y de inversiones con los niveles de gobierno provincial y municipal, siguiendo con la tarea iniciada por la Cancillería.
Para apuntalar al nuevo ministerio es esencial sancionar una ley nacional que ordene las políticas de internacionalización empresaria, eliminar duplicaciones innecesarias y asignar el gasto en promoción de las exportaciones más eficientemente.
4) Mercosur: completar el mercado común y potenciar los acuerdos con terceros países, particularmente en Asia Pacífico.
Es preciso reformular el Mercosur para completar el mercado regional y realizar acuerdos extra regionales. También es vital avanzar en la integración productiva de sectores con gran potencial de complementariedad con Brasil, como el automotor, las energías renovables y, sobre todo, la cadena agroindustrial.
Por otro lado, es necesario analizar la posibilidad de pasar a formas más flexibles de vinculación con terceros países. Las posibilidades del comercio y la inversión asiáticas deben ser explotadas a través de acuerdos de libre comercio que cristalicen las ganancias de acceso a mercados y oportunidades de inversión.
5) Programa de Transporte y Logística para la Competitividad Argentina (TLCA): crear un Consejo Nacional de Logística (CoNaL) y una Red Federal de Centros de Logística (ReFeCeL).
Para reducir los costos logísticos que afectan a los exportadores argentinos es fundamental crear un Consejo Nacional de Logística (CoNaL), integrado por los principales referentes públicos del sector. El CoNaL pasaría a ser el encargado de diagramar y articular una Estrategia Nacional de Logística para la Competitividad (ENLC), orientada a resolver los nudos de transporte en los puertos de Rosario y Buenos Aires, promover la reasignación e integración modal del transporte de cargas, fortalecer los pasos de frontera y los corredores de integración regional, y agilizar la documentación e inspección del comercio exterior. El TLCA y el CoNaL deberían estar anclados institucionalmente en el Ministerio de Planificación, el organismo con competencia directa sobre esta área.
Paralelamente, impulsamos la creación de una Red Federal de Centros de Logística (ReFeCeL), a partir de un nodo a nivel nacional y distintas agencias provinciales que funcionarían descentralizadamente, para asistir a las pequeñas y medianas empresas exportadoras (PYMEX) y resolver los problemas de transporte y la logística.
6) Estímulo a las exportaciones de servicios: declarar industria estratégica al sector, reducir los obstáculos externos, y promover la atracción de IED en segmentos de mayor valor agregado.
Dado el potencial de crecimiento de los sectores de servicios transables (diseño, software, profesionales, y educativos y culturales), es preciso establecer una estrategia específica para la promoción de la internacionalización en este sector. Para ello, sugerimos impulsar la sanción de una ley de estímulo similar a la Ley Nacional de Software, que los declare industria estratégica para el país. Además, es necesaria una intensa campaña de promoción de las exportaciones argentinas de servicios en el mundo.
Por otro lado, es clave promover la atracción de IED en los segmentos de mayor valor agregado e impulsar el desarrollo de distritos para la promoción de industrias de servicios orientadas al mercado internacional.
Reinserción del país
Estas propuestas son componentes de una estrategia global de reinserción de la Argentina en los flujos centrales del comercio y la inversión internacionales. En el frente interno, requieren de una delicada ingeniería política para reducir los potenciales costos de eliminar las medidas restrictivas de las exportaciones, mediante un refuerzo de los sistemas de protección social.
A su vez, la creación de un Ministerio de Internacionalización de la Producción (MIP) requerirá una sensible labor de reingeniería de los organismos existentes del Estado nacional, y mecanismos y medidas para dar una mayor eficiencia y transparencia a la asistencia estatal al sector privado, según las mejores prácticas internacionales.
En transporte y logística, el complejo entramado de intereses dificulta introducir medidas pro competitividad exportadora. Sin embargo, existen potenciales actores de apoyo a nivel provincial que podrían brindar soporte vital a una estrategia integral como la que proponemos.
Finalmente, una secuencia posible para la implementación de estas medidas sería proceder inmediatamente a la remoción gradual de las restricciones al comercio exterior. Un segundo paso podría estar dado por la creación del MIP, como punto focal de coordinación de las políticas ofensivas de internacionalización empresaria, en conjunto con la implementación del Programa de Transporte y Logística para la Competitividad Argentina (TLCA). Finalmente, desde el MIP, y con un esquema fortalecido de políticas internas, emprender el camino hacia la reformulación del Mercosur.
(*) Lucio Castro es director del Programa de Integración Global y Desarrollo Productivo de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento)
