INFORME |
Por Miguel Ángel Cuervo (*)
Miguel Ángel Cuervo
Foto: gabriel Reig
El Mercosur ha sido un objetivo prioritario de la política exterior, habiéndoselo definido como un plan estratégico para la integración económica y comercial. Es un proyecto político y como tal debe ser una política de Estado en la Argentina y en Brasil, pero a la vez conforma la política económica de una alianza estratégica. La integración tiene costos, pero debe generar beneficios tangibles e inmediatos superiores a ellos y asignables a todos los socios del proyecto, para cumplir con el objetivo de aumento del bienestar vía crecimiento, haciendo sostenible el plan regional.
Desde finales de los 90, el Mercosur no muestra progresos evidentes en el proceso de integración. Una suerte de parálisis aqueja al bloque. Esto responde al predominio del modelo de integración del Protocolo de Ouro Preto (diciembre 1994), que va en sentido opuesto al Tratado de Asunción (1991). Abandonar la integración económica del Tratado de Asunción, cambiándola por la integración comercial de Ouro Preto, fue un tiro de gracia para la integración. La firma de este protocolo obedeció al propósito de Brasil de forzar una rápida liberalización del comercio entre los Estados miembros, mientras desarrollaba una política de industrialización y de atracción de inversiones, principalmente desde la Argentina.
Una vez corrido el “velo comercial” apareció el “escenario económico”. Éste muestra que las inversiones principales en bienes transables quedaron en Brasil así como la producción industrial dominante, lo que definió la dirección y el patrón del intercambio. Esa es la resultante de una integración ingenua: la asociación de un país sin plan de largo plazo, en el que el mercado supuestamente iba a asignar los recursos maximizando sus resultados, es decir la Argentina, y otro, Brasil, con una estrategia basada en la industrialización, la explotación de los recursos naturales y la conquista de su autosuficiencia petrolera y alimentaria.
Lo que se ve habitualmente como crisis de la integración, en realidad es un epifenómeno formado por conflictos comerciales, que genera respuestas defensivas vía controles del comercio. En algún tiempo el controlante fue Brasil y en otros, manifiestamente hoy, la controlante es la Argentina. La estructura y el balance del comercio bilateral son una manifestación del plano inclinado de la industria argentina, lo que lleva a que se esté comprando desvío de comercio desde Brasil, sin que exista reciprocidad en este flujo. Mirar la crisis del Mercosur como un fenómeno comercial, es ignorar las causas económicas de la misma.
Plataforma de integración
Las marchas y contramarchas, aún con final abierto, confirman que lo necesario es desarrollar políticas que hagan sostenible al bloque, evitando la retórica y las simples buenas intenciones. El Mercosur es la plataforma más lógica para motorizar la inserción de la Argentina en el mundo, pero es imprescindible re-encauzar el proceso de integración económica de modo tal que sea del tipo “win-win”. Es decir, uno en que todos los estados parte se beneficien, porque de lo contrario, además de no ser siquiera un “segundo mejor”, languidecería hasta extinguirse y podría dar lugar a presiones para reemplazarlo por libre comercio unilateral.
Las crisis de Brasil (1999/2000) y de la Argentina (2001/2002) intensificaron los problemas del Mercosur. Finalmente la Cumbre de Asunción (junio 2003), volvió a establecer que la Unión Aduanera comenzaría el 1 de enero de 2006. El Programa de Trabajo 2004/2006 ratificó esa meta. Ningún objetivo se cumplió en sus plazos.
El acuerdo debe replantearse volviendo a sus orígenes, a la aplicación de las disposiciones del Tratado de Asunción que, por otra parte, están plenamente vigentes. La reconducción del Mercosur necesita, imperiosamente, llegar a un acuerdo de distribución intrazona de las actividades productivas; la Argentina, al igual que Brasil, merece un destino industrial y un afianzamiento de su sector agropecuario y minero, así como una complementación en energía y combustibles.
El trabajo de Fundación Crear estudia el porqué del fracaso del modelo de integración, con eje en la contradicción Asunción-Ouro Preto: es decir la integración comercial versus la económica, y de controversia Unión Aduanera versus Zona de Libre Comercio.
Mercosur-Unión Europea
La Unión Europea y el Mercosur anunciaron el relanzamiento de las conversaciones tendientes a lograr un acuerdo de asociación biregional entre ambos bloques. Esto sucedió en ocasión de la VI Cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea, realizada en Madrid en mayo de 2010.
La gestión del acuerdo biregional se diseñó en 1995, tomó cuatro años definir la agenda, insumió seis años de reuniones periódicas, contadas a partir de 1999, y finalizó con una suspensión sin plazo decidida en el primer cuatrimestre de 2005. Ésta duró otros cinco años, hasta la VI Cumbre UE-ALC. Un largo camino de desencuentros, centrados en el capítulo comercial de la agenda.
La visión sobre este relanzamiento en los comienzos de 2010 era cautelosa. En la visión de Gustavo Martín Prada, quien fuera el anterior embajador de la UE en la Argentina, “Los puntos difíciles siguen siendo los mismos: para el Mercosur, los temas sensibles son algunos sectores industriales, servicios y reglas para las compras públicas y de propiedad intelectual; para la UE, los temas agrícolas. La ventaja es que ya nos conocemos y sabemos qué le molesta a cada uno y qué podemos hacer para superar ese 10 o 20% que nos faltaba para cerrar el acuerdo en 2004”.
La UE planteó una negociación asimétrica a favor de sus intereses:
(a) Exigió respetar el caso de “bolsillo único”, es decir, de no pagar dos veces, una por concesiones al Mercosur y otra por concesiones en la Ronda de Doha, por lo que no solucionó su restricción de no abrir su mercado agrícola;
(b) el tratamiento del sector agrícola nunca implicó el tema de los subsidios, la Política Agrícola Común y los apoyos a las exportaciones agrícolas;
(c) No ofreció simplificación ni transparencia en el esquema de protección, manteniendo las líneas tarifarias con cuota arancelaria, las preferencias fijas a definir, y los picos y escalación del arancel;
(d) Exigió una negociación OMC Plus para inversiones, compras gubernamentales, servicios, propiedad intelectual y competencia, temas de la agenda de Singapur que no están –salvo servicios–, en la Ronda de Doha;
(e) No planteó un verdadero tratamiento especial y diferenciado para el Mercosur y;
(f) Las preferencias ofrecidas estaban realmente reducidas, dado que 61% de los bienes ya ingresaban a la UE libre de aranceles, con lo que, al ofrecer 91% del comercio con preferencias, efectivamente estaba ofreciendo sólo 30%.
La clave del desacuerdo se encontraba en la estructura productiva de ambas regiones, que hacía incompatibles las demandas europeas con el nivel de apertura que podía brindar el Mercosur, sin afectar gravemente las economías de sus países.
El análisis lleva a considerar los beneficios y costos de un acuerdo como el que se proponía en 2004/2005. Observando la afirmación de José L. Rodríguez Zapatero, que intenta avalar las ventajas del acuerdo, no puede concluirse que éste sea favorable para ninguna de las partes. Efectivamente, si se liberara totalmente el comercio, el PBI de Paraguay crecería 10%, el de Uruguay 2,1%, el de Brasil 1,5% y el de la Argentina 0,5%. La UE tendría una mejora de solamente 0,1% del PBI.
¿Por qué firmar un acuerdo que casi no incide en el PBI y amenaza la industria manufacturera del Mercosur? La Argentina integrada en “libre comercio” con la UE, consolidaría su posición de ser un claro exportador agrícola y un neto importador de industria. La liberalización del comercio sólo haría que la Argentina se especializara en bienes primarios y manufactura simple.
La Ronda de Doha
La Ronda de Doha de la Organización Mundial del Comercio persigue el objetivo de liberalizar aún más el comercio sobre bases multilaterales, profundizando el movimiento iniciado con la Ronda Uruguay (1994/95). Los compromisos que adopten los países en la Ronda, limitarán los grados de libertad con que podrán contar para diseñar sus políticas comerciales externas y económicas. La Ronda lanzada en 2001 implica una negociación de todos los temas que facilitan el comercio.
Tres principios generales la gobiernan:
Compromiso único, es decir sólo se cierra la Ronda cuando todos los temas están cerrados al mismo tiempo;
Menos que reciprocidad plena, o sea que las concesiones de los países desarrollados deben ser mayores que las que hagan los países en desarrollo y;
Comparabilidad en el nivel de ambición, que significa que se puede comparar el nivel de ambición de lo que se negocie en Agricultura y en NAMA.
Los puntos altos de la agenda son la negociación agrícola y la negociación industrial, NAMA en la jerga de la Ronda, que en el primer caso responden a una posición defensiva en los países de la OECD mientras que el segundo caso es de interés defensivo del mundo en desarrollo y, por ende, de la Argentina.
La negociación de la agricultura cubre tres temas: (a) reducción de aranceles y de las barreras no arancelarias (BNA); (b) la eliminación o disminución drástica de los subsidios a la producción y el consumo y (c) la eliminación de los subsidios a la exportación.
En este tema la responsabilidad y el costo están del lado de los países desarrollados (EE.UU., la UE y Japón). Los países desarrollados proponen un recorte de 54% en sus aranceles y una reducción de subsidios de entre 75/85% para la Unión Europea y entre 66/73% para EE.UU. y Japón, más eliminación de los subsidios a la exportación para el año 2013/2017 o más adelante, pero no modifican los picos arancelarios ni las cuotas tarifarias ni las barreras no arancelarias, a la agricultura. Los países en desarrollo tendrían un recorte de 36% en la protección arancelaria.
La negociación NAMA se basa simplemente en la reducción de aranceles y de las barreras no arancelarias. Los países desarrollados exigen que los países en desarrollo reduzcan sus aranceles en 65%, en un cronograma de 10 años. De este modo, la Argentina tendría entonces una disminución drástica de la protección nominal, que es mayor cuanto más altos sean los aranceles iniciales, además de una fuerte limitación de los picos arancelarios y del escalamiento de la tarifa. En definitiva, una menor protección efectiva, que es la protección al valor agregado, la esencia de la atracción de inversiones.
La última gestión a nivel de ministros (julio 2008) fracasó en la última hora del último día, pero no por la discusión NAMA, sino por discrepancias en algunos temas cruciales de la agricultura, relevantes al extremo para India y un conjunto de países con importante agricultura de subsistencia. Los temas de la ruptura fueron los desacuerdos entre EE.UU. e India + China acerca de la cláusula de salvaguardias especiales, los productos especiales y el tema del algodón. Ninguno de ellos de relevancia para la Argentina.
El impacto de plazo más largo de esta negociación consiste en la drástica reducción de los aranceles consolidados, lo que cuasi elimina la posibilidad de poner en práctica una política industrial y de desarrollo regional y, fundamentalmente, la pérdida de la última herramienta de política comercial/industrial disponible, la tarifa.
Si la propuesta de julio de 2008, impulsada por los países desarrollados con el apoyo inesperado de Brasil, hubiera triunfado, la Argentina hubiera quedado con aranceles muy por debajo de 35% consolidado en la OMC y con aranceles aplicados “perforados”, o sea por debajo del arancel actual usado, oscilando entre 37% y 45% del total de las 8.686 posiciones arancelarias NAMA, y los nuevos aranceles máximos serían de 12,7% y 14,6%.
Adicionalmente, la protección a la industria caería al aplicárseles las cláusulas de “anticoncentración” y “sectorial”, que promueven los países desarrollados para reducir aún más la protección posible. La primera implica que las flexibilidades, excepciones a la baja de aranceles, entre 10% y 14% de las líneas tarifarias, no pueden concentrarse en ningún capítulo del arancel. La segunda significa que amplios sectores industriales (metalmecánica, transporte, químicos, textiles, calzado, etc.) deberían reducir los aranceles más profundamente que lo que indica la simple aplicación de la fórmula.
Para la Argentina, la negociación crucial es la correspondiente a NAMA, especialmente por la necesidad del país de re-industrializarse, reconstruyendo las cadenas de valor de la manufactura y generando empleo de buena remuneración. Si el objetivo es re-industrializar, exportar manufacturas, entrar al mercado mundial de servicios y, en definitiva, abandonar la inercia hacia la “primarización”, entonces a la sociedad le están faltando los debates que se vinculan con la definición de una agenda para el desarrollo del país.
(*) Miguel Ángel Cuervo es Lic. en Economía. Centro de Estrategias de Estado y Mercado – director de Investigaciones.
