Reabrir el presupuesto a mitad de año: para transparentar las cuentas públicas

Nadar en la tormenta: la situación fiscal nacional en 2009 
 
El año 2009 se presentaba desafiante: era la primera vez desde la salida de la crisis 2001-2002 que las decisiones de política presupuestaria iban a ser tomadas en un contexto de menores recursos y cierto estrés financiero. 
 
Sin embargo, la eliminación del régimen de capitalización del sistema previsional en noviembre de 2008 proporcionó a las cuentas públicas el aire necesario para pilotear la tormenta. No sólo posibilitó el traspaso a la ANSES de los activos acumulados por las AFJP (10% del Producto Interno Bruto -PIB-) sino que también garantizó un flujo mensual de ingresos provenientes de los aportantes al régimen eliminado (1,3% del PIB) y de la 
renta financiera obtenida de esos activos (0,6%). 
 
Además, el país recibió del Fondo Monetario Internacional (FMI) recursos del orden de los $10.000 millones (0,9% del PIB), de carácter excepcional, es decir, en principio como asignación por única vez. 
 
De esta forma, los recursos públicos adicionales obtenidos en 2009 fueron de $41.080 millones, lo que representa el 3,7% del PIB y el 17% de los ingresos estimados en el presupuesto 2009. Esta situación permitió sostener una expansión del gasto primario del orden del 30% y, aún así, alcanzar un resultado primario superavitario de $17.286 
millones. Toda una osadía en plena crisis internacional. 
 
El presupuesto 2010 esconde las discusiones más importantes. 
 
En lo que va de 2010 el presupuesto sobrevoló casi todos los temas calientes del debate público entre actores políticos, analistas y medios de comunicación. Entre ellos: 
• El financiamiento del sector público, especialmente respecto del uso de las reservas del 
Banco Central de la República Argentina (BCRA) y, más recientemente, sobre el canje 
de deuda con los holdouts. 
• La coparticipación del impuesto al cheque. 
• Las transferencias y el gasto discrecional del presupuesto nacional que se ejecuta en 
las provincias. 
• Los cuestionamientos sobre el ritmo de crecimiento del gasto público y su sostenibilidad. 
Inclusive, el debate sobre los daños que provoca la inflación en el bolsillo de la gente tiene como contracara el hecho de que el impuesto inflacionario es otra de las fuentes de financiamiento con la que el Gobierno espera poder cerrar sus cuentas en 2010. 
 
A diferencia de 2009, la elaboración del presupuesto 2010 se realizó en un contexto de relativa certidumbre sobre el comportamiento futuro de la economía. Esto podría haber significado una elaboración prolija del presupuesto, que tuviera en cuenta la realidad de los compromisos asumidos para 2010. 
 
Sin embargo, ocurrió todo lo contrario: el presupuesto 2010 no incluye en sus proyecciones de gasto partidas clave. Entre ellas: 
• La asignación universal por hijo ($10.000 millones), aprobada en octubre de 2009. 
• El costo fiscal del incremento de las asignaciones familiares por hijo ($2.500 millones), 
aprobado también en octubre de 2009. 
• El gasto destinado a un programa de “Inversiones Prioritarias” (que puede ascender 
a $9.100 millones), cuyo tratamiento contable evita su imputación como gasto de capital 
en 2010.

En total, el gasto no reconocido en el presupuesto 2010 supera cómodamente los $20.000 millones de pesos. Este monto representa 1,7% del PIB y 8% del presupuesto de gastos aprobado para 2010. En particular, llama la atención la contabilidad creativa dispuesta para el registro del programa de Inversiones Prioritarias, destinado al desarrollo de proyectos de infraestructura económica y social (transporte, generación y provisión de energía, infraestructura educativa y ambiental, y viviendas sociales) (art. 17). • Por un lado, es particularmente polémico que se haya dispuesto que las obras y proyectos a realizarse como parte de este programa sean considerados “activos financieros” (en lugar de “gasto de capital”) y asentados presupuestariamente hasta su finalización como adelantos a proveedores y contratistas. Esta elección, que contradice el régimen de administración financiera vigente al posibilitar que los gastos efectuados no se carguen al total de gastos de capital, genera una mejora artificial del resultado fiscal del ejercicio. • Por otro lado, sucede que el registro inicial de una operación de gasto de capital como operación financiera es lo suficientemente impreciso como para dar lugar a que los gastos del programa no afecten el resultado de varios ejercicios subsiguientes. Por último, si las proyecciones de gasto total del presupuesto 2010 ya resultaban poco creíbles en septiembre de 2009 (cuando apareció el borrador del Ejecutivo), analizadas hoy resultan completamente irreales e imposibles de cumplir. Al diseñarse el presupuesto 2010, la pauta de crecimiento del gasto respecto del ejercicio 2009 fue del 12,6%. Ya en ese momento, desde CIPPEC alertamos que esto era poco probable, por no decir absurdo1. El gasto entre 2003 y 2009 creció año a año a un ritmo promedio del 29,5%. De modo que para que el aumento del gasto fuera del 12,6%, tal como constaba en el proyecto de ley de presupuesto (y fue finalmente aprobado), debería desacelerarse fuertemente. De hecho, si se comparan las proyecciones de gasto del presupuesto 2010 contra el cierre efectivo de 2009, habría un aumento del gasto del 2% interanual, lo que es ciertamente irreal a la luz del resultado de este indicador en años anteriores, que fue de 52% en 2007, 32% en 2008 y 30,7% en 2009.

Prioridades y asignación del gasto en 2010 El presupuesto de un gobierno no sirve sólo para analizar la trayectoria de los ingresos y los gastos. Es importante, además, analizar en qué se gasta y para qué se gasta. Esto permite entender cuáles son las prioridades expresadas en el presupuesto y conocer el costo de modificar o redistribuir partidas. Una parte significativa de los gastos del presupuesto 2010 está destinada a atender demandas sociales o de infraestructura social. Por ejemplo, el gasto en Servicios Sociales (que concentra el gasto en Salud, Educación, y Asistencia y Seguridad Social) representa 61% del presupuesto total para 20102. Por su parte, el gasto en subsidios a empresas públicas y privadas representa 11% del presupuesto de 2010, y asciende a $30.499 millones, 8,4% menos que en 2009 ($33.305 millones). Si tenemos en cuenta que voceros del Ministerio del Planificación afirmaron en abril de 2010 que "las tarifas de luz y de gas van a ser las mismas que se aplicaron en 2009”, no cabe esperar una desaceleración del gasto en este rubro, dado que los subsidios al sector energético representan 50% del total de subsidios a empresas públicas y privadas. Por el contrario, si se toma en sentido literal, este anuncio implicará, de hecho, el aumento de los subsidios de la mano de la inflación, a efectos de evitar que las empresas subsidiadas presionen para que se les autorice el traslado del aumento de costos (en especial el del petróleo, que viene en alza desde 2009) a las tarifas de los servicios. Este mismo razonamiento es aplicable al transporte público del área metropolitana de Buenos Aires. El análisis de los subsidios remite también a la relevancia de la dimensión federal del gasto público. Además de los subsidios, entre las partidas más relevantes a tener en cuenta para evaluar la asignación geográfica del gasto discrecional se encuentran: • Las Obligaciones a cargo del Tesoro. • Ciertos programas del Ministerio del Interior, como por ejemplo Asistencia Técnica y Financiera a Provincias. • Los gastos del Ministerio de Planificación y de la Dirección Nacional de Vialidad. Estas partidas en muchos casos magnifican las desigualdades del sistema de coparticipación. Los montos son significativos: el total del gasto nacional que se puede asignar en forma discrecional representa 23% del presupuesto total. Finalmente, también desde el punto de vista del impacto federal del presupuesto, la asignación del gasto de carácter discrecional beneficia a estados provinciales ricos o poco poblados como Santa Cruz y La Rioja, y perjudica especialmente a las provincias más pobladas (Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe).

Conclusiones y recomendaciones La Cámara baja aprobó el 20 de abril último un proyecto de resolución en el que solicita al Poder Ejecutivo reformular el presupuesto nacional de 2010. La iniciativa no debe restringirse a un solo aspecto (como el uso de reservas del Banco Central de la República Argentina) ni a las propuestas de reforma de un solo espacio político (Proyecto Sur). Desde CIPPEC proponemos una revisión de mitad de año del presupuesto 2010 en el Congreso de la Nación lo más abarcativa posible. Sin duda, esta debiera ser la prioridad número uno en la agenda pública. Para valorar la relevancia y oportunidad de esta política pública es útil tener en cuenta dos elementos. Primero, que hay componentes clave del presupuesto 2010 que contradicen, ocultan o evaden la realidad de las cuentas nacionales de este año. Segundo, que el Congreso tiene no sólo legitimidad constitucional, sino poder real desde este año, para ejercer el control de los actos de gobierno y del presupuesto. La propuesta de reabrir en forma integral el presupuesto antes de la mitad de cada año es una práctica habitual en países con niveles aceptables de transparencia presupuestaria. De acuerdo con las mejores prácticas de la OCDE en la materia, una política presupuestaria clave es la elaboración de un informe de presupuesto de mitad de año que incluya: • Los números actualizados de ejecución presupuestaria. • Las proyecciones macroeconómicas revisadas. • Un detalle de las fuentes de financiamiento del año en curso. • Una estimación del impacto presupuestario de las decisiones de gobierno en materia fiscal. Cualquier semejanza de estas recomendaciones con la realidad argentina no es pura coincidencia. Lo cierto es que cuando los países transparentan sus acciones de gobierno aumenta la calidad de las políticas implementadas y, en forma indirecta, el desarrollo económico y social del país. En la puja política entre las fuerzas no oficialistas y el Gobierno, el Congreso tendrá una responsabilidad clave en los próximos dos años. En particular, en 2010, el Congreso tiene a la mano la posibilidad concreta de mejorar el debate público: volver a tratar el presupuesto que fue aprobado a libro cerrado en noviembre de 2009, y que ya no dice casi nada relevante sobre las cuentas públicas de 2010. Atendería así, de una sola vez, al menos tres de los temas más importantes del debate público actual: • Reconocería públicamente las dificultades existentes para mantener ordenadas las cuentas públicas del Gobierno, y posibilitaría (o al menos abogaría por) el establecimiento de una pauta razonable de expansión del gasto. • Atendería la delicada situación fiscal de las provincias discutiendo el nivel y los criterios de asignación de las transferencias discrecionales a las provincias de manera de aliviar a las más asfixiadas para que puedan pagar los salarios de sus maestros y de los restantes empleados públicos sin empeorar significativamente su situación financiera. •Aclararía explícitamente las fuentes de financiamiento genuinas del Estado en 2010, lo que podría contemplar la autorización por ley del uso de las reservas del BCRA. Claro que para que la reformulación general del presupuesto tenga un valor real, el Congreso deberá, además, dar rápido impulso a una agenda estratégica de problemáticas que jerarquice el presupuesto nacional como la herramienta más importante de gestión y de debate de las prioridades de política pública. Desde el Congreso se pueden dar cuatro pasos simples, pero contundentes, y que podrían generar un enorme impacto. A saber: • Derogar los “superpoderes” (con mayoría simple), lo que impediría que, en adelante, la Ley de Presupuesto siga siendo un dibujo. • Modificar la ley que reglamenta los DNU, para que sea necesaria la aprobación explícita por parte del Congreso. Es importante señalar, sin embargo, que la nueva reglamentación debe considerar un mecanismo que no elimine en forma absoluta la capacidad de respuesta del Poder Ejecutivo ante coyunturas cambiantes. • Crear una Oficina de Presupuesto en el Congreso, lo que jerarquizaría al Poder Legislativo, al permitirle aumentar su capacidad de análisis y control en temas presupuestarios. • Generar criterios objetivos de reparto del presupuesto para mejorar la transparencia y el uso de los fondos discrecionales, estimados en un 23% del presupuesto total. Mejorar la asignación de los fondos federales sería un primer paso para reconocer las dificultades financieras de las provincias. • Revisar el registro contable del Programa de Inversiones Prioritarias, para reconocer su carácter de gasto de capital que afecta el resultado del ejercicio. La transparencia de las acciones de gobierno le daría una excelente oportunidad al Poder Ejecutivo de mejorar su imagen ante la opinión pública y así transitar más cómodamente un año de crecimiento económico. Revisar el presupuesto ayudaría a que ese crecimiento sea más inclusivo y más federal. (*) Vicente Amadeo es coordinador del Programa de Política Fiscal de CIPPEC. Candidato a Magíster en Economía y en Políticas Públicas, Universidad Torcuato Di Tella (UTDT). Licenciado en Filosofía, Universidad de Buenos Aires (UBA). Anteriormente se desempeñó como Responsable de Gestión de Proyectos de CIPPEC y tiene experiencia en proyectos de control de gestión y gestión por resultados en gobiernos subnacionales.

¿De dónde saldrá el financiamiento en 2010? En lo que va de 2010 se abrió un debate sobre el uso de reservas del Banco Central que involucró a los tres poderes del Estado nacional. Aunque este procedimiento de financiamiento no se explicitó en el presupuesto, sí se incluyó dentro de las fuentes financieras la colocación de deuda a largo plazo en moneda extranjera ni más ni menos que por un monto del orden de los $60.000 millones. El Fondo del Desendeudamiento (al igual que su antecesor, el Fondo del Bicentenario) se crea para pagar la deuda con acreedores privados y puede ser considerado como la instrumentación de una parte de la previsión de financiamiento derivada de fuentes financieras. La estrategia del Gobierno parece ser: apartar estas reservas para cancelar deuda y así mejorar las condiciones para luego hacer el canje. Esta operación podría bajar el riesgo país y permitir tasas de interés más bajas (algunos especulan que inclusive de un dígito). De esta manera, se lograría financiar mayor gasto al tiempo que generar un potencial efecto positivo sobre el crédito al sector privado y la demanda de trabajo. ¿Quiere decir entonces que el Fondo del Desendeudamiento se va a utilizar para pagar la deuda pública? No mucho, en realidad, porque lo que está disimulando esta premisa es un aumento del techo de gasto presupuestado para 2010. Desde CIPPEC insistimos en recomendar que la decisión de utilizar reservas para cancelar deuda sea remitida como proyecto de ley al Congreso de la Nación para su tratamiento. Hay una justificación esencial para ello: fuentes del Ministerio de Economía indicaron que las reservas del BCRA se iban a utilizar para pagar cancelaciones de capital pero también de intereses de la deuda. Esto tiene una implicancia fundamental: habría que especificar qué ocurriría con las partidas ya designadas en el presupuesto de 2010 para cubrir intereses de deuda ($26.676 millones). Con los llamados “superpoderes”, el Poder Ejecutivo puede liberar estos fondos, y en uso de las facultades delegadas darles cualquier otro destino. Adicionalmente, empleando en forma sucesiva el concepto de "reservas de libre disponibilidad" el Ejecutivo podría apoderarse en total de unos US$18.000 millones y no sólo de los US$ 6.569 millones establecidos en los famosos DNU de principio de 2010. Estos mayores gastos podrían involucrar un aumento exponencial del presupuesto total del ejercicio. Por la envergadura de los montos mencionados no resulta recomendable que se asignen discrecionalmente y sin participación del Congreso. La discusión parlamentaria, además, dotaría a la iniciativa de una serie de mejoras y justificaciones que le harían un favor enorme al Gobierno. El debate del proyecto podría sumar elementos de racionalidad económica que ya han sido mencionados en el debate público: por ejemplo, que dada la alta tasa de interés en los mercados, apartar reservas como garantía del canje permite evitar el pago de elevados intereses al país. Otra de las fuentes de financiamiento en 2010 va a surgir del manejo de los fondos de la ANSES. Sin embargo, es necesario aclarar que este mecanismo de financiamiento dependerá en gran medida de tres variables cruciales: • El valor de los activos y su buena administración e inversión. • Los mayores compromisos asumidos en materia de jubilaciones. • Los nuevos destinos que se le darán a estos fondos ahorrados, tal como ocurrió con la Asignación Universal por Hijo. Una fuente alternativa de financiamiento proviene del acceso a créditos a tasas blandas por parte de bancos públicos. A fines de abril el Gobierno consiguió financiarse en más de $5.600 millones, a través de un crédito del Banco Nación, con un plazo de dos años y una tasa de interés inferior al 10%. Este mecanismo se va a repetir a lo largo del año y con escaso o nulo control legislativo. Por último, una fuente no menor de financiamiento en los últimos años ha sido el impuesto inflacionario. En 2010, esto seguirá siendo cierto. Esto amerita discutir la importancia de tener una estimación confiable de la inflación, ya que su impacto en términos presupuestarios es muy profundo. Por ejemplo, las modificaciones en las partidas presupuestarias no pueden analizarse en forma precisa si no se puede estimar la variación real, es decir, una vez descontadas las variaciones nominales (el efecto de la inflación). Provincias: el déficit llegó hace rato Desde 2004, el resultado fiscal de las provincias viene achicándose. En 2007 se corroboró déficit financiero y, en 2008, se sumó el regreso del déficit primario, ausente desde 2002. De esta forma, los últimos datos disponibles (2008) certifican un déficit primario del orden de los $3.000 millones y un déficit financiero de alrededor de $5.600 millones. Para 2009, en CIPPEC estimamos un déficit primario de $13.400 millones, que luego del pago de intereses se elevará a $16.400 millones. Así, en 2009 sólo 6 provincias habrían terminado el año con superávit primario mientras que en 2008 habían sido 12. Un caso paradigmático es el de la provincia de Buenos Aires. A pesar del buen desempeño de la Agencia de Recaudación de Buenos Aires (ARBA), que viene aumentando en 2010 la recaudación impositiva a un admirable ritmo de 25% mientras que el mismo indicador fue del 22% entre 2008 y 2009, la provincia terminó 2009 con un resultado financiero deficitario de $6.000 millones cuando en 2008 este déficit había sido de $3.100 millones. Ahora bien, las provincias arrancan 2010 con un punto a favor: la recuperación económica repercutirá positivamente en sus ingresos, incluso más de lo que lo prevén sus presupuestos. Dado que la provincia de Buenos Aires tiene una política de recaudación líder y exitosa, el crecimiento de 25% interanual de recursos será un techo de ritmo de crecimiento que difícilmente sea alcanzado por las 24 jurisdicciones. Respecto de las erogaciones, será clave el comportamiento de la partida de remuneraciones, ya que representa 50% del gasto total provincial. Si el conjunto de las provincias acatara en promedio la pauta de incremento salarial avalada a nivel nacional, tanto para los docentes como para el resto de los trabajadores estatales, la partida de remuneraciones de las administraciones provinciales en 2010 podría incrementarse cerca de un 30% interanual, lo que generaría mucha presión sobre las cuentas públicas de las provincias. A su vez, si el resto de las partidas del gasto provincial (incluida la obra pública) creciesen a un ritmo similar a la tasa de inflación esperada para este año, el gasto primario alcanzaría en 2010 una variación interanual del 27%. Lo que daría lugar a un déficit primario de 1,1% del PIB ($14.000 millones), lo que superaría tanto en términos nominales como en términos del producto el déficit proyectado para 2009. Si las provincias lograsen ubicar el crecimiento del gasto primario apenas por debajo de los ingresos (por ejemplo, a una tasa del 24%), el déficit primario se reduciría aunque todavía mostraría un deterioro respecto de 2009 en términos del PIB: 0,5% del PIB en 2009 contra 0,8% del PIB en 2010. En ambos escenarios, para 2010 se proyecta la continuidad de un déficit primario abultado para el consolidado de las 24 jurisdicciones (en torno al 1% del PIB). Estos números distan de ser preocupantes pero revelan una tendencia: por tercer año consecutivo se posibilita (y consolida) un resultado primario y financiero negativo.

Hay más de $20.000 millones de gastos no incluidos en el presupuesto para 2010. Además, hay un “agujero negro” de necesidades financieras de $60.000 millones que corresponde a la colocación de deuda a largo plazo en moneda extranjera.
La Cámara baja aprobó el 20 de abril último un proyecto de resolución en el que solicita al Poder Ejecutivote  formular el presupuesto nacional de 2010. La iniciativa no debería restringirse a un solo aspecto (como el uso de reservas del Banco Central de la República Argentina) ni a las propuestas de reforma de un solo espacio político (Proyecto Sur). En cambio, y en ejercicio de su rol, el Congreso puede exigir un informe integral sobre cada uno de los puntos más opacos de la economía del sector público argentino. Este es el tema que analiza Vicente Amadeo (*), de CIPPEC. 
 
La revisión del presupuesto nacional a mitad de año es una práctica habitual en países con niveles razonables de transparencia presupuestaria. De acuerdo con la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), una política clave para la transparencia es elaborar un informe de presupuesto de mitad de año que incluya los números actualizados de ejecución presupuestaria, proyecciones macroeconómicas revisadas, un detalle de las fuentes de financiamiento del año y una estimación del impacto presupuestario de las decisiones de gobierno en materia fiscal. 
 
Cualquier semejanza de estas recomendaciones con la realidad argentina no es pura coincidencia. A las decisiones económicas del Gobierno les falta transparencia y previsibilidad. Cuando los países transparentan sus acciones de gobierno aumenta la calidad de las políticas implementadas y, en forma indirecta, el desarrollo económico y social. 
 
Una revisión rápida demostraría que en el presupuesto 2010 no figuran, entre otras cosas, la asignación universal por hijo ($10.000 millones), el costo fiscal del incremento aprobado de las asignaciones familiares ($2.500 millones) y los gastos correspondientes a un programa de obras prioritarias de infraestructura ($9.100 millones). En suma, hay más de $20.000 millones de gastos no incluidos en el presupuesto para 2010. 
 
Además, hay un “agujero negro” de necesidades financieras de $60.000 millones que corresponde a la colocación de deuda a largo plazo en moneda extranjera. Es un punto muy vulnerable del presupuesto 2010 dado que el país aún debe normalizar sus relaciones con el sistema financiero internacional. 
 
Dada esta restricción para captar nuevas fuentes de financiamiento externo, será oportuno que el ritmo de crecimiento del gasto público sea analizado en el ámbito del Poder Legislativo. Si en 2009 el gasto funcionó como un amortiguador de la crisis internacional, en 2010, en vistas de la recuperación del ciclo económico, parece razonable esperar que se apliquen medidas orientadas a revertir la tendencia al déficit que se manifiesta en la actualidad: en marzo de 2010, tras el pago de los intereses de la deuda, y a pesar del aumento de la recaudación, las cuentas públicas cerraron con un "rojo" de $1.200 millones. 
 
Claro que para que la reformulación general del presupuesto tenga un valor real, el Congreso deberá, además, dar rápido impulso a una agenda estratégica de prioridades que jerarquice el presupuesto nacional como la herramienta más importante de gestión y de debate de las prioridades de política pública. Sería deseable que esta agenda incluyera: la derogación de los “superpoderes”, la modificación de la reglamentación del control de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), la creación de una Oficina de Presupuesto en el Congreso y que propicie el debate sobre la distribución del gasto discrecional en las provincias. 
 
La transparencia en las acciones de gobierno daría una excelente oportunidad al Poder Ejecutivo de mejorar su imagen ante la opinión pública, y de transitar más cómodamente un año de crecimiento económico. Revisar el presupuesto ayudaría a que ese crecimiento sea más inclusivo y más federal.