INFORME |
Por José Alberto Bekinschtein (*)
José Alberto Bekinschtein
Foto: gabriel Reig
En el caso de China especialmente, la relación con países de la región latinoamericana se ha caracterizado por la búsqueda deliberada de fuentes de aprovisionamiento de ciertas materias primas e insumos necesarios para su producción industrial y, en el caso del sector agrícola, para reemplazar crecientes pérdidas de áreas cultivables y, sobre todo, de recursos hídricos en las planicies del norte de ese país.
Desde el lado argentino, la conducta ha sido más bien defensiva y reactiva. Las restricciones comerciales aisladas, aunque muchas veces legítimas, están lejos de cumplir el rol de una estrategia inteligente, tanto en el sentido más etimológico de la palabra (intelligere: escoger entre opciones), como en el usual “capacidad de entender o comprender” (“lo que sucede”). Y lo que sucede clama por una visión de conjunto.
La fuerza y celeridad con que, por ejemplo, el Gobierno y las corporaciones chinas ejecutan su propio modelo de penetración en nuestra región, sin encontrar por nuestra parte respuestas estructuradas a esa nueva realidad, hablan de la urgencia en desarrollar tal estrategia.
La construcción de líneas negociadoras basadas en el previo conocimiento y certidumbre acerca de nuestros intereses se erige como un mínimo de coherencia deseable hacia una política de comercio e inversiones que contemple movimientos de defensa, cooperación o avance según los casos. De otro modo, estaremos a merced de los objetivos que sí tienen claros quienes nos ven desde allende el Pacífico.
Y en ese caso, presionados por intereses sectoriales, obsesionados por el corto plazo, con la vista puesta en horizontes parroquiales, podríamos ser incorporados pasivamente, a este sistema de distribución del poder económico internacional que se bosqueja.
En cualquier contexto, el papel del Estado es importante como generador y ejecutor de la política comercial externa. Lo es más cuando existen imperfecciones o discontinuidades en la información (Joseph Stiglitz) que crean una situación alejada de los óptimos teóricos de mercado.
El caso de la relación con Asia se encuadra en este caso por déficit de conocimientos mutuos entre los actores privados, costos asociados a la logística y distancia geográfica, y asimetrías respecto a la intervención del Estado y corporaciones vinculadas en China y en la Argentina,
Una acción gubernamental adecuada –en cantidad pero sobre todo en calidad– no remplaza el esfuerzo original y la toma de riesgos que sólo pueden hacer las empresas, pero puede contribuir a estimular y acompañar, reduciendo costos y generando más posibilidades de éxito.
Este trabajo integra un diagnóstico acerca de los flujos de comercio e inversiones, y su importancia relativa en la estructura comercial de cada país y propone medidas concretas de política y de gestión que deberían permitir arrancar a la relación del modelo simple y empobrecedor de “recursos naturales/instrumentos defensivos” que se ha instalado en la práctica en los últimos años.
Un perfil comercial no conflictivo
Las exportaciones chinas de los productos considerados como una “amenaza” a la producción nacional, sobre todo de la industria ligera, han venido sufriendo una disminución en su participación en el perfil de exportaciones chino, volcado crecientemente a productos más “tecnológicos” en el sector industrial. En 2008, aquellas representaban menos de 20% de las exportaciones chinas al mundo.
No obstante, el impacto que esas exportaciones tiene sobre la industria nacional es significativo en algunos rubros.
Por su parte, las importaciones chinas de los bienes centrales en nuestras ventas, granos, aceites, no alcanzan a 3% de las compras chinas en el mundo. O sea que buena parte de lo que China exporta a la Argentina, es menos crítico de lo que habitualmente se considera para China. Y el papel de la Argentina como proveedor debería poder expandirse y diversificarse, de intensificarse los esfuerzos y apoyos como los que más abajo se proponen.
Las tres A: alimentos, agua, área disponible
En 2009, por primera vez en un largo período histórico, el balance comercial de alimentos de China fue negativo:
En los últimos 50 años, China redujo premeditadamente su área sembrada de soja en casi 30% en favor de cultivos de mayor valor agregado unitario o menos agua intensivos. Desde hace tres lustros, el área sembrada se mantiene estable pese al incremento en el consumo. Los principales proveedores, Brasil, Estados Unidos y la Argentina, ingresaron entonces al mercado chino como piezas previamente definidas por Pekín dentro de su planificación a largo plazo del balance alimentario de su país.
China aprovechó así las diferencias de productividad e intensidad diferenciada en el uso de recursos escasos. Sus proveedores, sobre todo la Argentina y Brasil, iniciaron un proceso de especialización y mejoras de productividad aún vigentes. Todos ganaron, evidentemente, pero la iniciativa estratégica estaba allá y no aquí. Ganar en el presente no asegura el futuro.
De la autosuficiencia al mercado exterior
El “paquete fiscal” de obra pública de unos US$ 600.000 millones con que el Gobierno chino apostó hace más de un año a limitar la destrucción de sus industrias exportadoras ante la crisis, ratifica el camino de progresiva ocupación para usos no agrícolas de tierras cultivables.
El umbral de 120 millones de hectáreas, considerado necesario para alimentar al país, está cerca de ser perforado. La ominosa devastación de los acuíferos que surten (o surtían) las llanuras central y del norte ya no puede ser compensada por avances tecnológicos en la producción agrícola sobre tierras con 5.000 años de cultivo ininterrumpido. La contaminación de napas de uso rural se ha revelado como mucho más extensa y dañina que lo previsto públicamente.
Mientras tanto, la incorporación de unos 300 millones de campesinos a la sociedad urbana y la creciente riqueza de amplias capas de población ha cambiado la dieta urbana. En 1980, la carne estaba reservada para grandes y escasas ocasiones. Desde entonces, el consumo anual promedio por persona ha pasado de 20 a 54 kilogramos, contando todo tipo de carnes.
Consecuencia del progresivo reconocimiento de las dificultades crecientes que enfrenta el modelo de autosuficiencia alimenticia de los 50, es el paralelo interés en el mercado y la producción mundiales como abastecedores ya no marginales, de la demanda interna.
Las perspectivas así abiertas son amplias, siempre que podamos poner en valor tanto la capacidad de negociación como de proposición necesarias para que la provisión de alimentos no sea entendida como la provisión de granos pura y dura.
Negociación creativa
Tal el desafío. Se trata de pasar de un esquema de imbricación pasiva, a otro de negociación creativa e interconectada. Las políticas y decisiones en ambas direcciones del comercio y la inversión no pueden seguir aisladas unas de otras, ni sólo construidas a base de presiones coyunturales.
No se trata de una visión simplificada, el lugar común de “vamos a alimentar a los 1.300 millones de chinos”, sino de sentar las bases de una negociación global y sectorial compleja, que integre necesidades y aspiraciones de ambas partes, que comprenda el abastecimiento de ciertas materias primas, pero también la articulación de una relación de asociación, vía inversiones mutuas, para la construcción de una cadena de valor, partiendo desde la propia infraestructura de producción, transporte y logística, y culminando en el desarrollo de proyectos tecnológicos.
Disponiendo de un marco estratégico negociado por ambas partes, nuestras industrias frigoríficas, procesadoras de alimentos, de elaboración de vinos, y otros “produce” regionales e incluso capitales financieros de residentes locales hoy en el exterior, podrían invertir en función de ciertas expectativas de mercado. Convenios largamente postergados de sanidad alimentaria, que eliminaran barreras y arbitrariedades, se implementarían.
Nuestros productores encararían, como sus pares de Australia y Nueva Zelanda, joint ventures de producción y comercialización; los organismos de investigación y soporte técnico convendrían objetivos de colaboración en investigación aplicada en biotecnología, procesamiento de alimentos adaptados al mercado y gusto oriental; y se podrían encarar inversiones conjuntas que cuidaran de integrar al máximo la cadena de valor en el país.
El particular “socialismo con características chinas” que caracteriza el modelo económico de ese país abriría el camino de acuerdos en que intervinieran Gobiernos locales y municipales chinos que, a través de empresas propias y asociadas, manejen las cadenas de distribución y las grandes superficies.
En sus tratados internacionales los chinos incluyen invariablemente los conceptos de “igualdad” y “beneficio mutuo”. A ellos habrá que apuntar para que la Argentina pueda ser una de las respuestas a la cuestión de “quién alimentará a China”. Compromisos respecto a no “primarización”, a aperturas razonables y vigiladas y a participaciones equivalentes en la cadena de valor por las empresas de ambas partes podrían formar parte de acuerdos en pos de ese objetivo, que conviene a ambos. Quizá sea hora de transferir una parte de los esfuerzos volcados en la pugna doméstica por una renta estática, a la construcción de esa propuesta común, donde confluyan producción primaria, agroindustria y Estado.
¿Sólo tierras y yacimientos?
El segundo fenómeno en que 2009 ha sido un punto de inflexión es el de los flujos de inversiones chinas hacia el extranjero que se aproximan a los flujos de IED hacia China. Esto habla del nuevo papel que están adquiriendo ciertas empresas chinas –especialmente los grandes conglomerados estatales–: lograr vincular flujos de comercio e inversión, planes de infraestructura y capacidades de distribución en destino.
A la actitud inicial y permanente de adquisición de bases de explotación de minerales y combustibles se suman ahora la adquisición y explotación de tierras en otras zonas de Asia y África y la expansión de la inversión hacia actividades ya no sólo vinculadas a la explotación de recursos primarios. Empresas de logística y distribución, de informática, y manufacturas industriales de distinto tipo forman parte ya de la “canasta de compras” de las corporaciones chinas.
El stock de inversión China en el extranjero alcanzaba, al 31 de diciembre de 2009, la cifra de US$ 227.300 millones. En el caso de cambios en la actual política china de “peg” del RMB con el dólar, una eventual revaluación del RMB, acrecentaría su poder de compra de activos en el exterior.
La inversión china en el extranjero ha alcanzado niveles significativos tanto comercial como geoeconómicamente y comienza a presentar un desafío a las normas internacionales de inversión y a afectar las relaciones internacionales.
Una nueva estructura
Hay ciertamente espacio para una negociación productiva. El marco Gobierno a Gobierno en asociación con la iniciativa de empresas y agentes tecnológicos sigue siendo importante en Asia.
Una política comercial tradicional que no tenga en cuenta el espectro completo de consecuencias, amenazas y oportunidades, que utilice baterías de medidas puramente reactivas, respuestas defensivas puntuales a instancias de sectores amenazados, podrá tener efectos a corto plazo, hasta que otros proveedores, con competitividad similar a la que se pretende neutralizar, tomen su lugar.
Sólo una visión comprensiva de cómo se articula hoy China –y posiblemente India– en la economía mundial, una negociación imaginativa y políticas consistentes con esa comprensión del fenómeno nos permitirán maximizar las ventajas potenciales de la relación y eventualmente minimizar los daños.
La omisión en avanzar en este camino no detendrá seguramente el proceso de creciente vinculación económica con el área: sólo hará que esta termine consolidándose en los términos más favorables para quien tenga más claros sus objetivos y ponga al servicio de ellos los instrumentos más eficaces.
Tal el marco en que se generan estas propuestas.
Qué se propone
1- Creación de una instancia de coordinación o “China Desk” al máximo nivel ejecutivo, con capacidad de disponer de un “mapa” completo de las actividades existentes o potenciales que, en la relación con China, pueden verse afectadas positiva o negativamente, de manera de maximizar en la negociación el peso de los activos de que el país dispone para la negociación
Incluir en esos “activos” de negociación, la capacidad de compra del Estado, los planes de infraestructura, y las áreas de cooperación tecnológica, de manera de plantear en un marco integral los posibles “pasivos” como la disponibilidad y manejo razonable de la explotación de recursos naturales, o la vigilancia y defensa de actividades “amenazadas” que reemplace a la reacción caso por caso.
2- Una tarea prioritaria del “China Desk” será establecer las bases de una cooperación a largo plazo en materia de agricultura y alimentos, que permita mayor previsibilidad en la relación y se plantee diversificar horizontal y verticalmente el comercio, incorporando los flujos de inversión, como requisito de una relación económica sostenible y previsible. La experiencia de otros países proveedores de China en el área agropecuaria, especialmente Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos, debe ser considerada no sólo como antecedente útil sino como pauta de lo que nuestros competidores imponen.
3- Reconsideración de la distribución de recursos físicos y humanos del Ministerio de Relaciones Exteriores, y su cultura profesional predominante, de manera de hacerla compatible con los cambios en los ejes políticos y económicos que se prevén para el nuevo espacio exterior del país. En otras palabras, menos en París y más en Chongqing.
4- Una Agencia Nacional de Exportaciones, con autonomía y responsabilidad sobre sus resultados, capaz de generar los soportes físicos (oficinas de apoyo propias) y disponer de recursos humanos especializados en el área.
5- Promover activamente inversiones asiáticas en el desarrollo de infraestructuras, que incluyan un mayor procesamiento en origen de ciertos suministros básicos, y la asociación con cadenas de distribución en destino para la producción argentina de alimentos y otros bienes de consumo.
6- Generar un nivel de coordinación de la política Asia Pacífico y China dentro de Mercosur y Sudamérica.
(*) José Alberto Bekinschtein es Licenciado en Economía Política y economista de Fundación Crear.
