El gasto total de la Administración Nacional presupuestado para el próximo ejercicio es 16% más alto que el que se prevé ejecutar para todo el ejercicio 2012. Un análisis del gasto público revela que el Gobierno sigue priorizando el gasto social, que alcanzará en 2013 a $395.607,3 millones, 62,9% del gasto total. Este rubro muestra un aumento de 20,1% respecto del ejecutado en 2012.
Por Luciana Díaz Frers (*)
Matías San Juan
Por Luciana Díaz Frers (*)
El 20 de septiembre, los legisladores del Congreso recibieron el proyecto de ley de Presupuesto de la Administración Nacional para que realizaran un análisis inicial. El miércoles 2 de octubre, la Comisión de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados aprobó el proyecto con dictamen de mayoría. Y el miércoles 10 de octubre se aprobó en la Cámara Baja. Parece solo restar el trámite de su paso por el Senado. La velocidad con que se está realizando este proceso de debate es deslumbrante para una ley tan importante como la de Presupuesto, a veces llamada “ley de leyes”.
El rubro gasto social muestra un aumento de 20,1% respecto del ejecutado en 2012. El gasto público asignado a las finalidades restantes aumenta en menor proporción, a excepción del aumento de 23,2% en los intereses de deuda. Así, se ve un crecimiento de más de 13% en los gastos en administración gubernamental y en defensa y seguridad, y solo 2,5% en servicios económicos.
Estrechamente vinculado con esta última finalidad, la única función que prevé un recorte nominal es el gasto en Energía, que se vería reducido en 8,6%. Este recorte se debe mayormente al cambio en la política de subsidios. Frente a un escenario fiscal ajustado, en 2012 el Gobierno dejó “planchados” los subsidios. Es decir, los mantuvo en valores nominales similares a los del año anterior, a pesar de la inflación. En el presupuesto 2013 se prevé reducir nominalmente estas partidas en 9%, lo que implica un drástico recorte en términos reales. Si el Gobierno recorta los subsidios, habrá que ajustar su eficiencia, aumentar las tarifas, reducir costos o atrasar inversiones.
En cuanto a otras funciones que cumple el gasto, el proyecto muestra que por cada peso que gastará el Gobierno, 45 centavos serán destinados a Seguridad Social, lo que incluye las erogaciones de Anses (jubilaciones y pensiones, asignaciones familiares, Asignación Universal por Hijo –AUH–) y las cajas previsionales (de las Fuerzas Armadas y de la Policía Federal, y las transferidas de las provincias). El segundo gasto en importancia corresponde al pago de intereses de la deuda pública, que se lleva 9 centavos. Además, por cada peso presupuestado se asignan 8 centavos al sector de educación y cultura, 8 a transporte y comunicaciones y 8 a energía, agricultura y ecología. La administración del Gobierno y la defensa y seguridad prevén gastar 6 centavos cada una. El resto de los sectores recibirá una porción de los 11 centavos restantes.
También se puede analizar el presupuesto asignado a cada programa del gasto, particularmente para los más emblemáticos de la política social del Gobierno, que incluyen la Asignación Universal por Hijo (AUH) y Asignación por Embarazo, Conectar+Igualdad, Atención de la Madre y el Niño, Seguridad Alimentaria, Argentina Trabaja, Acciones de empleo y Capacitación laboral, y Acciones de compensación en educación. En esta categoría se incluye también al programa de la Jefatura de Gabinete de Ministros, Fútbol para Todos, que aunque no sea estrictamente una política social, en el discurso del Gobierno figura como uno de los programas que generan inclusión social.
Sin tener en cuenta el programa de Fútbol para Todos y al sumar los recursos destinados a programas sociales de montos menores (“Familias por la Inclusión Social”, “Manos a la obra”, seguro de desempleo de Anses), se alcanzaría un total de $28.961,2 millones, lo que representa 4,6% del presupuesto y 1,1% del Producto Bruto Interno (PBI) proyectado para 2013.
A pesar de la importancia que tienen estas iniciativas, el presupuesto que se les asigna es solo 7% nominal más alto que lo que se prevé ejecutar en 2012. Si se tienen en cuenta la inflación esperada y las elecciones, es probable que los montos presupuestados sean ampliados durante 2013.
Por ubicación geográfica
La clasificación del gasto por ubicación geográfica permite estimar qué proporción del gasto nacional se destina a cada provincia y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Es necesario tener en cuenta que a esta última se le asignan la mayoría de los gastos de administración de los programas, todos los gastos del Poder Legislativo Nacional y gran parte del Poder Judicial, por lo que el monto clasificado para esta jurisdicción no puede ser utilizado a efectos comparativos con el resto de las provincias.
Teniendo la precaución, entonces, de que los valores son indicativos, las planillas del gasto por ubicación geográfica que se incluyen en el presupuesto son útiles ya que permiten, por ejemplo, comparar los montos per cápita por provincia. Así se puede ver la relación entre población y gasto asignado a lo largo y ancho del país.
Del cuadro se desprenden ciertos hechos que llaman la atención. Por ejemplo, algunas provincias de alto ingreso per cápita como las del sur –en particular Santa Cruz, Tierra del Fuego y Chubut– se ven relativamente favorecidas en esta distribución, mientras que las del norte, como Misiones, Corrientes, Salta y Chaco, que tienen mayores índices de pobreza y necesidades básicas insatisfechas, reciben menos. La diferencia entre la que más recibe –Santa Cruz ($20.588 / habitante)– y la que menos, –Misiones ($7.447 / habitante)– es de casi tres veces.
Sin embargo, el análisis del presupuesto por ubicación geográfica pierde relevancia debido a que el actual sistema de información pública sobre ejecución presupuestaria no permite monitorear su ejecución. El “Sitio del Ciudadano” fue modificado en julio de 2012 y aunque en muchos aspectos se mejoró la presentación de la información, ya no es posible seguir la ejecución del gasto por ubicación geográfica.
Gasto por objeto
Al observar el gasto según sus rubros, los mayores aumentos se registran en los intereses de deuda (23%), las prestaciones de la Seguridad Social (22%) y las transferencias de capital (20%). El resto de los grandes rubros aumentan 15% o menos.
Sin embargo, hay otros rubros en los que el gasto aumenta en menor medida. En particular, el rubro de transferencias corrientes aumenta –para 2013– 8%, pero sostener este recorte es difícil si se tiene en cuenta que entre 2007 y 2011 el incremento interanual promedio fue de 35%. Además, la presión inflacionaria y las elecciones del año entrante sugieren que la variación del total de transferencias corrientes será mayor en 2013, más cercana a 27%.
Otro de los ítems que parece estar subestimado es el de las remuneraciones de la Administración Nacional. Para 2013 se prevé 12% de variación respecto a 2012, lo que resulta un aumento nominal bajo, e incluso una disminución en términos reales. Entre 2007 y 2011, la variación interanual promedio para este rubro fue de 33%.
Para el caso de las prestaciones de la seguridad social, si bien el aumento es mayor (22%), también es posible que el nivel de gasto esté subestimado. La variación de este rubro en el quinquenio anterior fue en promedio de 36%.
Borrar con el codo…
Estas diferencias entre los gastos presupuestados y los gastos finalmente ejecutados muestran que a fin de cuentas el Poder Ejecutivo Nacional (PEN) borra con el codo lo que escribe con la mano. Esto no es nuevo. Por ejemplo, en 2007, el PEN amplió el presupuesto ejecutado en casi 30%, y obtuvo recursos excedentes que fueron asignados sin la participación del Congreso.
Los principales instrumentos legales utilizados para introducir modificaciones han sido las decisiones administrativas del jefe de Gabinete (en uso de los “superpoderes”) y los decretos de necesidad y urgencia (DNU). Las primeras son más usadas para reasignar partidas y los segundos para ampliar el presupuesto.
Este comportamiento disminuye, aunque no desaparece, durante los años de menor crecimiento: en 2009, por ejemplo, aumentó “solo” 12,8%. En 2012 se observa un escenario similar ya que, hasta fines de septiembre, el presupuesto vigente era apenas 1% mayor al presupuestado. Si bien la mayor parte de las ampliaciones tiene lugar hacia fin de año, es posible que el aumento entre lo aprobado por el Congreso y lo ejecutado por el PEN en 2012, no supere 10%.
En 2013 es factible que el crecimiento económico sea mayor que en 2012. Como además es un año electoral, se podrían pronosticar ampliaciones al presupuesto más cercanas a los valores observados en 2010 y 2011, en torno a 20%. Aunque las restricciones al financiamiento podrían dificultar la obtención de los recursos que costearían estos posibles aumentos, se especula que en 2013 habría unos $20.000 millones que podrían ser redirigidos hacia la finalidad que se crea conveniente. Estos fondos surgirían del monto presupuestado para el pago del cupón ligado al crecimiento, que legalmente debe liquidarse ante un aumento del PBI en 2012 de 3,26% (o más), pero dada la evolución económica de este año es poco probable que se alcance ese incremento en el nivel de actividad.
Divergencias con las proyecciones
Esta posibilidad obliga a observar las proyecciones que el PEN tiene respecto de las principales variables macroeconómicas, especialmente respecto a las que son relevantes para fijar el techo presupuestario.
En términos reales, según el proyecto de ley, el PBI crecerá 4,4%, mientras que la estimación del Relevamiento de Expectativas de Mercado (REM) del Banco Central indica que la variación será de 3,9%.
En cuanto al nivel de precios, el presupuesto presentado estima que la variación interanual (medida por el Indec) será de 10,8% para diciembre de 2013. Sin embargo, tanto los relevamientos de precios de las provincias que los hacen, como los índices de precios no oficiales han mostrado hasta el momento niveles de inflación superiores a 20% anual. Sobre esta base, las expectativas de inflación para 2013 rondan en torno a 25%.
El proyecto de ley estima también un tipo de cambio nominal promedio de 5,1 $/US$, mientras que según las estimaciones del REM, será 5,6 $/US$. Esto implica una devaluación del peso contra el dólar de 12,6% en el primer caso y de 15,9% en el segundo –a septiembre de 2012 la devaluación fue de 9,7% en el tipo de cambio oficial–.
Los ingresos son razonables
La realidad es que en el Proyecto de Presupuesto 2013 la proyección de ingresos parece razonable. Según el proyecto de ley, los ingresos totales de la Administración Nacional serán de $629.216,7 millones, lo que implica un crecimiento en torno a 24% respecto de los recursos presupuestados para 2012. Esta variación se acerca mucho a la tasa a la que efectivamente creció la recaudación total durante los últimos años: 26% en promedio.
Pero así como el gasto suele sufrir modificaciones durante el ejercicio, ocurre también que los recursos recaudados al final del ejercicio difieren respecto del monto presupuestado (en los últimos años ingresaron, en promedio, 8% más de recursos que lo presupuestado). En los primeros seis meses de 2012, la recaudación mensual total de la Administración Nacional creció 27% respecto de 2011. Sin embargo, el aumento interanual a septiembre fue de 20%. Esto implica que para llegar a la proyección de 2012, se debe aumentar la recaudación por encima de 31% interanual en los meses que quedan. Todo sugiere que es posible que en 2012 no se recaude el monto esperado.
En un escenario un poco más realista, en el que se tomen en cuenta la caída en el ciclo durante el último trimestre de 2011 y el primer semestre de 2012 y la lenta recuperación de la economía hacia fines de este año, se puede estimar que los recursos totales rondarán los $500.800 millones, lo que implica que el déficit financiero de este año será de casi $40.000 millones, es decir, un aumento de $5.400 millones respecto de la proyección oficial incluida en el proyecto de Ley de Presupuesto 2013.
Un resultado más creíble
En materia presupuestaria, el exceso de optimismo puede salir muy caro. Para lograr el equilibrio fiscal en 2013, el esfuerzo que habrá que hacer es más grande que el que nos puede llevar a pensar el proyecto de Ley de Presupuesto.
Ya en 2009 se sobrestimaron los ingresos de la Administración Nacional. La crisis financiera internacional repercutió en forma negativa sobre el ciclo económico argentino, a pesar de que parecía que podíamos “vivir con lo nuestro”. Y, como siempre, apenas se enfrió la economía, se desmoronó aún más la recaudación. En 2010 y 2011 se subestimaron fuertemente los gastos. En ambos años, de alto crecimiento, los gastos de la Administración Nacional aumentaron más de 33% interanual lo que superó cualquier índice de inflación, y lo aprobado por el Congreso de la Nación en cada caso (en 17% y 18%, respectivamente). La diferencia fue incluida en el presupuesto mediante decretos y decisiones del jefe de Gabinete que circunvalaron la venia del Parlamento.
Esta política fiscal expansiva fue muy procíclica, es decir que empujó el crecimiento al límite, y también a la inflación. De ahí surge que, con un dólar quieto, la economía argentina ya no sea tan competitiva. Eso genera una expectativa de devaluación que alimenta la fuga de dólares. Dicho en menos palabras, los desajustes fiscales provocan otros desajustes en el resto de la economía.
Para 2012, como se vio, es posible que no se recaude lo que se planeó en el presupuesto. Finalmente, para 2013 el panorama fiscal es más sombrío de lo que el proyecto de Presupuesto refleja. Implícitamente, se espera un aumento en los ingresos de 24%, al igual que en 2011 (y con una base inicial en 2012, difícil de alcanzar). Pero no es lo mismo una tasa de crecimiento del PBI de 8,9% como la que se dio en 2011, que la tasa esperada de 4,4% para 2013, especialmente para la recaudación, que suele tener movimientos más exagerados que el PBI.
Y del lado del gasto habrá que ver qué pasa. En un año de elecciones legislativas, la pregunta relevante es ¿qué cuidará más el Gobierno, el resultado fiscal o el resultado electoral?
El gran problema es, eventualmente, el resultado fiscal acumulado, que viene siendo sistemáticamente negativo y peor que el pronosticado. Para controlar la inflación y moderar su impacto negativo sobre el poder adquisitivo de los salarios y la competitividad del país, para continuar con la sana política de desendeudamiento en la que nos habíamos embarcado, y para asegurar que podamos sostener el crecimiento en el largo plazo, el equilibrio fiscal es indispensable. Es ahí donde hay que poner el énfasis de la discusión presupuestaria.
Los sospechosos de siempre
Por último, el análisis del articulado deja la impresión de déjà vu. Es un documento complejo que, en repetidas ocasiones, hace referencia a otras leyes que a su vez se refieren a otras leyes. Además, son varios los artículos que autorizan modificaciones y ampliaciones de gasto. Igual que lo sucedido con los presupuestos anteriores, se suspenden los pocos límites a los que se podría llamar responsabilidad fiscal.
Concretamente, el artículo 20 suspende una vez más la obligación de constituir el fondo anticíclico en 2013. Y el artículo 49 exime al Gobierno e invita a las provincias a eximirse de los límites impuestos por la Ley de Responsabilidad Fiscal (Ley 25917).
Es razonable que en 2009 o 2012, años de fuerte desaceleración económica, estos límites se hayan relajado. Pero con un crecimiento esperado de 4,4%, sería oportuno que el Gobierno utilizara estos límites en su favor: esto le permitiría impulsar una política fiscal contracíclica que, a su vez, contribuiría a poner paños fríos a la inflación.
Otra perlita del articulado es que nuevamente el Gobierno nacional se hace responsable del déficit de las empresas Aerolíneas Argentinas, Austral y Cielos del Sur. Pero esta vez va un poquito más lejos, al condonar también sus deudas de impuestos. Es probable, entonces, que en la Ley de Presupuesto 2014, YPF entre en esta lista de empresas sujetas al mismo tratamiento.
Algunas conclusiones
El proyecto de Presupuesto 2013 parece tener previsiones bastante realistas en lo que respecta a recursos. Sin embargo, a la hora de estimar los gastos es altamente probable que, dado el escenario de recuperación económica, la continuidad de la inflación y las elecciones, el gasto final sea superior a lo presupuestado.
La restricción más importante para ejecutar este mayor nivel de gasto es el acceso a financiamiento. No obstante, es posible recibir más financiamiento del fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS), del Banco Central y del Banco de la Nación.
Esto implica que el resultado fiscal, tanto en 2012 como en 2013, sería peor que el proyectado en las leyes de Presupuesto (aprobadas por el Congreso), lo que pone de manifiesto el debilitado rol del Poder Legislativo Nacional, que no logra restringir el total de gasto ni el endeudamiento. Es el propio Poder Legislativo el que aprueba el incumplimiento de la Ley de Responsabilidad Fiscal y el que exime de la obligación de constituir el fondo anticíclico. De esta manera, permite que la política fiscal se torne procíclica e inflacionaria en el corto plazo e insostenible en el largo plazo.
(*) Luciana Díaz Frers es directora del Programa de Política Fiscal de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
Algo más de lo que está escrito
Financiamiento
debajo de la línea
El proyecto de Ley de Presupuesto 2013 prevé que la Administración Nacional tendrá necesidades de financiamiento por $262.024,6 millones. Estas necesidades (aplicaciones financieras) surgen de los planes del Gobierno de pagar deudas que vencen el próximo año por $186.056,8 y realizar inversiones financieras por $75.967,8 millones (esta cifra incluye préstamos a provincias y adelantos a contratistas, entre otros).
Por Walter Agosto (*)
Para financiar ambos conceptos y considerando el resultado superavitario proyectado de $587,5 millones, se requeriría financiamiento por $261.437,1 millones. No obstante, bajo supuestos más realistas y en el escenario de un mayor déficit (como el estimado por CIPPEC, que podría alcanzar un máximo de $73.733 millones) las fuentes financieras requeridas para el año próximo se incrementarían de $261.437,1 millones en la versión oficial a $335.758 millones. En caso de considerarse un escenario más optimista, con un resultado financiero negativo de $22.685 millones, las fuentes financieras requeridas serían de $284.710 millones, el financiamiento garantizado alcanzaría a 82% y la brecha a cubrir se reduciría a $52.310 millones.
¿Cómo cubrirá la Administración Nacional estas necesidades de financiamiento?
La Administración Nacional recibirá asistencia del Banco Central (BCRA) –protagonista del financiamiento presupuestario en los últimos años– a través de Adelantos Transitorios por $104.028 millones y mediante el aporte de reservas de aproximadamente $40.600 millones (US$ 7.967 millones) para integrar el Fondo de Desendeudamiento. Este último está estipulado en el artículo 33 del proyecto que faculta al Poder Ejecutivo Nacional a integrar el Fondo de Desendeudamiento para atender los servicios de deuda con tenedores privados y en caso de que existan excedentes orientarlos a financiar gasto de capital, siempre y cuando tenga efecto monetario neutro.
Por su parte, organismos del propio sector público que cuentan con excedentes financieros aportarán $37.934 millones, y el Banco de la Nación Argentina aportará préstamos por $14.113 millones, en tanto se estima en $22.011 millones la asistencia de los organismos financieros internacionales.
A través de estos mecanismos, el Tesoro tendrá prácticamente garantizado $232.400 millones, es decir casi 70% del total de las fuentes requeridas, mientras que persiste una brecha de $103.358 millones que debería ser cubierta mediante la colocación de nueva deuda en los mercados locales y/o internacionales (Cuadro 2).
No obstante, el aislamiento de nuestro país con respecto a los centros financieros mundiales y la reticencia del Gobierno en tomar nueva deuda en los mercados externos implicarán probablemente que, con más emisión monetaria, el BCRA sustituya la alternativa de volver a los mercados y profundice aún más su exposición frente al sector público.
En 2009, 60% del total de activos de la autoridad monetaria eran reservas internacionales, 29% créditos por asistencia al Gobierno y 11% otros activos. Actualmente, la composición se ha deteriorado puesto que las reservas solo representan 41% de los activos, en tanto que los préstamos al Gobierno alcanzan 51% y otros activos 8%.
La política permanente de financiamiento del déficit fiscal mediante la asistencia del BCRA a través de diversas vías ha generado, entre otras cosas, un deterioro de la calidad patrimonial de la entidad, lo que a la luz de los números del presupuesto se profundizará durante el próximo año.
(*) Walter Agosto es investigador asociado de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
