Los intentos de la ONU para terminar la guerra en Ucrania

Por Chloé Maurel (*)

Mientras que sobre el terreno la determinación rusa se enfrenta a una feroz resistencia ucraniana apoyada por muchos Estados occidentales. En este mortífero contexto, ¿puede Naciones Unidas actuar para traer la paz? Lo cierto es que, aunque no lo haya conseguido en el último año, no ceja en su empeño…

La paz, razón de ser de la ONU

Recordemos que la paz es el objetivo primordial de la ONU, creada en 1945, tras la guerra más sangrienta de la historia de la humanidad. Su Carta establece en la primera frase de su preámbulo que el propósito de la ONU es “preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra”.

La Asamblea General de la ONU, en la que cada uno de los Estados miembros (que ahora son 193) tiene un voto, ha aprobado varias resoluciones durante el último año para detener la guerra y condenar a Rusia por su invasión de Ucrania. Estas resoluciones no son vinculantes, a diferencia de las aprobadas por el Consejo de Seguridad. Estas últimas deben ser adoptadas por al menos nueve votos de los quince miembros (los cinco miembros permanentes y diez miembros elegidos por la Asamblea General para un mandato de dos años de forma rotatoria).

Sin embargo, el Consejo de Seguridad está paralizado porque Rusia veta sistemáticamente cualquier resolución del Consejo que la condene, como hizo el 25 de febrero (con la resolución que “deplora la agresión rusa”) y el 30 de septiembre (con la resolución que condenaba la anexión de cuatro regiones ucranianas).

Acciones a lo largo del año pasado

A pesar del bloqueo del Consejo de Seguridad por parte de Moscú, la Asamblea General pudo hacer oír su voz en numerosas ocasiones.

El 2 de marzo, adoptó una resolución exigiendo la retirada de las tropas rusas. El 7 de abril, otra resolución suspendiendo a Rusia del Consejo de Derechos Humanos, un órgano de la ONU que cuenta con 47 Estados miembros divididos por zonas geográficas, elegidos en votación secreta y por mayoría absoluta por la Asamblea General para tres años.

En mayo, el Consejo de Derechos Humanos aprobó una resolución que pide una investigación sobre las supuestas atrocidades cometidas por las tropas de ocupación rusas.

En julio, la ONU ayudó a garantizar un acuerdo para permitir la reanudación de las exportaciones de grano ucraniano.

En noviembre, la Asamblea General adoptó una resolución que instaba a Rusia a pagar reparaciones de guerra a Ucrania. Pero esta resolución quedó en papel mojado, ya que Rusia no respondió.

Esto no quiere decir que la ONU no esté haciendo nada concreto por Ucrania: con sus programas y agencias especializadas como la Unesco, la OMS, la FAO, Unicef, el PMA y otras, ha ayudado desde febrero a más de 14 millones de ucranianos en el plano humanitario. Más de 1 400 funcionarios de la ONU están en Ucrania, proporcionando alimentos, refugio, mantas, medicinas y agua a los más necesitados.

La situación humanitaria es realmente muy grave: según datos de ACNUR, más de 17 millones de personas han huido del país. Se trata del movimiento forzoso de población más rápido desde la Segunda Guerra Mundial.

Más y más herramientas para trabajar por la paz

La ONU dispone de numerosas herramientas, tanto para el mantenimiento de la paz (es decir, la intervención de cascos azules en conflictos armados) como para la construcción de la paz (es decir, las acciones posteriores al conflicto, por ejemplo, la organización de elecciones libres). Desde 1948, cuenta con un Departamento de Operaciones de Mantenimiento de la Paz.

Desde entonces, los funcionarios de la ONU han desarrollado numerosas ideas sobre cómo hacer más eficaz esta labor. Con el informe del Secretario General Boutros-Ghali de 1992 Un Programa de Paz, la ONU ha desarrollado la capacidad de desplegar sus unidades de cascos azules (civiles, militares y policías que trabajan juntos) con mayor rapidez, participar en la diplomacia preventiva (intentar evitar que estalle la violencia) y en la consolidación de la paz después de los conflictos (construir una paz sostenible a largo plazo abordando cuestiones económicas, sociales, culturales y humanitarias).

Con el Informe Brahimi en 2000 surgió la idea de poder desplegar las fuerzas de paz aún más rápido, en 30 días, y toda la misión en 90 días. También se trata de desarrollar un enfoque multidimensional que incluya tanto el mantenimiento de la paz como la construcción de la paz, algo que ya se había pedido en el informe Agenda para la Paz pero que no se había conseguido realmente en la práctica.

En 2008, la ONU lanzó la Doctrina Capstone, que establece que la ONU debe centrarse en el antes de los conflictos (prevención de conflictos) y especialmente el después de los conflictos (consolidación de la paz y la democracia).

En 2015, el informe del Grupo Independiente de Alto Nivel sobre Operaciones de Paz (HIPPO) aboga por unas operaciones de mantenimento de paz (OMP) mejor adaptadas a las complejidades del terreno y a las necesidades de las poblaciones. Por ejemplo, las OMP contribuyen ahora a la reintegración de los excombatientes y a la organización de elecciones democráticas: más de 100 países han solicitado y obtenido asistencia electoral de la ONU desde 1991.

Por último, en 2018, el secretario general Antonio Guterres lanzó la “Iniciativa Acción para el Mantenimiento de la Paz” (A4P) y su estrategia de aplicación A4P+ en torno a ocho temas clave:

• promoción de soluciones políticas a los conflictos;
• protección de los civiles;
• protección del personal de mantenimiento de la paz;
• mejora de la actuación del personal de mantenimiento de la paz;
• y mejora de la eficacia de las operaciones de mantenimiento de la paz.

Si hoy se enviara a Ucrania una fuerza de mantenimiento de la paz como fuerza de intervención, su presencia quizá podría ayudar a disuadir a Rusia de llevar a cabo ataques demasiado destructivos, pero esto no es seguro.

No obstante, su presencia podría ser útil. Pero esto requeriría un voto unánime en el Consejo de Seguridad, lo que no es posible porque Rusia se opone a ello.

El veto, ¿un bloqueo permanente?

Para que la ONU actúe más eficazmente en favor de la paz, es urgente suspender o incluso suprimir el derecho de veto, que la paraliza.

Como hemos dicho, cinco Estados, considerados los vencedores de la Segunda Guerra Mundial –Francia, Estados Unidos, Rusia, Reino Unido y China– ostentan este privilegio, que hoy parece cada vez más anacrónico e injustificado. No hace más que paralizar a la ONU y le ha impedido, por ejemplo, tomar medidas concretas en Siria desde 2011.

Francia, que no ha utilizado su derecho de veto desde hace más de 25 años, propuso, ya en 2014, un marco, o incluso una suspensión de este derecho, cuando la ONU se ocupe de situaciones en las que se esté produciendo violencia masiva. Esta iniciativa fue apoyada por más de 106 países.

¿Cómo se puede eliminar el veto, sabiendo que Rusia, que lo tiene, puede utilizarlo para oponerse a dicha reforma? En abril de 2022 se dio un paso adelante, cuando la Asamblea General adoptó una resolución que pide a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad que justifiquen su uso del veto. Esto al menos proporciona un marco para este derecho, haciendo más difícil su ejercicio.

A partir de ahora, la Asamblea General convocará una reunión en los diez días laborables siguientes al ejercicio del veto por parte de uno o varios miembros permanentes del Consejo de Seguridad para celebrar un debate sobre la situación en relación con la cual se ha ejercido el veto. Todos los miembros de la ONU podrán examinar y comentar el veto.

Hoy, un año después del inicio del ataque ruso en Ucrania, está claro que la ONU necesita revitalizarse para desempeñar eficazmente su indispensable papel pacificador. Este debate existe desde hace mucho tiempo. ¿Lo hará avanzar la tragedia ucraniana?

(*) SIRICE (Université Paris 1/Paris IV), Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.