El papel del sector público: a favor y en contra de la intervención
En un sentido estrecho, este texto se puede interpretar como el análisis de los ingresos y gastos del Estado, y de cómo el gobierno (al menos en teoría) los utiliza para mejorar el bienestar de la población.
En un sentido más amplio, o profundo, se refiere a los motivos para la intromisión del Estado en el funcionamiento de los mercados y en el proceso de toma de decisiones de los agentes económicos privados. <br />
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Para justificar la intervención del Estado en la economía deben cumplirse al menos dos requisitos: <br />
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1) que el mercado haga mal, o provea en cantidad insuficiente, o directamente sea incapaz de hacer ciertas cosas o llevar a cabo tareas que la sociedad considera necesarias y positivas; <br />
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2) que el Estado las haga mejor que el mercado o, alternativamente, que con su intervención no genere problemas más graves que los que se pretenden solucionar (el remedio peor que la enfermedad). <br />
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Temas como éste tropiezan con un fuerte prejuicio en contra del accionar estatal en vastos sectores de la opinión pública. Esto se debe, en gran medida, a una (muchas veces justificada) evaluación negativa acerca del desempeño de las sucesivas administraciones oficiales que hemos padecido los argentinos, así como a los cambios políticos e ideológicos producto de los virajes de la historia; pero también a cierta incomprensión, exacerbada a veces desde algunos medios de comunicación, acerca de las metas del sector público y de los recursos con que cuenta el Estado para alcanzarlas. <br />
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<strong>¿Por qué intervenir? </strong><br />
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Si el lector es un intervencionista intuitivo o a priori, agradecerá que le proporcionemos aquí un conjunto de argumentos que suelen aparecer en la literatura para justificar la intervención del Estado y con los cuales podrá sorprender y entretener a familiares y amigos. <br />
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Tradicionalmente, existen tres subconjuntos de razones que dan pie a otros tantos tipos de intervención del sector público. Sus respectivos rótulos son: asignación, estabilización y distribución. En los países de menor desarrollo relativo se agrega una cuarta, la promoción del crecimiento económico. <br />
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En el primer grupo encontramos un conjunto de situaciones en las cuales la actividad económica privada orientada a la maximización de la ganancia falla desde el punto de vista de la eficiencia global o, directamente, es incapaz de satisfacer ciertas necesidades. <br />
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El ejemplo clásico es la provisión de bienes públicos, que son aquellos a los cuales se puede acceder sin pagar un precio y cuyo consumo por parte de Juan no implica un menor consumo por parte de Pedro. <br />
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La defensa nacional, ejemplo paradigmático, se diferencia (entre otros aspectos) de un corte de pelo en que no se puede excluir de sus beneficios a quienes no están dispuestos a pagar un precio por ella, y en que el próximo argentino a punto de nacer no le quita porciones de defensa nacional a los argentinos ya existentes (a diferencia de la "peladita" del recién nacido, que le quita ese corte de pelo a algún otro). <br />
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Bienes o servicios con estas características no se prestan bien a la producción privada: si no puedo discriminar en el consumo de mi producto a los que pagan de los que no pagan, ¿cómo podré cobrarles, y de dónde saldrá mi ganancia? <br />
Por otra parte, si añadir un consumidor más al grupo de beneficiarios de un bien público no genera costos adicionales, ¿por qué habría que fijarle un precio? <br />
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Hace falta la intervención de un productor de naturaleza diferente: el Estado. <br />
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La existencia de bienes públicos es uno de los motivos de lo que se denomina fallas del mercado, situaciones en las cuales la persecución del propio interés no resulta en la maximización del bienestar colectivo, a la inversa de lo planteado por Adam Smith en su célebre metáfora de la mano invisible. <br />
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Otra falla de mercado que da pie al cumplimiento de funciones asignativas, de parte del Estado, es la presencia de externalidades. <br />
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Una externalidad tiene lugar cuando un acto económico de un agente tiene impacto sobre otro sin que medie el pago de un precio. Ejemplos: una fábrica arroja desechos químicos a un río, lo que afecta la actividad de un grupo de pescadores aguas abajo. <br />
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Claramente, estos últimos padecen un deterioro en la calidad o la cantidad de la pesca, pero este costo real no da origen a ninguna erogación en la fábrica situada aguas arriba: no se internaliza. <br />
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Otro ejemplo (de signo inverso al anterior): la construcción de una ruta o la instalación de un colegio o supermercado en un barrio determinado aumenta la demanda de viviendas en la zona y le proporciona ganancias de capital a los propietarios ya instalados. Obviamente, los beneficiados no participan de las ganancias a los que proveyeron la externalidad positiva. <br />
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Otro ejemplo más apto para la intervención pública es la inversión en educación por parte de la empresa privada. A un empresario le conviene entrenar a su mano de obra porque esto contribuirá a aumentar su rendimiento. Sin embargo, como un trabajador puede cambiar de empleo, y así el empresario perderá los fondos que destinó a su educación (educación que terminará beneficiando a toda la sociedad, independientemente del lugar concreto donde esté empleado el trabajador calificado), el empleador acaba invirtiendo en entrenamiento por debajo de lo socialmente óptimo. <br />
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La cuestión es que, si el que origina la externalidad no la internaliza, habrá demasiada contaminación o, en el caso contrario, escasez de inversión en educación. El Estado, a través de normas regulatorias, o aplicando multas y/o subsidios, puede hacer que los agentes económicos sientan las consecuencias plenas de sus actos económicos. <br />
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Un último ejemplo de fallas de mercado de este tipo es la ausencia de competencia. Un monopolio o un mercado oligopólico tienden a elevar el precio y restringir la producción con respecto a una situación de libre competencia, con la consiguiente pérdida de bienestar. <br />
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Para este tipo de falla del mercado se ha ensayado tanto la producción estatal de los bienes o servicios involucrados (empresas públicas en telefonía, energía eléctrica, servicios de correos, etc.), como la creación de organismos reguladores específicos (por ejemplo, algunos originados con las privatizaciones realizadas en la Argentina a comienzos de la década pasada) o la imposición de impuestos y subsidios. <br />
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Otra razón adicional para el accionar estatal se relaciona con las preferencias del Estado en materia de composición del consumo privado. Como el lector sabe, a muchos Estados les interesa reducir el consumo de cigarrillos o exigir un consumo de servicios educativos (enseñanza primaria obligatoria), o desean garantizar un mínimo de acceso a la salud a través del sistema de hospitales públicos o similares. Esta interferencia del Estado con nuestras preferencias y demandas se fundamenta en que el sector público conoce mejor que cada uno de nosotros qué nos conviene o qué nos daña y, lo que es más importante, toma en cuenta los efectos para el conjunto de la sociedad de ciertas acciones individuales (un país donde se permitiera que cada familia decida libremente enviar o no a sus hijos al colegio, ¿sería un país más rico o más pobre?).
<strong>Estabilizar, distribuir, promover </strong><br />
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Quedan por definir las otras tres grandes funciones del Estado. La función de estabilización se refiere al accionar público orientado a mantener baja la tasa de desempleo y estable el nivel de precios. Son funciones típicas de la política macroeconómica. <br />
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La distribución del ingreso generado por la sociedad suele ser un objetivo de la política pública. Cuando el Estado toma recursos (cobra impuestos) de un sector de la sociedad para proveer a otro sector de menores ingresos de alimentos, salud o educación, se está alterando la distribución del ingreso generado por el libre juego de las fuerzas del mercado para imponer otro más equitativo. <br />
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Existen, por supuesto, otros motivos para este tipo de intervención: la búsqueda del mantenimiento de un equilibrio político (procurando evitar la pérdida de consenso que puede surgir de una distribución muy desigual) o, también, razones económicas (una redistribución progresiva del ingreso puede significar la ampliación del mercado o un incentivo al aumento de la productividad de la mano de obra). <br />
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Finalmente, con la promoción del crecimiento en las zonas menos desarrolladas, el Estado puede realizar tareas de coordinación que el mercado no puede llevar a cabo por sí mismo. Imaginemos la siguiente situación: en una zona de escasa industrialización un empresario no se decide a instalar una fábrica productora de bienes de consumo por la ausencia de un mercado significativo. Al mismo tiempo un proveedor de partes y piezas industriales no realiza inversiones por la escasez de clientes. Pero si ambos se pusieran de acuerdo y realizaran coordinadamente sus emprendimientos, cada actividad le proporcionaría a la otra parte el mercado adicional que está necesitando (el fabricante de repuestos aportaría su mano de obra como demandante de bienes de consumo; el productor de bienes de consumo, su fábrica como potencial compradora de partes y piezas). <br />
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Aquí, la clave de la situación radica en que el sistema de precios no transmite esta información y los empresarios no pueden incorporarla a sus cálculos de ingresos y rentabilidad. Si el Estado le diera un "empujón" a los distintos proyectos al mismo tiempo podría generarse una masa crítica de inversiones que iniciaran un proceso de desarrollo regional. <br />
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<strong>Límites y riesgos </strong><br />
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Es posible que el lector sea un liberal intuitivo que corre el riesgo de tropezar en una próxima reunión familiar con un tío o cuñado intervencionista, dispuesto a amargarle la velada farfullando acerca de las "fallas del mercado", "externalidades" y otros términos igualmente abstrusos. En esta sección le proporcionaremos algunos elementos básicos de autodefensa no violenta para enfrentar estas situaciones. <br />
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Gran parte de la sección anterior gira alrededor de la idea de fallas del mercado o de la competencia. Conviene señalar que existen también las "fallas del Estado". Hay numerosos ejemplos de políticas estatales de estímulo al crecimiento que han terminado generando, no desarrollo de la productividad y mejoras tecnológicas, sino ganancias extraordinarias para los beneficiarios de los subsidios o la protección arancelaria o para-arancelaria concedida. <br />
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Además, el mantenimiento de la protección puede transformarse en el objetivo principal de los beneficiarios, con lo que éstos se convierten, no en agentes económicos más productivos, sino en meros rentistas. <br />
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Del mismo modo, cuando el Estado se transforma en protagonista directo de los procesos productivos se corre el riesgo de una pérdida o perversión de los incentivos, debido tanto a la ausencia de competidores como a una disciplina presupuestaria laxa. El virtual acceso a un financiamiento ilimitado &endash;y a la protección legal que significa ser un monopolio estatal&endash; debilita o elimina los incentivos que normalmente inciden sobre las empresas privadas sujetas a competencia obligándolas a procurar la minimización de costos y la mejora de procedimientos. <br />
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Un último ejemplo, de otro orden, de una intervención equivocada del Estado es la imposición de peajes para caminos no congestionados. En este caso, a pesar de existir espacio suficiente para que circulen más vehículos sin que esto signifique un incremento de los costos de mantenimiento o administración de la ruta, se priva de ese beneficio a los conductores privados y, además, se incurre en los costos necesarios para hacer efectivo el peaje. <br />
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<strong>Conclusiones (provisorias) <br />
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Hasta aquí hemos mostrado la necesidad de la intervención estatal frente a las fallas de mercado cuando, en principio, no genera costos superiores a los que viene a corregir. Y hemos advertido acerca de los problemas que pueden surgir a raíz de la intervención misma. <br />
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Puesto en otros términos, la decisión de intervenir (o no) por parte del sector público en las decisiones de los agentes privados, más que una cuestión de principios o resultado de las presiones de intereses sectoriales, debe ser fruto del análisis y estar sujeta a la evaluación de sus resultados. <br />
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Por Osvaldo Kacef y Jorge Robbio
