La construcción de un sistema de protección social

Más allá del presente 
Dadas las características de la sociedad argentina del presente, es claro que las intervenciones experimentadas en los últimos años en política social no parecen resultar suficientes. Lo expresa bien Lo Vuolo al indicar: “Las alternativas en materia de política social requieren de un modelo que combine adecuadamente universalismo y selectividad. El acceso de las capas medias a ciertos servicios puede entenderse como una política ‘preventiva’ cuyo costo es menor y mejor distribuido en el tiempo, que las respuestas ‘curativas’ de urgencia. Además, es la única forma de poder generar órdenes legítimos para políticas sociales que alcancen a los más postergados” (2001:211). Se requiere, asimismo, seguir avanzando en la reconstrucción/reconfiguración del sistema de derechos sociales y laborales, de un modo tal que permita enfrentar seriamente los problemas sociales fundamentales del país. 
 
Un breve comentario sobre la dimensión fiscal y política social. Filgueira da cuenta de que el tema fiscal queda abierto a la posibilidad de avanzar hacia nuevos pactos distributivos entre actores concretos, y lo hace contribuyendo a recuperar la “relevancia distributiva de la democracia”. 
 
Existen, en ese sentido, al menos cuatro espacios fiscales que vale la pena recolocar en la agenda política: 1) ¿Es posible incrementar la carga impositiva general?; 2) ¿Es posible modificar la estructura tributaria del país haciéndola más progresiva?; 3) ¿Es posible modificar la estructura del gasto entre gasto social y no social?; y 4) ¿Es posible modificar la estructura del gasto social tanto en términos intersectoriales como en términos intrasectoriales? 
 
Finalmente, la cuestión de la gestión integral. Construir un sistema integral de política social (con énfasis en la protección social) implica una tarea de mediano/largo plazo, pero que requiere pasos iniciales firmes, coherentes, sostenibles y estratégicos respecto al rumbo deseado. Implica tener presente un norte que debe guiar las transformaciones de la institucionalidad social, así como la gestión cotidiana de cada programa en particular. Ningún gran reto colectivo se resuelve sin primeros pasos. Y en el plano institucional, un primer paso posible y deseable, de gran impacto transversal, no está relacionado con un programa o una política social concreta, sino con el fortalecimiento del Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales. 
Sólo cuando se tenga un espacio realmente activo que fomente la articulación de visiones, intereses y recursos de todos los responsables de la política social en tanto expresión de una mayor capacidad estatal (Repetto, 2004) podrán emerger decisiones y acciones estatales que sirvan para enfrentar de raíz los principales problemas sociales del país. No es condición suficiente, por supuesto, pero sí “condición necesaria”. 
1- El creciente deterioro del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (Indec), hasta un par de años atrás un organismo sólido en sus capacidades técnicas y prestigio público, ha hecho perder rigurosidad en la información relacionada (entre otros aspectos) con la evolución reciente de la situación social argentina. Por tal motivo, las consideraciones que aquí se hagan sobre tendencias en aspectos críticos de la sociedad argentina habrán de limitarse a 2006. 
(*) Fabián Repetto es codirector del Programa de Protección Social de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
Bibliografía
Anlló, Guillermo y Cetrángolo, Oscar (2007) “Políticas sociales en Argentina: viejos problemas, nuevos desafíos”, en Kosacoff, Bernardo (ed.) Crisis, recuperación y nuevos dilemas. La economía argentina 2002-2007, CEPAL, Buenos Aires.
Beccaria, Luis (2006) “Inestabilidad, movilidad y distribución del ingreso en Argentina”, en Revista de la CEPAL, Nro. 89, agosto, Santiago de Chile.
Cetrángolo, Oscar; Jiménez, Juan Pablo; Devoto, Florencia y Vega, Daniel (2002) Las finanzas públicas provinciales: situación actual y perspectivas, CEPAL, Serie “Estudios y Perspectivas” Nº 12, Argentina.
Feldman, Germán y Filc, Gabriel (2008) “Una aproximación a la problemática de la equidad y la eficiencia en el gasto público”, en Las políticas fiscales en la Argentina: un complejo camino hacia la equidad y la eficiencia, TFI/CIPPEC, Buenos Aires.
Gatto, Francisco (2007) “Crecimiento económico y desigualdades territoriales: algunos límites estructurales para lograr una mayor equidad”, en Kosacoff, Bernardo (ed.) Crisis, recuperación y nuevos dilemas. La economía argentina 2002-2007, CEPAL, Buenos Aires.
Lo Vuolo, Rubén (2001) Alternativas. La economía como cuestión social, Altamira, Buenos Aires.
Repetto, Fabián (2004) Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor política social en América Latina. Documento de Trabajo No. I-52. Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES), Washington, D.C. SEL (2007) Newsletter sobre la situación laboral y social de la Argentina, diciembre, Buenos Aires. 

Grandes temas pendientes de la Argentina
Con el objetivo de contribuir al desarrollo del país 
y mejorar la calidad del debate público a 25 años del retorno de la democracia, la revista Mercado y CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) acordaron crear la sección “Grandes temas pendientes de la Argentina” y publicarán una serie de 12 artículos que abordarán asuntos claves y ayudarán a reflexionar sobre los principales desafíos del próximo cuarto de siglo. Este tercer artículo versa sobre la necesidad de construir un sistema integral de política social, con énfasis en la protección social .

Por Fabián Repetto (*)
Si así fuera y la “cuestión social” cobrase renovado protagonismo, la pregunta clave a responder sería: ¿qué hacer? Este artículo avanza en esa dirección propositiva, tomando como base del argumento algunos rasgos críticos del presente. 
No sólo se trata de la pobreza 
 
La sociedad argentina del presente en poco se parece a la de tres décadas atrás. La gestación de un deterioro significativo de las condiciones de vida de sectores amplios de la población arranca sin duda a mediados de los años 70, en especial con el inicio de la dictadura militar. A partir de entonces, y aun con el retorno y consolidación de la institucionalidad democrática desde 1983, la estructura social argentina se vio nuevamente sacudida con dos hitos muy críticos: el primero de ellos relacionado con los procesos hiperinflacionarios de 1989/1990 y el segundo con la crisis no sólo socioeconómica sino también política-institucional de los años 2001/ 2002. 
 
El país no conoció problemas de magnitud relevante en materia de pobreza (y mucho menos de indigencia) hasta bien entrada la década del 80, momento en el cual el retorno a la vida democrática permitió una creciente visibilidad de la problemática. Fue a partir de finales de dicha década donde la pobreza alcanzó un nuevo estatus como problema público. 
 
Desde entonces, el índice de pobreza (y el de indigencia) subieron y bajaron al ritmo de la dinámica económica. Con los primeros años del Plan de Convertibilidad, la incidencia de ambos problemas se redujo considerablemente hasta 1994, a partir de lo cual y más allá de vaivenes de corto plazo, comenzó a aumentar hasta llegar a extremos muy altos como consecuencia de una nueva gran crisis, en este caso la que estalló entre 2001 y 2002. 
 
A inicios del Gobierno de Néstor Kirchner la pobreza afectaba a 54% de las personas (42,7% de los hogares), mientras que la indigencia afectaba a 27,7% de las personas (20,4% de los hogares). A finales de 2006 la pobreza había disminuido a 26,9% de las personas (19,2% de los hogares) y la indigencia también se había reducido hasta colocarse en 8,7% de las personas (6,3% de los hogares). Conocer hoy la magnitud del problema no resulta tarea fácil1.
 
Vale también prestar atención al mercado laboral, en tanto éste afecta directamente las condiciones sociales de amplios grupos de la población. Un aspecto crítico que ha ido cobrando fuerza con el paso de los años es la asociación entre empleo y pobreza. El supuesto había sido, al menos en el caso argentino, que toda persona empleada no correría riesgos de caer bajo la línea de pobreza. Sin embargo, en el contexto de deterioro de las condiciones laborales acentuado en los años 90, tener un trabajo no clausuraba el peligro de estar en la pobreza. La informalidad laboral constituye un problema central: “(…) lo que quizás sea más importante para la agenda social del nuevo Gobierno, es que la pobreza está cada vez más asociada a la informalidad laboral” (SEL, 2007:3). 
 
Cuando la mirada se posa sobre la distribución del ingreso, los resultados de lo acontecido en las últimas décadas no son buenos. Señala Beccaria: “(…) la desigualdad de principios del decenio de 2000 fue similar a la registrada a fines de la década de 1980. Al evaluar esta similitud debe tenerse en cuenta que los períodos de elevada inflación fueron acompañados de marcados deterioros distributivos” (2006:155). En años recientes (2003-2007, por ejemplo), la tendencia de indicadores como el Gini o la distribución por deciles de la población mejoró respecto al crítico escenario de inicios de la década, pero aún no se ha llegado a la situación de inicios de los 90 (ni hablar siquiera de momentos previos de la historia argentina). 
Finalmente, conviene cerrar este breve esbozo de los problemas descollantes del país reconociendo que la Argentina se caracteriza también por marcadas desigualdades de índole territorial. Si se observa la problemática provincial pasado lo peor de la crisis de 2001/ 2002, Gatto da cuenta de un panorama igualmente muy crítico: “La brecha de desigualdad supera, en muchos ámbitos regionales, la distancia social y políticamente aceptada por la sociedad; creando situaciones de discriminación territorial negativa (bolsones y reductos de alta concentración de pobres y desocupados)” (2007:339). 
 
A esto se suma que son diversas las posibilidades de cada jurisdicción para hacer frente a sus propios escenarios sociales, entre otras razones por sus propios grados de solvencia fiscal, en tanto existe gran disparidad de recursos entre las diferentes provincias argentinas, con algunas que no alcanzan los $2.000 per cápita (provincia de Buenos Aires) y otras que superan los $10.000 (Santa Cruz). A su vez, los impactos negativos que generan las malas administraciones en algunos casos provinciales resultan otro aspecto a considerar.

Luego de varios años de aplicación irrestricta de reformas en favor del mercado (focalización como principio, privatización-desregulación de la seguridad social, descentralización por razones fiscales de servicios potencialmente universales, entre las más destacadas), la tendencia ha comenzado a cambiar, registrándose algunos hechos notorios pero con impactos de largo plazo aún inciertos: tendencia a concentrar el combate a la pobreza en pocos programas de amplio alcance, protagonismo del Estado en la seguridad social, nueva ley de educación, líneas claras de fortalecimiento de la salud pública. En esta perspectiva global sobre un sistema de política social argentino heterogéneo y desparejo en cuanto a sus rendimientos e impactos en términos del mediano plazo, puede afirmarse que, si el reto es enfrentar de un modo consistente y decidido el conjunto de problemas sociales del país antes esbozado, se abren interrogantes no sólo con relación a los contenidos de las políticas sociales y del vínculo entre éstas y las políticas económicas, sino también en términos de estrategia de acción: ¿reformas profundas?, ¿cambios incrementales? No hay respuestas claras a estas posibilidades, entre otras razones porque lo que puede resultar apropiado y/o factible en un sector de la política social, puede no resultar necesario y/o posible en otro. El enfoque de protección social Las políticas sociales, en tanto conjunto amplio de intervenciones estatales destinadas en principio a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, han ido cambiando y transformándose en América latina en general y en la Argentina en particular, no siempre en consonancia con lo que la situación social requería. Sin embargo, hoy se abre en la región una oportunidad histórica de disminuir esa brecha entre características y magnitud de los problemas sociales por un lado, y las políticas públicas destinadas a enfrentarlos por el otro. ¿Podrá la Argentina avanzar en esa dirección? En este momento histórico, una de las novedades más sugerentes en el campo de la política social es que las recientes acciones destinadas a enfrentar la pobreza (dispersas, atomizadas y muchas veces irrelevantes) comienzan a dar paso a enfoques más amplios, relacionados con un renovado concepto de “protección social”. Se avanza así hacia dos nuevos consensos, aún incipientes: por un lado, empieza a reconocerse que la política social es bastante más que acciones dirigidas exclusivamente a la población en situación de pobreza; por el otro lado, se va tomando mayor conciencia de que, en tanto una de las claves fundamentales para mejorar la situación social está relacionada con lo que acontezca con el mercado de trabajo, es importante incorporar esta dimensión como parte relevante de las preocupaciones estatales en lo social. Justamente la protección social emerge con fuerza en el cruce de ambos consensos en construcción. Dicho de otro modo, la protección social (al ir más allá de la reciente historia de lucha frente a la pobreza y aún con problemas evidentes sobre su alcance práctico) engloba un conjunto de aspectos críticos anteriormente dispersos en el debate de política pública en materia social: el capital humano, los riesgos individuales y colectivos, la reproducción intergeneracional de los problemas y necesidades sociales, el vínculo entre lo económico y lo social, entre otros. Y lo hace, al menos en el plano conceptual, enfatizando una perspectiva de derechos (y responsabilidades), aspecto novedoso cuando se trata de políticas públicas relacionadas con población con bajo nivel de organización e incidencia política y social. Así planteado el horizonte de retos y desafíos de la protección social, es evidente que ella emerge como un complemento apropiado de otras áreas de la política social, por ejemplo la salud y la educación, a la vez que establece “vasos comunicantes” con otras áreas estratégicas de gestión pública.

¿Qué ha acontecido con el gasto social? El gasto social creció desde el retorno de la democracia. Aun en los períodos en los que cayó, ya sea como porcentaje del Producto Interno Bruto (PIB) o en pesos constantes, la porción que le era asignada con respecto al gasto total aumentó en comparación a la de otras finalidades. Su evolución muestra que los gastos en previsión social han sido históricamente los más importantes, en tanto los servicios relacionados con la educación y la salud representan en su conjunto valores similares a los de la primera función (ambos gastos fuertemente descentralizados). Se destaca, asimismo, el bajo nivel de gasto en programas para hacer frente a la pobreza o intervenciones semejantes aun cuando dicha problemática ha crecido en importancia en el contexto de un nuevo escenario social argentino. Cuando lo que se observa es el impacto distributivo de esta dimensión del gasto público, puede afirmarse que, en términos generales, resulta progresivo al menos en su dimensión cuantitativa. Esto implica que, cuando se compara la distribución de ese gasto antes y después de la intervención del Gobierno, son los quintiles inferiores los que más se benefician. Esta progresividad de los servicios sociales tiene sin embargo, como trasfondo, “(…) una regresividad cualitativa, en que los grupos de menores ingresos perciben la mayor parte de un gasto público asociado con beneficios de menor calidad (en comparación con la calidad de la provisión privada). Esto es especialmente relevante en la educación primaria y en la salud, porque además de ser los sectores de mayor impacto distributivo, tienen relación directa con el desarrollo y calidad del capital humano, es decir con el bienestar de la sociedad y la consecución de un crecimiento económico más equitativo, sustentable y de mejor calidad”. (Feldman y Filc, 2008:177). En términos de políticas sociales y sin alcanzar a entrar en detalle de cada sector, cabe formular una pregunta: ¿Lo acontecido en los años posteriores a la crisis de inicios de siglo, en especial la etapa de Gobierno de Kirchner (2003-2007), ha implicado una reversión en las tendencias excluyentes que, durante la época de ajuste estructural (motorizada sobre todo durante los años de Gobierno de Carlos Menem, 1989-1999), ayudaron a cristalizar rasgos problemáticos en la estructura social argentina? Aun cuando el Estado ha recuperado algunas capacidades importantes y varias de las principales políticas públicas estratégicas mostraron un contenido diferente al de la década pasada, no parece haber suficiente evidencia empírica que permita dar una respuesta plenamente positiva.