Educación: “Es más esperanzador y realista esperar cambios de los gobiernos provinciales que del gobierno nacional”

Cecilia Veleda no parece ser la típica académica que mira el sistema educativo desde una planilla de cálculo. Aunque su formación la llevó lejos, a las aulas de la École des Hautes Études en Sciences Sociales en París —donde se doctoró en Sociología de la Educación bajo el ala de maestros como François Dubet—, su brújula siempre marcó el sur. Hija de esa formación exigente, pero también de los pasillos y la realidad cotidiana del Colegio Nacional de Vicente López, donde cursó su secundaria, Veleda ha pasado gran parte de su carrera intentando resolver una tensión fundamental: cómo hacer que las políticas públicas, a menudo diseñadas en oficinas alejadas de la realidad, aterricen efectivamente en el aula.

Licenciada en Psicología en la Universidad de Buenos Aires y con un recorrido que la llevó desde la coordinación del Programa de Educación en CIPPEC hasta la dirección ejecutiva del INFoD, Cecilia es, ante todo, una intérprete de esa brecha. A través de su mirada, la educación deja de ser un cúmulo de estadísticas para convertirse en un entramado de decisiones políticas, disputas gremiales y, sobre todo, una herramienta de justicia distributiva.

Hoy, mientras el sistema educativo argentino atraviesa un momento de encrucijada, nos sentamos a conversar con ella sobre los desafíos estructurales de la carrera docente, la segregación escolar y ese “impuesto cognitivo” que la desigualdad le cobra a los estudiantes. Sin vueltas y con la precisión de quien conoce tanto la teoría sociológica como la complejidad de la gestión estatal, Veleda nos ayuda a entender por qué, a pesar de los cambios de gestión y las promesas de reforma, transformar la escuela sigue siendo la tarea más urgente —y más difícil— de nuestra democracia.

De las lecciones de Dubet a la complejidad argentina

Cecilia, realizaste tu doctorado en la École des Hautes Études en Sciences Sociales de París, un ámbito donde el análisis de la estructura social es casi una disciplina “quirúrgica”. Tras ese paso por la academia francesa, donde la teoría y la política pública parecen convivir de otra manera, volviste a Argentina para meterte en el “barro” de la gestión pública y recorrer los ministerios provinciales. Mirando en retrospectiva, ¿qué de ese rigor analítico francés te sirvió más para entender la “gramática” de nuestro sistema educativo? ¿Tuviste que “desaprender” algo de lo aprendido al enfrentarte a la complejidad de la gestión en nuestro país?

Creo que de Durkheim, pasando pasando por Bourdieu a Touraine y Dubet, quienes fueron profesores míos, con todas sus diferencias, incorporé una mirada sociológica sobre la educación, atenta a las desigualdades, a cómo se generan, reproducen y manifiestan. Francois Dubet fue mi director de doctorado (junto con Emilio Tenti Fanfani) y lo elegí porque su pensamiento me había inspirado enormemente y me sigue inspirando. Tiene una capacidad de reflexión sobre la sociedad y la educación en particular que me impresiona, tiene una cabeza creativa y un pensamiento muy personal. Por ejemplo, su crítica al estructuralismo de Bourdieu me resultó sumamente atractiva. Sus ideas sobre la caída de la escuela como institución, la escolarización como experiencia subjetiva (de los estudiantes y los docentes), la diferenciación creciente entre las escuelas, la crítica a la meritocracia como principio rector del sistema educativo o las reflexiones sobre la justicia escolar me dieron muchas herramientas para pensar el sistema y la política educativa. En cuanto a lo que tuve que desaprender, diría como ejemplo que tuve que identificar las enormes distancias existentes entre el sistema educativo argentino y el francés. Por ejemplo, entender que la crítica a la meritocracia parte de un sistema diametralmente opuesto al argentino en muchos sentidos, donde exámenes como el Brevet al final del College que define las prioridades para el ingreso al Liceo (ciclo orientado de la secundaria) o el Bac, al finalizar el Liceo, que define las posibilidades de ingreso a la universidad, cumplen un rol inexistente en la Argentina. Entonces esa crítica a la meritocracia no puede trasladarse sin más a nuestro caso.

Sobre la “cocina” de la gestión educativa

En tu libro “La cocina de la política educativa”, identificás una fragmentación funcional que impide la implementación de reformas sostenibles y paralelamente sostenés que los resultados educativos reflejan el modo en que se gobierna el sistema. ¿Qué es lo primero que cambiarías en la estructura administrativa de un Ministerio de Educación provincial para pasar de una lógica de “apagado de incendios” a una de planificación estratégica? Siendo más específico, ¿hasta qué punto crees que la falta de una carrera administrativa técnica dentro de esos ministerios, que permitiría una acumulación de capital burocrático, es causa de que las políticas se conviertan en medidas coyunturales y aisladas en lugar de transformaciones estructurales?

Creo que las capacidades técnicas de los ministerios tienen una relevancia mayor en la calidad y la sostenibilidad de la política educativa, la más compleja de las políticas públicas por razones que van de la masividad de la oferta hasta el tenor de la educación, que busca modificar profundamente a los sujetos. A nivel nacional el desmantelamiento de los equipos desde hace unos 10 años ha sido tal, que el próximo gobierno tendría la oportunidad de definir una cantidad razonable de cargos necesarios y realizar un concurso exigente para jerarquizar el ministerio con una cantidad acotada pero potente de perfiles formados, independientes. En otros países de la región que han mejorado, como Chile o Brasil, pero también Perú o Ecuador, los ministros, autoridades y funcionarios tienen otro nivel y los ministerios son más profesionales y autónomos, menos dependientes de las fuerzas partidarias. Mientras los equipos entren y salgan al vaivén de las oleadas electorales, están balcanizados y será imposible lograr mínimamente lo que tanto requiere la política educativa: conocimiento especializado, coordinación y continuidad. Obviamente no es una mono causa, pero es muy importante. Recientemente dirigí para el IIPE un estudio sobre capacidades de gobierno de los sistemas educativos en 6 casos de mejora de la región y pudimos identificar mediante qué estrategias todos ellos habían logrado avances, distintos pero interesantes, en 6 capacidades reconocidas como relevantes por la literatura, como el uso eficiente de los recursos, la producción y uso de la información, el reclutamiento y la coordinación de los equipos técnicos, o la articulación vertical del sistema educativo (escuelas, nivel intermedio y nivel central). No se puede hacer política educativa de cualquier manera. No se puede anunciar la revolución educativa mientras se recorta el presupuesto y se despide gente valiosa de un ministerio.

La paradoja del federalismo argentino

Argentina presenta un sistema altamente descentralizado y ante la persistencia de brechas de aprendizaje vinculadas al origen geográfico, ¿Es posible hablar de una “identidad nacional de aprendizajes” cuando el federalismo argentino ha consolidado sistemas educativos provinciales con capacidades de gestión tan divergentes? ¿Cómo se puede garantizar un piso mínimo de calidad educativa sin vulnerar la autonomía de las provincias, especialmente cuando las capacidades técnicas de los ministerios son tan disímiles? ¿Cómo evalúas la eficacia o no de la Ley de Financiamiento Educativo como herramienta de nivelación?

¡Cuántas preguntas! Pero garadezco que así sea. Creo que es muy importante garantizar aprendizajes esenciales a toda la población. Las prioridades de aprendizaje por año escolar tienen que definirse, difundirse a la sociedad, ser claras para las escuelas y evaluarse. Fuera de eso es bueno que haya márgenes de definición para el nivel provincial e institucional, como ha sido el caso históricamente en el país. Los Núcleos de Aprendizajes Prioritarios buscaron justamente definir una base esencial de saberes a lograr en cada generación. Fue un avance. A 20 años de los NAP deberíamos volver a pensar cuáles son esos Núcleos y orientar las metas de política educativa en función de ellos. Es importante compartir una “cultura común” que garantice derechos elementales y preserve de las tribus de las redes, la política, la ciudad… Esos mínimos curriculares deberían orientar las metas de la planificación y las políticas nacionales de evaluación. Serían una medida de justicia educativa. La capacidad de las burocracias es un factor relevante para lograr ese piso de conocimientos. En ese objetivo, el gobierno nacional es estratégico por sus atribuciones en el financiamiento, la definición de metas generales, el currículo o la evaluación. Pero miramos demasiado a la Nación, cuando cada uno de los gobiernos provinciales tiene en sus manos las escuelas y responsabilidades enormes en la política educativa. Es más esperanzador y realista esperar cambios en los gobiernos provinciales que del gobierno nacional. En Brasil, algunos casos subnacionales muy destacados buscan generalizarse entre otras estrategias con burocracias “tecnocráticas”, ligadas a ciertos partidos políticos pero que son “exportadas” a gobiernos de otros colores políticos. La Ley de Financiamiento Educativo fue eficaz para empujar el incremento presupuestario de la Nación y las provincias entre 2005 y 2015. Traccionó el incremento presupuestario, contribuyó con el incremento de la cobertura y habilitó una mejora salarial que los docentes no experimentaban desde los 70. Fue menos eficaz en una dimensión crucial: la mejora de los resultados de aprendizaje.

El desafío de la segregación

Desde tus diferentes posiciones ocupadas a lo largo de estos últimos años, has investigado profundamente la segregación educativa. Más allá de las estadísticas de acceso, la segregación educativa en Argentina se ha consolidado en una estructura de “anillos” socioeconómicos. Tras décadas de crecimiento de la matrícula privada y segmentación del sistema público, ¿Considerás que el sistema actual es capaz de revertir la endogamia pedagógica (escuelas donde los alumnos solo interactúan con pares de su misma extracción social), o la educación pública ha perdido definitivamente su función de motor de cohesión social? ¿Qué política concreta crees que podría efectivamente “re-mezclar” socialmente a nuestros estudiantes en las aulas?

Creo que es importante prestar atención al tema. La convivencia social es un valor a perseguir. La escuela es la institución de socialización por excelencia. La heterogeneidad social en la escuela mejora las posibilidades de aprender a vivir con otros y contribuye con la mejora de los aprendizajes, ya que los estudiantes no aprenden sólo del docente, sino también de sus compañeros. Para enfrentar la segregación son necesarias a la vez políticas económicas que mejoren los ingresos, políticas urbanas que promuevan mayor integración territorial, y políticas educativas que abarcan desde los sistemas de inscripción de los estudiantes, hasta la garantía de infraestructura y equipamiento dignos, o los apoyos pedagógicos diferenciados a las escuelas. Si una cantidad creciente de escuelas ofrece condiciones materiales razonables, un clima escolar protegido y una enseñanza orientada a garantizar los aprendizajes prioritarios, las familias tendrían que preocuparse menos por la escuela que eligen. Obviamente no es fácil lograr esto, pero no se intenta lo suficiente.

La brecha entre gestión y pedagogía y la “ilusión” de la autonomía pedagógica

Sos crítica de cómo la descentralización puede derivar en un abandono de la conducción pedagógica. Muchos funcionarios suelen centrarse en la logística (infraestructura, salarios) descuidando la enseñanza. ¿Cómo logramos que el debate sobre el qué y el cómo enseñamos vuelva a ser el eje central de la agenda de los ministerios, por encima de la conflictividad gremial? ¿Cómo redefiniría hoy el rol de un Ministerio de Educación nacional ¿debería volver a un rol de “garante de estándares” con alguna capacidad sancionatoria o su función debería limitarse exclusivamente al acompañamiento técnico?

Esa frase es un poco fuerte. Las provincias tienen grandes potestades en materia pedagógica, creo que se pueden aprovechar mejor y algo de esto está sucediendo con la política de alfabetización, que es una ocasión para poner el eje en el qué y el cómo de la política educativa. Algo que no sucedía con la “programitis”, es decir la dispersión de la política educativa nacional -y por ende provincial- en una multiplicidad de programas enlatados. La definición de una prioridad tan elemental como la alfabetización inicial y la búsqueda real de resultados a través de políticas con mayor juego provincial está dejando al descubierto todos los déficits de los ministerios de educación, pero también su potencial. Esto no implica que el destino sea el borramiento del gobierno nacional: este debe procurar ser el garante de estándares mediante las herramientas que tiene: el financiamiento, el currículo, la evaluación e información, la validez Nacional de los Títulos, la formación de los formadores de institutos y de equipos técnicos.

El rol de los equipos técnicos: el problema de la continuidad

En algunos de tus escritos mencionás como un desafío la falta de continuidad de los cuadros técnicos ante los cambios de gestión donde “en el Estado todo se vuelve a empezar”. ¿Qué mecanismos institucionales podrían proteger a los equipos de carrera para que el conocimiento acumulado no se pierda cada vez que cambia un gobierno? ¿Qué tipo de blindaje institucional sugerís para que los equipos técnicos y las políticas de innovación pedagógica sobrevivan a los ciclos electorales y a la alternancia de signo político, convirtiendo al “Estado docente” en una institución con memoria sin reseteos cíclicos?

Como muchos otros que creen que el Estado es crucial para el desarrollo, pienso que sería clave diseñar una carrera burocrática moderna, con criterios meritocráticos de selección, promoción y reválida de funcionarios públicos. También sería clave desarrollar planes de mediano plazo aprobados por ley, que fijen los “carriles” de la política educativa para que no quede tan expuesta a los caprichos de cada gestión. De la mano de la planificación deberíamos evaluar mejor las políticas, para sostenerlas, modificarlas o desecharlas en función de criterios más objetivos que el gusto del presidente, el gobernador o el ministro. Por último, creo que habría que avanzar con la creación de organismos autónomos, de mínima para la producción de información y la evaluación de los estudiantes. Así sucede en varios países de la región, como Chile, Ecuador, Brasil o Costa Rica. En la Ciudad de Buenos Aires el PRO impulsó una ley que insta a una mayor autonomía de la UEICEE en 2014 que nunca fue implementada por el mismo partido a cargo del gobierno.

La gramática escolar en la era digital: ¿innovación vs. tradición?

En el debate actual, se suele caer en la dicotomía entre “vieja escuela” y “tecnología”. Parece existir una tensión irresuelta entre la alfabetización básica y la expectativa de “innovación” digital. ¿Cuál es tu visión sobre la incorporación de IA y nuevas tecnologías en un sistema que todavía lucha por garantizar los aprendizajes básicos de alfabetización inicial? ¿Cómo debería un sistema con serias dificultades en la consolidación de la lectoescritura básica evitar la falsa dicotomía entre métodos tradicionales y nuevas tecnologías, integrando la digitalización sin erosionar los procesos cognitivos fundamentales?

Creo que es una dicotomía reduccionista y escurridiza en significados. Si con vieja escuela aludimos a docentes con una formación inicial que garantice un piso de saberes y capacidades profesionales esenciales; escuelas que aseguren la adquisición de saberes fundantes de lengua, matemática y ciencias; o relaciones esperables entre titulaciones y saberes, quiero cosas de esta vieja escuela. Obviamente no para volver al pasado, eso no es posible ni deseable. Pero supimos tener un sistema educativo con una cobertura enorme y temprana en el nivel primario, de calidad más que razonable, que contribuyó con la construcción de una clase media sólida, creativa y pujante, sin parangón en Latinoamérica. Algo de esto podría inspirarnos hoy, con los enormes cambios en el contexto social, cultural, los desafíos y las oportunidades de hoy. Sobre la tecnología hay muchísima incertidumbre, desde el acceso a las redes sociales sí o no, la prohibición del celular sí o no, el uso de plataformas o más aún el rol de la IA, hay más preguntas que certezas. Creo que hay que ser muy cautos y analizar cada alternativa en función de la evidencia disponible. Informes recientes como el de UNESCO de 2024 van señalando las ventajas de ciertas herramientas digitales de aprendizaje, muchas de ellas disponibles en el celular, que podrían ampliar el tiempo de aprendizaje a bajo costo y de manera atractiva.

Justicia distributiva

Junto a Axel Rivas, has trabajado sobre la necesidad de direccionar recursos a las escuelas con contextos más desfavorecidos, defendiendo el uso de sistemas de información y promoviendo el concepto de “justicia educativa”. ¿Por qué crees que existe una resistencia política tan marcada a la “focalización pro-pobre” en las políticas de inversión, aún cuando los datos de rendimiento educativo muestran que el modelo de “lo mismo para todos” solo profundiza la desigualdad? ¿Por qué es tan difícil implementar un sistema de información censal que permita una verdadera justicia distributiva en la oferta educativa? ¿Qué avances vez, si es que los hubiese, en estos últimos años en este sentido?

Desde el Plan Social hasta las escuelas Faro, desde los 90 hubo políticas compensatorias en la Argentina. La CABA tiene en este momento las “escuela en foco” en implementación, orientada a las escuelas con indicadores más problemáticos. La crítica a la equidad, una de las extrañezas del progresismo nacional, ha sido muy “conceptual”. El argumento de la “estigmatización” no ha tenido tanto reflejo en la realidad. Hay que asignar más recursos, más y mejores docentes, más apoyo de la política social y más asesoramiento pedagógico a las escuelas más vulnerables. La precisión creciente de la información permitirá hacerlo mejor, sólo hay que continuar mejorando la calidad y el uso de la información. Esto no requiere mayor inversión sino mejor uso de los recursos, que igual deberían crecer para cumplir con el 6% del PBI previsto por la Ley de Educación Nacional para la educación. En los años recientes hubo avances, pero también estancamientos y retrocesos en la producción de información. Por ejemplo, creo que el plan de evaluación acordado federalmente este año retrocede en una dimensión crucial para la mejora sistémica y sostenida: la frecuencia de los censos nacionales de aprendizaje de los estudiantes. Otra cuestión increíble es el Censo Docente: fue mejor el censo de 2004 que el de 2014 y el que se implementó este año, todavía en veremos. No se entiende cómo con la evolución tecnológica de los últimos 20 años no podemos hacer un censo docente razonable que nos permita contar con información vital para cualquier política para la profesión docente.

El desafío del “impuesto cognitivo” en la escuela

Considerando tu interés en la intersección entre políticas públicas y barreras del aprendizaje en entornos de escasez, ¿cómo debería la política educativa diseñar un blindaje pedagógico para aquellos alumnos que enfrentan las mayores privaciones materiales y socioeconómicas? ¿Qué cambios en la arquitectura de la jornada escolar y/o en el diseño curricular considerás urgentes para liberar el ancho de banda mental de los estudiantes que sufren las consecuencias de la pobreza, permitiendo que el aprendizaje ocurra a pesar del contexto de escasez?

La reducción de la natalidad puede representar una oportunidad para avanzar con la doble jornada en los contextos más vulnerables, que habilite mayor tiempo de cuidado para las infancias y adolescencias más postergadas, con mayor presencia de la política social, más y mejores docentes, mayor apoyo pedagógico. En esos contextos hay que poner más inversión, más atención, más acompañamiento, más monitoreo. No es el mismo trabajo que en otros contextos en absoluto. Los docentes deberían además recibir un plus salarial y herramientas de trabajo que hagan más vivible la profesión en esos contextos.

La educación como arena de polarización: la “grieta”

En un escenario donde el debate educativo ha sido capturado por consignas simplistas (como la defensa de “vouchers” o el discurso de la “calidad” vs. “inclusión”) ¿Qué estrategia discursiva y técnica recomendarías a quienes buscan un nuevo consenso pragmático que aleje a la educación de la trinchera ideológica, sin sacrificar la rigurosidad en los objetivos de equidad? Por ejemplo, ¿es posible alcanzar hoy un consenso sobre los núcleos de aprendizaje prioritarios que trascienda los ciclos políticos y la polarización, o la educación seguirá siendo utilizada como un activo de diferenciación ideológica? Si lo es, ¿Cómo lo harías?

Creo que el debate mayoritario se está alejando de esas dicotomías. Claro que el proyecto de ley del oficialismo nacional rompe todos los esquemas y reintroduce discusiones ya saldadas en el contexto nacional e internacional. Es tan ajeno a nuestra tradición educativa que no veo posibilidad de que avance. En materia curricular, como decía antes, es hora de discutir las prioridades. ¿Cuál es el sentido que como sociedad le damos a la educación? ¿Cuál es el valor que tiene el sistema educativo como institución central para la formación de la sociedad, la cultura compartida, la democracia, la fuerza de trabajo, o el juicio personal frente a las redes? ¿Qué es valioso aprender para la mayoría de las personas la mayoría del tiempo? Es cada vez más imperioso poder responder la pregunta de cualquier estudiante de cualquier aula: ¿Seño, para qué me sirve esto? Hay que enfrentar este desafío, la pandemia ofreció una posibilidad para definir lo indispensable, todas las provincias lo hicieron. Quizá podríamos retomar aquel ejercicio. O el que se hizo durante la gestión macrista en matemática y el que se está haciendo en este momento en lengua.

INFoD, reforma inconclusa y el “eterno” desafío de la carrera docente

La última pregunta, Cecilia, es otra de esas “largas” (o “muchas preguntas sobre el mismo eje”). Te pedimos perdón. Pero no querríamos dejar pasar tu última gestión al frente del INFoD (Instituto Nacional de Formación Docente) en la que se promovieron procesos de mejora continua y autoevaluación institucional de los Institutos que forman a los maestros en todo el país. Parece haberse avanzado bastante en ese sentido. Sin embargo, persisten estructuras de carreras docentes atomizadas, donde el título a obtener con acumulación de horas, prima por sobre el desarrollo de capacidades pedagógicas en el aula. ¿Es la formación inicial el “talón de Aquiles” del sistema o el problema real reside en la falta de dispositivos de acompañamiento profesional a lo largo de la carrera docente? Si el problema de la calidad docente no es sólo la calificación de grado, ¿los modelos de mentoría y tutoría han fracasado en nuestra cultura institucional o no se han evaluado sus logros? ¿Existe un problema de resistencia corporativa o el problema es un diseño de incentivos mal alineados? por ejemplo, ¿Cómo pasar de un sistema de ascenso basado en antigüedad y acumulación de certificados a un modelo basado en desempeño y especialización en el territorio, sin que esto sea percibido como una meritocracia descontextualizada o una precarización laboral? ¿Qué indicadores deberían definir el concepto de “desempeño docente”? ¿Hay alguno en particular, como por ejemplo, medir resultados de logros de aprendizajes estandarizados?

Desde el INFOD se han hecho cosas, pero no sé si se avanzó tanto. No creo que haya que elegir un “talón de Aquiles”, porque tenemos muchos y hay que encararlos. Hay muchas posibilidades para mejorar tanto la formación inicial como la carrera o la formación continua. Hay vías de mejora muy a mano que requieren decisión política y capacidad técnica. Por ejemplo, la planificación de la cantidad y el tipo de docentes que se requieren. Los contenidos de la formación inicial. La evaluación de las instituciones, las carreras o los estudiantes de la formación docente inicial. Mejores sistemas de becas para los estudiantes de profesorado. No creo que sea prioritario, indispensable ni viable técnicamente una evaluación centralizada de los docentes. Sí mejorar la evaluación que realiza cada director. Creo que en la evaluación del desempeño hay que considerar mejores indicadores y sumar más evaluadores. Y con respecto a los logros de aprendizaje son siempre colectivos. La maestra de música puede contribuir en lengua a través de las canciones o en matemática en la métrica rítmica. Los logros no son de un solo docente. De hecho ya en el nivel inicial los estudiantes están a cargo de un docente principal, pero a la vez aparece el de educación física, el plástica y el música como mínimo. Sí, podría pensarse estímulos por escuela, orientados a premiar la mejora resultante de la cooperación entre escuelas con mejores y peores resultados. Hay mucha evidencia que muestra la importancia enorme de la formación entre colegas en la escuela, siempre que se base en objetivos de aprendizaje claros, reflexión sobre la práctica, buena coordinación pedagógica y tiempo sistemático. No es fácil, pero hay modos de hacerlo.