Durante más de un cuarto de siglo, la integración económica y la realidad latinoamericana desarrollaron vidas paralelas. La integración no se metió con la realidad, y la realidad no tuvo nada que ver con la integración.
Clara prueba de esta mutua indiferencia es que ningún país se preocupó por compatibilizar sus decisiones de política económica con los ambiciosos objetivos previstos en los acuerdos regionales. Hasta 1986, todos los gobiernos dieron por sobrentendida la existencia de un pacto de hipocresía para desconocer, total o parcialmente, las obligaciones convenidas en materia de incentivos para el intercambio. Por eso es difícil encontrar decisiones nacionales vinculadas con el crecimiento, la estabilidad, la apertura de la economía, la promoción de exportaciones, las finanzas, el papel del Estado, la captación de inversiones o el desarrollo tecnológico, en las que se hayan
computado seriamente los compromisos existentes con las otras naciones del área.
Esa vieja integración tampoco resultó útil para alcanzar el más primario de sus objetivos: expandir el comercio exterior. Fueron tan modestos los efectos que causaron durante esos años los estímulos o preferencias arancelarias para acrecentar el intercambio regional, que era infrecuente ver
a un secretario de Hacienda calculando las pérdidas fiscales derivadas del Tratado de Montevideo.
Hay quienes opinan que de esa etapa sólo quedaron en limpio los excesos de la retórica oficial, las escasas oportunidades de trabajo creadas para un selecto grupo de técnicos y “lobbystas” y el complicado papeleo que cubrió a los exportadores e importadores de la región.
Pero el agotamiento final del viejo modelo de integración surge como consecuencia de otros factores. Empieza con el replanteo del escenario internacional originado por la aprobación del Acta Unica Europea de 1986, que estableció la creación de un solo mercado para toda la CEE, y cobra
vigor con el sismo que provocó la perestroika de Mijail Gorbachov. La simultánea aparición de ambas situaciones fue suficiente para inspirar raptos de temor y lucidez a no pocos gobernantes hemisféricos.
Con el miedo de quedar fuera del diálogo que encabezaron los grandes bloques y espacios económicos -como la Europa de 1992, el que forman Japón con sus vecinos, y el que pueden integrar algunos de los países que abandonaron al socialismo-, varios líderes de América forzaron su creatividad para impulsar nuevas fórmulas de integración regional.
PEQUEÑOS MERCADOS.
Casi todos ellos empezaron a descubrir, con notable celeridad, que las economías con grandes problemas y pequeños mercados son ajenas a las grandes corrientes de comercio, inversión y desarrollo tecnológico. Y que los países aislados de este diálogo enfrentan el riesgo cierto de convertirse en entidades inservibles.
El otro factor que determinó el cambio de conductas regionales surge de la naturaleza de la nueva disciplina imperante en el comercio internacional. Desde antes de ser lanzada la Ronda Uruguay, se venía discutiendo en torno de la posibilidad de convertir al GATT en una auditoría del comercio exterior, con autoridad para vigilar el cumplimiento de las reglas de intercambio y de
acceso a los mercados (facultades similares a las que ejerce el Fondo Monetario para controlar la moneda y las finanzas).
Como anticipo de esa posibilidad, la apertura económica y la integración son, desde hace un quinquenio, uno de los instrumentos que utilizan los organismos de crédito (como el FMI y el Banco Mundial) y los gobiernos de las principales naciones industrializadas para acelerar el ajuste de los
países con elevada deuda externa.
La Iniciativa de las Américas, lanzada por el presidente estadounidense George Bush, forma parte de esa disciplina. En esta propuesta existe un vínculo conceptual muy directo entre las facilidades que se prometen para cancelar la deuda externa de las naciones latinoamericanas y sus esfuerzos por liberar el comercio y la inversión, consolidar la democracia, acelerar las políticas de achicamiento del Estado y otros requisitos similares.
Pero la Iniciativa se basa en la sana racionalidad de advertir, implícitamente, que los beneficios del comercio y la inversión sólo aparecen cuando las empresas tienen un gran mercado de consumo para mantener el interés de quienes colocan sus capitales. No se niega que la cooperación y
las oportunidades llegarán al mismo tiempo como fruto del esfuerzo propio y no de la ayuda que se otorgue a través de conceciones, y que ello sucederá cuando las economías despierten igual atractivo para los actores nacionales y extranjeros.
Como fruto de estas sacudidas de la realidad, comenzaron a nacer criaturas como el Mercado Común del Sur (Mercosur) y la zona de libre comercio dispuesta en el Pacto Andino para fines de 1991. También aparecieron sendas gestiones de México para ingresar en la zona de libre comercio que incluye a Estados Unidos y Canadá, y negociaciones grupales o bilaterales de liberación completa del intercambio con Colombia, Venezuela, Chile y sus vecinos centroamericanos.
Las mismas razones fundamentan la impaciencia chilena y boliviana por ingresar en la Iniciativa Bush, que supone conseguir el acceso irrestricto al mercado de Estados Unidos.
Esta explicable obsesión colectiva por aumentar el tamaño del mercado y ganar en atractivos económicos no podía resolverse con pases de magia. Mucho menos en el caso de un país como la Argentina, que en los últimos años fue reduciendo su importancia y poder de negociación internacional.
Si se mide la capacidad actual de compra del país con la óptica del operador extranjero, no es necesario un gran esfuerzo para advertir que en 1990 las importaciones nacionales fueron de tal pobreza que resultaron equivalentes a la mitad de las realizadas por Chile y Venezuela; cinco veces y
media más bajas que las de Brasil; siete veces más reducidas que las de México y un tercio menores que las de Colombia.
Pero, si en lugar de compararlas con las de naciones de parecido desarrollo, se adopta la perspectiva de cualquiera de los grandes interlocutores de la economía mundial, como Alemania, Estados Unidos o Japón, esa capacidad de compra anual sólo representa cuatro a siete días de sus
respectivas exportaciones. Es obvio que un indicador de este calibre no suele despertar una oleada de seducción comercial.
UNA DECADA DE IMPOTENCIA.
Con la vieja integración, esa realidad no podía mejorar. Las cifras históricas revelan que en 1990, al cumplirse el décimo aniversario del tratado que sirvió para crear la Aladi, el balance del intercambio regional era un indiscutible signo de impotencia.
La evolución entre 1980 y 1990 indica que, mientras las exportaciones globales de los once países miembros habían crecido 40% (al pasar de US$ 78.737 a 110.155 millones), la parte que destinaron a la región aumentó únicamente de US$ 10.859 a 11.491 millones.
Este balance refleja que las naciones de la Aladi no acompañaron la expansión comercial de las zonas más dinámicas del mundo, como la que experimentaron los “pequeños tigres” del Asia, y que sus colocaciones recíprocas avanzaron a un ritmo todavía menos satisfactorio que el impreso a
las que ellos mismos dirigieron a terceros mercados.
Algo similar sucedió con las importaciones. En el mismo período (l980-90) registraron una baja de US$ 83.895 a 82.925 millones en el valor global y subieron de US$ 10.529 a 12.250 millones las destinadas al mercado regional, aunque en esta última evolución tuvieron fuerte incidencia los nuevos flujos comerciales creados en el Cono Sur.
Esta opresiva realidad explica por qué, desde la firma del Tratado de Montevideo de 1980 hasta el año pasado, las exportaciones entre los países de la Aladi cayeron de 14 a 10% del total de las exportaciones que esos mismos países realizaron a todas las naciones del mundo. También revela las causas que gravitaron para que esa participación, en el caso de las importaciones, haya ascendido
de 13 a 15% del total.
Resultaba evidente, para los gobernantes regionales, que la vieja integración no respondía a ninguna de las necesidades de las naciones que reconocieron la conveniencia de insertarse, con distinto enfoque, en la economía internacional.
ARGENTINA-BRASIL.
Sin prejuzgar acerca de los motivos que impulsaron a privilegiar determinados mecanismos, es fácil advertir que las relaciones entre la Argentina y Brasil -precursoras del movimiento lanzado para abandonar la vieja integración- siguieron un camino más alentador a partir de 1986. En ese año
comenzó la firma de una serie de 24 acuerdos que constituyeron el embrión de la nueva integración económica.
De esa montaña de disposiciones sobresalen los acuerdos que permitieron el rápido aumento del comercio de productos alimenticios, bienes de capital e industria automotriz y -desde principios de este año- la vigencia del Acuerdo de Complementación Económica Nº 14, que establece las bases de una verdadera unión económica entre ambos países. El texto de ese Acuerdo también inspiró el Tratado de Asunción, suscripto en marzo de este año, en el que se define la creación del Mercosur. En este caso también interesan las cifras. Entre 1985 (antes de la firma de los primeros acuerdos con Brasil) y 1990 (cuando aún no estaban vigentes las reducciones arancelarias lineales y
automáticas dispuestas en el Acuerdo 14 para amparar a casi todo el comercio bilateral), el intercambio entre ambos países registró un sólido avance. Las exportaciones argentinas a Brasil pasaron de US$ 496 a l.423 millones, y las importaciones, de US$ 611 a 718 millones.
Vale la pena recordar, para evitar susceptibilidades históricas, que en 1980, en ocasión de la apertura económica que impulsó el equipo del entonces ministro José Martínez de Hoz, se habían logrado, sin este enorme armazón jurídico, niveles similares de intercambio bilateral. Pero la composición de las operaciones, de una y otra época, en particular por la presencia de productos
industriales de mayor valor agregado, marca una clara ventaja para las corrientes de intercambio de los últimos años. Por otro lado, las estadísticas brasileñas consignan que entre enero y julio de 1991 continuó la expansión comercial. Las exportaciones argentinas superaron los US$ 724 millones, y las
importaciones llegaron a US$ 563,7 millones.
De esta forma, el intercambio creció en ambos sentidos y en términos más equilibrados. Un rumbo que no parece justificar el aserto final que dejó, en la reciente asamblea de Adeba, el secretario de Relaciones Exteriores de Itamaraty, Marcos Castrioto de Asambuja, al afirmar que “para Brasil, la integración es una inversión a largo plazo”. Sobre todo porque, en el pasado, esta memoria contable del comercio recíproco siempre exhibió un saldo favorable para ese país.
Este resultado tampoco parece conciliable con otros dos hechos reales. Primero, la sensación registrada en la encuesta que presentó en esa asamblea la consultora Eduardo D´Alessio y Asociados, que refleja la idea de que la integración económica es, hasta el momento, un diálogo exclusivo entre gobiernos y que el proceso encuentra más optimistas a los empresarios brasileños que a los argentinos.
El segundo es la conveniencia de determinar hasta qué punto las buenas cifras de comercio son atribuibles a los acuerdos bilaterales y en qué medida son el resultado de una cadena de casualidades, que van desde los bruscos realineamientos del tipo de cambio a las decisiones que convierten a ambas economías en pozos de recesión que inducen a comprar poco y a exportar de
cualquier manera.
Ese interrogante no impide tener la certeza de que, por ahora, la Argentina revela ventajas comparativas en el intercambio de productos alimenticios y ciertos bienes de capital.
Algunos piensan que la interpretación de estos hechos involucra un debate vinculado con las asimetrías de costos de producción entre ambos países y suponen que algunas de las respuestas fueron encontradas en el acuerdo entre la Unión Industrial y el subsecretario de Industria y Comercio
Exterior, Juan Schiaretti. Otros proponen calificarlo como un problema de conducción estratégica.
EL RELOJ DE LA HISTORIA.
La cautela que detectaron los encuestadores entre los empresarios argentinos parece más
justificada por la falta de seguridad tradicional que ofrecen las reglas del comercio exterior del país
que por aquello que saben del otro mercado.
Sin duda, hay razones objetivas para el recelo empresario. Las tarifas eléctricas nacionales se
encuentran entre las más caras del mundo; los costos del transporte, despacho, puertos y mano de
obra nacional superan largamente a los vigentes en otros países, y las herramientas lícitas de
promoción de exportaciones fueron desterradas de las prácticas corrientes.
La otra dificultad surge de problemas de comunicación y coordinación. Después de tres
décadas de acuerdos chapuceros, no se comprende que, dentro de tres años, vender en San Pablo
vaya a ser -distancia de transporte y exigencias del mercado mediante- lo mismo que vender en
Córdoba o Mar del Plata.
La cautela mayoritaria con que se recibe esta oportunidad podría originarse, hasta cierto
punto, en el hecho de que los empresarios argentinos todavía parecen dedicar más interés a los
esfuerzos por defenderse del competidor del Mercosur que en ir a conquistar el mercado donde éste
actúa como “anfitrión”. La mayoría de los grandes consultores no advierten, en el ámbito de la
conducción gerencial, un razonable equilibrio al estimar las opciones defensivas y ofensivas que
permite la competencia en este nuevo espacio comercial.
Para medir el mercado que aportan los socios es prudente recordar que en 1990, excluida la Argentina, los otros países del Mercosur importaron por casi US$ 25.000 millones. Esto significa que para ese año, y antes de que comenzaran a bajar en forma lineal, automática y recíproca todos los aranceles, el Tratado de Asunción agregó una demanda seis veces mayor que la argentina. Pero una vez desaparecidas las restricciones comerciales y de infraestructura a la circulación comercial, esos niveles pueden crecer sustancialmente en ambos sentidos.
Por otra parte, el actual nivel de preferencias arancelarias es un blanco móvil que aumenta en 7 puntos porcentuales cada semestre. Esto significa que la Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay van a acrecentar en forma persistente esas ventajas para ingresar en el mercado de sus socios. (Entre Brasil y la Argentina ya rige el nivel de 47%, que se aplicará a todos los socios del Mercosur antes de fin de año y que, a partir del 1º de enero de 1991, va a ser de 54%, y así hasta llegar a 100%, lo que deja como resultado un arancel de importación cero el 31 de diciembre de 1994.)
LA MANO DEL GOBIERNO.
Una de las legítimas incertidumbres, que deberá resolverse mucho antes del 1º de enero de 1995, surge de determinar si verdaderamente las mayores libertades y ventajas para acceder al mercado de los vecinos estarán acompañadas por las medidas que prevé el Acuerdo N» 14 con respecto a la coordinación macroeconómica.
Según las explicaciones de especialistas de la Cancillería y de la ex Secretaría de Planificación, el sentido del artículo 10º de ese Acuerdo es que ningún país pueda sacar ventajas del otro por una disposición unilateral de los gobiernos. Todos saben que se puede alterar el equilibrio del comercio con devaluaciones directas o indirectas (rebajas o incentivos fiscales, políticas
diferenciales de crédito, normas técnicas y de calidad) para abaratar las mercaderías y competir con mejores precios logrados a partir de la manipulación oficial y no de la capacidad empresarial.
Un consultor brasileño entrevistado por MERCADO se preguntaba qué pasaría “si esa coordinación, que puede ser interpretada como una especie de arbitraje o condición para garantizar equidad en las condiciones del intercambio y localizar inversiones, no termina de resolverse a
tiempo. ¿Se puede detener el reloj de la liberación comercial? ¿Qué pasa si no bajan los costos de la energía, de mano de obra, transporte, puertos y otros factores que impiden la competencia normal?”.
La respuesta a este interrogante suele ser elusiva. Economistas argentinos y uruguayos -con exclusión de aquellos que por enfoque estratégico son más reticentes que algunos empresarios acerca del futuro de la integración- sostienen que habrá que pensar rápidamente en las ventajas competitivas y no en las ventajas comparativas.
Entre los economistas que aportan ideas para este debate vale la pena mencionar a Javier Villanueva y a ciertos técnicos del gobierno, quienes toman con mucha seriedad la posibilidad de adaptar a la Argentina las tesis del profesor Michael Porter. Consultores privados aseguran que
ambas situaciones son de diferente categoría. Estiman que la coordinacion de políticas macroeconómicas es un requisito de responsabilidad contractual entre los signatarios del Tratado, y suponen que si esta condición no se cumple sería -al menos teóricamente- posible cuestionar la consistencia del programa de liberación comercial. En cambio, atribuyen a cada país, a cada empresa y al trabajo en equipo entre gobierno y empresas, la responsabilidad de crear sus propias condiciones para competir en el nuevo contexto.
ADAPTARSE O DESAPARECER.
Por otra parte, los consultores vaticinan que el problema de asimetrías en los costos, después de asegurada la neutralidad de las políticas económicas, no será resuelto por negociaciones entre los socios del Mercosur. A medida que avance el proceso, las industrias que no puedan adaptarse a esta forma de apertura económica estarán condenadas a desaparecer.
La posibilidad de adaptarse ya registra algunos antecedentes de solución. Es la que encontraron los fabricantes de papel a través de un arreglo entre entidades empresariales, que consiste en no invadir recíprocamente el mercado vecino, lo que evita la competencia ruinosa, pero también impide, según la tesis de un economista del radicalismo angelocista, la competencia
normal.
Otra variante, utilizada desde hace tiempo por las empresas multinacionales y otros actores veteranos del proceso de integración, consiste en especializarse en la producción y venta de diferentes variedades de un mismo producto para evitar la recíproca invasión de mercados y aprovechar las competitividades de cada país.
Esta constituye también una salida para las compañías interesadas en minimizar la acción de la competencia, pero no muy sana para los clientes, sean éstos otras empresas o consumidores finales. Permite, sobre todo, resolver las diferencias de precios causadas por los factores del costo
argentino que, como la mano de obra, llegan a duplicar los niveles vigentes en el Mercosur. Entre los voceros de la industria curtidora es evidente la inquietud por esta clase de temas.
En todos los países que se prepararon para enfrentar experiencias de zona de libre comercio o mercado común se detectan el trabajo de equipo y la concertación entre gobierno, empresarios, sindicatos y otros sectores de la sociedad. Esta fórmula no es un invento de Israel Mahler, sino un principio de habitual interrelación que va desde los “hearings” tradicionales de los países sajones, como Estados Unidos y Canadá, pasando por el comisariato francés hasta el sistema cuasi corporativo del Ministerio de Comercio Exterior e Industria de Japón. No faltan los memoriosos que recuerdan haber oído y leído las ponderaciones del ingeniero Alvaro Alsogaray, en la década del ´60,
sobre los sistemas apuntalados en Consejos Económicos y Sociales.
El gran dilema de los próximos meses radica en determinar si la sociedad argentina podrá educar sus reflejos para encarar en forma orgánica y masiva el desafío pactado por los gobiernos de la región. Ese dilema se enfrenta con una realidad manifiesta. La Argentina no tiene gravitación con su mercado individual; la Aladi no tuvo vigencia con sus esquemas tradicionales y el Mercosur ofrece, como toda apertura, una combinación bastante equilibrada de riesgos y oportunidades.
Queda por saber si los dirigentes de la sociedad argentina podrán entenderse con celeridad y eficacia para conseguir que las promesas de integración dejen de ser una de las tantas ceremonias políticas del folclor regional.
Faustino Villarreal.
Exportaciones argentinas a Brasil.
(datos de 1990) US$ (000)
Variación % 1990
/1989
Productos primarios 560.043 61,5
Manufac. de origen agrop. 303.183 18,1
Manufac. de origen industrial 555.880 7,5
Sin clasificar 556 -51,4
Total 1.422.662 26,5
Importaciones argentinas desde Brasil.
(datos de 1990) US$(000)
Variación % 1990
/1989
Bienes de capital 56.088 5,9
Piezas de bienes de cap. 87.516 23,1
Combustibles 8.689 394,8
Mat. primas y bienes interm. 527.515 -6,6
Bienes de consumo duradero 19.306 107,4
Bienes de consumo no duraderos 17.031 -16,9
Sin clasificar 1.731 162,7
Total 717.876 -0,5
Perfil del Mercosur.
Argentina Brasil Paraguay Uruguay
Pobl. total (miles) 32359 150558 4285 3130
Pobl. urbana(%) 86 73 40.9 85.1
Crec. demográf.(%) 1.3 2.1 3.0 0.8
Alfabetismo (%) 94.2 68.7 92.0 96.3
Expect. vida (años) 70.6 64.9 68.9 72.0
Desempleo urbano (%) 8.6 4.3 7.0 9.2
PIB (millones US$) 72775 284966 5550 6974
PIB/hab. (US$) 2249 1893 1295 2228
Crecim. PIB (%) -2.0 -4.0 3.0 0.5
Indice precios cons. 1833 2360 43 130
Export. total(*) 11750 30850 1135 1686
Import. total(*) 3797 22291 1063 1410
Exp. intrarreg.(*) 2624 3115 475 665
Imp. intrarreg.(*) 1277 3759 420 687
Deuda Externa (*) 67500 121000 2100 6900
Deuda/hab. (US$) 2086 804 490 2204
(*) US$ millones, datos de 1990. Fuente: Aladi
Intercambio Comercial con Brasil
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990
Exportaciones 765.0 595.1 567.7 358.3 478.2 496.3 698.1 539.3 607.9 1124.0
1401.0
Importaciones 1072.3 893.3 687.7 666.8 831.2 611.5 691.3 819.2 971.4 721.4
712.0
Saldo -307.3 -298.2 -120.0 -308.5 -353.0 -115.2 6.8 -279.9 -363.5 402.6 689.0