domingo, 22 de diciembre de 2024

Cinco tendencias que cambiaron en forma drástica la calidad educativa

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En todo el mundo la educación institucionalizada ha vivido transformaciones profundas en los últimos 30 años. Algunas de esas mutaciones han afectado a la educación argentina, y otras son el producto del contexto y la historia del país.

Por Axel Rivas y Cecilia Veleda<br />
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Junto con la masificaci&oacute;n del sistema educativo, se vivi&oacute; un proceso de expansi&oacute;n de las desigualdades y de la pobreza. <br />
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El sistema educativo argentino naci&oacute; temprano en el contexto de Am&eacute;rica latina, gracias a un rol protag&oacute;nico del Estado, que busc&oacute; la construcci&oacute;n de una identidad cultural nacional a trav&eacute;s de la educaci&oacute;n para enfrentar la masiva inmigraci&oacute;n de fines del siglo 19. Las caracter&iacute;sticas centrales del sistema educativo argentino en su versi&oacute;n fundacional, expresada en gran medida por la Ley N&ordm; 1420 de 1884, fueron las siguientes:<br />
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&bull; <strong>Sistema estatal provincial con fuerte impronta centralista.</strong> La Constituci&oacute;n de 1853 establece que la educaci&oacute;n es una competencia provincial, pero ya desde fines del siglo 19 la intervenci&oacute;n nacional es fuertemente centralista, con el objetivo de homogeneizar el sistema educativo. <br />
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&bull; <strong>Sistema educativo estatal obligatorio y gratuito en el nivel primario para garantizar la construcci&oacute;n de una identidad cultural nacional.</strong> La Ley 1420 establece estos principios, prefigurando una r&aacute;pida expansi&oacute;n de la educaci&oacute;n com&uacute;n, que busca la integraci&oacute;n social de la poblaci&oacute;n inmigrante en la cultura nacional a trav&eacute;s de la escuela p&uacute;blica primaria. <br />
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&bull; <strong>Educaci&oacute;n secundaria selectiva y enciclop&eacute;dica</strong>. Siguiendo la tradici&oacute;n francesa, la educaci&oacute;n secundaria se bas&oacute; en un modelo enciclop&eacute;dico y selectivo. Su objetivo, distinto al de la escuela primaria, es la diferenciaci&oacute;n social, buscando la selecci&oacute;n para los estudios superiores y la administraci&oacute;n p&uacute;blica (Tedesco, 1993). <br />
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&bull; <strong>El car&aacute;cter vocacional y prestigioso de los docentes.</strong> Con formaci&oacute;n en las escuelas normales, la docencia se conform&oacute; como un oficio con fuerte impronta vocacional y con un destacado papel social. El cuerpo de maestros y maestras se defini&oacute; como un sacerdocio laico, es decir, vinculado con lo sagrado (Aillaud, 1993).<br />
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Estas caracter&iacute;sticas dieron lugar a un sistema educativo fuertemente estatal, con amplia cobertura y alta calidad en comparaci&oacute;n con otros pa&iacute;ses de Am&eacute;rica latina. Sin embargo, a partir de los a&ntilde;os 70 del siglo 20 se combinaron varias tendencias que modificaron sustancialmente el sistema educativo, con resultados cr&iacute;ticos para garantizar la integraci&oacute;n social y la calidad de los aprendizajes.<br />
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<strong>a) La masificaci&oacute;n de la escolarizaci&oacute;n. </strong><br />
Salvo per&iacute;odos muy particulares, desde la fundaci&oacute;n del sistema educativo argentino, la proporci&oacute;n de ni&ntilde;os, ni&ntilde;as y j&oacute;venes que asiste a la escuela se increment&oacute; sin cesar. La tasa neta de escolarizaci&oacute;n en el nivel primario creci&oacute; muy tempranamente en el siglo 20: ya en 1914 se elevaba a 48% y en 1980 superaba 90%. <br />
En cambio, en el nivel secundario la expansi&oacute;n fue m&aacute;s tard&iacute;a, con un empuje significativo en la d&eacute;cada del 40 y un renovado incremento en los &uacute;ltimos 20 a&ntilde;os: la tasa neta de escolarizaci&oacute;n seg&uacute;n el censo de 1980 era de 42,3%, y en 2001 de 66,1%. As&iacute;, la educaci&oacute;n media ha ido abandonando su car&aacute;cter elitista, lo que ha puesto en crisis su mandato hist&oacute;rico, su organizaci&oacute;n pedag&oacute;gica y las concepciones y pr&aacute;cticas de los docentes.<br />
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<strong>b) El aumento de las desigualdades y de la pobreza.</strong><br />
En paralelo con la masificaci&oacute;n del sistema educativo, la Argentina vivi&oacute; un proceso de expansi&oacute;n de las desigualdades y de la pobreza. En los &uacute;ltimos 30 a&ntilde;os fue el pa&iacute;s de Am&eacute;rica latina donde m&aacute;s se expandi&oacute; la brecha de ingresos entre ricos y pobres. A su vez, las sucesivas crisis econ&oacute;micas aumentaron la proporci&oacute;n y el n&uacute;mero absoluto de pobres e indigentes. <br />
La cuesti&oacute;n social se ha vuelto crecientemente compleja, con la modificaci&oacute;n de la estructura familiar y la nueva pobreza de la migraci&oacute;n urbana, que increment&oacute; los problemas de violencia en los n&uacute;cleos urbano-marginales. <br />
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<strong>c) La privatizaci&oacute;n y segmentaci&oacute;n del sistema educativo.</strong><br />
La masificaci&oacute;n educativa y las transformaciones sociales tuvieron un correlato directo en el sistema educativo. <br />
Por un lado, esto se observa en la progresiva privatizaci&oacute;n de la educaci&oacute;n: a partir de la d&eacute;cada del 50 los estratos medios y altos comenzaron a migrar al sector privado, mientras que la escuela p&uacute;blica avanzaba en la inclusi&oacute;n de los sectores m&aacute;s pobres. En el nivel secundario, el porcentaje de alumnos que asiste a establecimientos privados crece desde mediados de la d&eacute;cada del 50 y se estabiliza a mediados de la d&eacute;cada del 60 en torno de 30% hasta la actualidad. En el nivel primario, este porcentaje se incrementa en forma continua desde 1955 hasta la d&eacute;cada actual, para llegar a representar en 2005 22% de la matr&iacute;cula total.<br />
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Pero incluso en el interior del sector p&uacute;blico y privado de educaci&oacute;n, la segmentaci&oacute;n ha tendido a profundizarse, con escuelas pr&oacute;ximas que concentran una matr&iacute;cula cada vez m&aacute;s homog&eacute;nea, o incluso en el caso de cada escuela, con claras divisiones entre turnos y secciones (Veleda, 2005). <br />
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<strong>d) La revoluci&oacute;n cultural y las nuevas tecnolog&iacute;as. </strong><br />
En el plano mundial, la educaci&oacute;n sufri&oacute; una compleja transformaci&oacute;n a partir de los a&ntilde;os 60, con las modificaciones culturales profundas de las nuevas tecnolog&iacute;as y de la sociedad de posguerra. La alteraci&oacute;n de las relaciones intergeneracionales entre padres e hijos tuvo su correlato en el cambio de las interacciones tradicionales entre docentes y alumnos, con un profundo cuestionamiento de la autoridad docente. <br />
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A su vez, la masificaci&oacute;n de nuevas tecnolog&iacute;as de la informaci&oacute;n y comunicaci&oacute;n hizo emerger una competencia poderosa en la transmisi&oacute;n cultural, que antes monopolizaba en gran medida la escuela. A fines del siglo 19, cuando se fund&oacute; la escuela p&uacute;blica en la Argentina, el acceso al universo de la cultura estaba dado a trav&eacute;s de la escuela. <br />
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Los ni&ntilde;os y ni&ntilde;as (especialmente cuando no viv&iacute;an en las grandes ciudades) conoc&iacute;an el mundo mediante la escuela. El aula era la ventana al mundo. Hoy la situaci&oacute;n parece ser inversa. Los ni&ntilde;os y ni&ntilde;as acceden a m&uacute;ltiples recortes medi&aacute;ticos del mundo y se saturan con im&aacute;genes de todo tipo antes de pisar la escuela. Cuando llegan por primera vez a la escuela ese mundo diverso se formaliza e incluso se reduce a la lectoescritura y a las reglas b&aacute;sicas de la ense&ntilde;anza. <br />
e) La ca&iacute;da del prestigio social de los docentes.<br />
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La convergencia de estas cuatro tendencias deriva en una quinta: la ca&iacute;da de la docencia como profesi&oacute;n vocacional que gozaba de un reconocido prestigio social. La masificaci&oacute;n de la educaci&oacute;n implic&oacute; una masificaci&oacute;n de la profesi&oacute;n docente, que devalu&oacute; las calificaciones necesarias para acceder al estatus de docente. <br />
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A su vez, la propia masificaci&oacute;n de la oferta educativa se logr&oacute;, especialmente entre 1975 y 1990 en base a la reducci&oacute;n del presupuesto educativo, que b&aacute;sicamente redund&oacute; en la depreciaci&oacute;n del salario docente. Estimaciones aproximadas plantean que las remuneraciones docentes disminuyeron 40% entre 1980 y 1990, sin recuperarse a lo largo de la d&eacute;cada del 90.<br />
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La aparici&oacute;n de nuevos medios masivos y tecnolog&iacute;as impact&oacute; tambi&eacute;n sobre el prestigio social de los docentes, dado que el rol cultural de la escuela se hizo menos relevante. Esta combinaci&oacute;n de procesos se vio exaltada por el rol de asistencia que pas&oacute; a cumplir la escuela, en momentos de extensi&oacute;n de la pobreza y las desigualdades. <br />
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<strong>La calidad educativa </strong><br />
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Estas tendencias, brevemente rese&ntilde;adas, pueden ser analizadas a su vez como las condiciones de la calidad educativa. La calidad educativa es una construcci&oacute;n din&aacute;mica y compleja, que no puede ser reducida a los resultados de las evaluaciones estandarizadas de los aprendizajes. Sin embargo, es clave conocer e incorporar como parte del diagn&oacute;stico estos resultados, para integrarlos en el planeamiento de las pol&iacute;ticas educativas. Existen tres fuentes distintas que han realizado evaluaciones de los aprendizajes alcanzados por los alumnos. <br />
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En primer lugar, los resultados de los Operativos Nacionales de Evaluaci&oacute;n de la Calidad Educativa (ONE). El an&aacute;lisis de la posici&oacute;n relativa de las provincias en los resultados del ONE del a&ntilde;o 2005 (&uacute;ltimo disponible) en todos los a&ntilde;os educativos evaluados revela variaciones muy significativas frente al a&ntilde;o 1995. <br />
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La Pampa, Santa Cruz, San Luis y Misiones son las provincias que tuvieron los mayores avances en comparaci&oacute;n con las dem&aacute;s. Mientras, la provincia de Buenos Aires es la jurisdicci&oacute;n que m&aacute;s desciende en el ranking (10 posiciones) en el a&ntilde;o 2005 respecto de 1995. Asimismo, Chubut (seis posiciones) y Corrientes (cuatro posiciones) tambi&eacute;n empeoran su ubicaci&oacute;n relativa en el a&ntilde;o 2005. La Ciudad Aut&oacute;noma de Buenos Aires se mantiene en ambos operativos con los mejores resultados comparados. <br />
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En segundo lugar, la UNESCO-ORELAC implement&oacute; el Segundo Estudio Regional Comparativo y Explicativo (SERCE) en el nivel primario (3&ordm; y 6&ordm; grado) en el a&ntilde;o 2006. All&iacute; se observan resultados cr&iacute;ticos para la Argentina en comparaci&oacute;n en el resto de Am&eacute;rica latina. En t&eacute;rminos globales, pas&oacute; de encabezar el segundo bloque de pa&iacute;ses de Am&eacute;rica latina junto con Chile y Brasil en el a&ntilde;o 1996, a ingresar al tercer bloque de pa&iacute;ses en el a&ntilde;o 2006, detr&aacute;s de Chile, Uruguay, Costa Rica y M&eacute;xico (que no hab&iacute;an participado en 1996). <br />
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En tercer lugar, se encuentran los resultados de las evaluaciones PISA de la OECD, implementadas en 2006 para los alumnos de 15 a&ntilde;os. De los 57 pa&iacute;ses evaluados, la Argentina qued&oacute; en el puesto 51 en Ciencias, 52 en Matem&aacute;ticas y 53 en Comprensi&oacute;n lectora. A su vez, como en la evaluaci&oacute;n del a&ntilde;o 2000, se encuentra entre los pa&iacute;ses con mayor dispersi&oacute;n interna, ocupando el puesto 48 de igualdad en sus resultados (por debajo de todos los pa&iacute;ses de la regi&oacute;n participantes: M&eacute;xico, Uruguay, Brasil y Chile). <br />
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Un dato a&uacute;n m&aacute;s grave fue la ca&iacute;da en la evoluci&oacute;n de los resultados frente al a&ntilde;o 2000: en Comprensi&oacute;n lectora, la Argentina fue el pa&iacute;s que m&aacute;s cay&oacute; en los resultados de los 36 que participaron en ambas evaluaciones.<br />
En suma, las evaluaciones nacionales e internacionales revelan un contraste entre las conquistas logradas en materia de acceso al sistema educativo y, en simult&aacute;neo, el deterioro y crecimiento de las desigualdades en el logro de aprendizajes. <br />
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<strong>Las pol&iacute;ticas educativas recientes</strong><br />
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Frente a estas profundas transformaciones, es tiempo de analizar las respuestas estatales que se implementaron en los a&ntilde;os recientes. <br />
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La etapa de los a&ntilde;os 90 implic&oacute; importantes transformaciones para el sistema educativo argentino, plasmadas en la Ley Federal de Educaci&oacute;n. Se avanz&oacute; en paralelo con dos profundas reformas: la provincializaci&oacute;n definitiva de las escuelas y la implementaci&oacute;n de una nueva estructura de niveles con renovados contenidos curriculares. <br />
Estas reformas generaron mucha resistencia en la comunidad educativa, especialmente en las escuelas p&uacute;blicas, que al mismo tiempo deb&iacute;an atender las mayores demandas sociales. Por otra parte, la aplicaci&oacute;n de la nueva estructura de niveles deriv&oacute; en una gran fragmentaci&oacute;n de los sistemas educativos provinciales, que optaron por modelos muy distintos y contradictorios entre s&iacute;.<br />
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La llegada a la presidencia de N&eacute;stor Kirchner marc&oacute; una nueva etapa de cambios legislativos en la educaci&oacute;n argentina (con la sanci&oacute;n de la Ley de Educaci&oacute;n Nacional, la Ley de Financiamiento Educativo y la Ley de Educaci&oacute;n T&eacute;cnico Profesional, entre otras) buscando una nueva legitimidad con la comunidad docente, y a la vez el intento de reorganizar un sistema fragmentado federalmente. En esta etapa se destaca el aumento de la inversi&oacute;n educativa y, como consecuencia, de los salarios docentes. Todav&iacute;a no est&aacute; definido el grado ni los tiempos de aplicaci&oacute;n de la nueva estructura de la Ley de Educaci&oacute;n Nacional, pero s&iacute; se observa una impronta m&aacute;s incrementalista que reformista. Esto genera menos resistencias, pero implica muchos recursos, y no parecen afectar en lo inmediato los resultados de la calidad educativa.<br />
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<strong>La agenda de temas educativos claves</strong><br />
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Las nuevas leyes nacionales sancionadas han trazado un claro y ambicioso rumbo para las gestiones provinciales (como, por ejemplo, la universalizaci&oacute;n de la sala de 4 a&ntilde;os del nivel inicial, la extensi&oacute;n de la jornada escolar en el nivel primario, o la ampliaci&oacute;n de la obligatoriedad escolar al final del nivel medio). Pero no s&oacute;lo estas metas sirven de gu&iacute;a para la definici&oacute;n de los grandes temas pendientes de la pol&iacute;tica educativa provincial. Existen numerosos desaf&iacute;os que complementan esta agenda, entre los que cabe destacar: <br />
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<strong>1) </strong>Planificaci&oacute;n estrat&eacute;gica de la inclusi&oacute;n educativa combinada con la nueva estructura de niveles. Ser&aacute; clave establecer una planificaci&oacute;n integral para la creaci&oacute;n de nuevas escuelas secundarias junto con la aplicaci&oacute;n de la nueva estructura de niveles, abriendo espacios para ampliar la oferta del nivel inicial como ciclo completo.<br />
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<strong>2)</strong> Nueva escuela secundaria. Una reforma integral de la educaci&oacute;n secundaria deber&aacute; considerar el nombramiento de profesores por cargo con concentraci&oacute;n de horas en menos escuelas, tutor&iacute;as para j&oacute;venes y creaci&oacute;n de espacios de interacci&oacute;n con las culturas juveniles. <br />
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<strong>3)</strong> Pol&iacute;ticas integrales para la formaci&oacute;n docente. Es clave fortalecer las instituciones de formaci&oacute;n docente, repensar la organizaci&oacute;n de su oferta, explorar la posibilidad de un curso introductorio para el magisterio y ampliar la cantidad de espacios curriculares para el trabajo en contextos de vulnerabilidad social, entre otros desaf&iacute;os. <br />
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<strong>4)</strong> Nueva estructura de puntaje para la carrera docente. Es importante generar consensos para fortalecer los incentivos a la formaci&oacute;n prolongada, la capacitaci&oacute;n en servicio y el fomento de estudios en instituciones de reconocido prestigio. <br />
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<strong>5)</strong> Jornada extendida con nuevos espacios curriculares. Las metas de extensi&oacute;n de la jornada escolar son una oportunidad &uacute;nica para repensar la organizaci&oacute;n escolar, ampliando la oferta curricular con nuevas tecnolog&iacute;as, espacios art&iacute;sticos, culturales, deportivos, capaces de ampliar el derecho a la educaci&oacute;n de las poblaciones vulnerables. <br />
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<strong>6)</strong> Plan integral de apoyo a escuelas vulnerables. Es clave fortalecer a las escuelas de contextos sociales de mayor riesgo educativo con horas institucionales extra para los docentes, supervisi&oacute;n extendida con apoyo pedag&oacute;gico, equipamiento de calidad y capacitaci&oacute;n en servicio, entre otras medidas.<br />
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<strong>7)</strong> Pol&iacute;ticas frente a la segregaci&oacute;n educativa. Por su gran impacto sobre las condiciones y los resultados de aprendizaje, ser&iacute;a fundamental adoptar medidas para favorecer la diversidad social en las escuelas, que incluyan la formaci&oacute;n y la capacitaci&oacute;n docente.<br />
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<strong>8)</strong> La construcci&oacute;n del di&aacute;logo educativo. Es necesario crear nuevas formas institucionalizadas de mediaci&oacute;n y di&aacute;logo entre sindicatos y Gobiernos, para evitar que los conflictos afecten el derecho a la educaci&oacute;n de los alumnos a partir de paros docentes. <br />
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S&oacute;lo con un planeamiento educativo profesional y de largo plazo, que logre un uso apropiado y justo de los recursos en aumento, ser&aacute; posible enfrentar esta ardua y necesaria agenda de desaf&iacute;os. <br />
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<em>(*) Axel Rivas y Cecilia Veleda son &ndash;respectivamente&ndash; director y coordinadora del Programa de Educaci&oacute;n de CIPPEC (Centro de Implementaci&oacute;n de Pol&iacute;ticas P&uacute;blicas para la Equidad y el Crecimiento).</em>

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