Sector fiscal |
De esta forma se incrementó la dependencia de la estructura tributaria sobre una variable que escapa al control del Gobierno. Este comportamiento fiscal se justificaba sólo en el caso de que estos precios fueran una realidad permanente y no un fenómeno transitorio; es decir que la sustentabilidad fiscal dependía de que se cumplieran los pronósticos del “nuevo paradigma” de los precios agrícolas basados en la incorporación de China e India a la economía mundial. La alta volatilidad histórica de estos precios hubiera aconsejado una actitud más prudente, pero los Gobiernos generalmente no han podido resistir la tentación de gastar lo más posible durante las bonanzas.
La fuerte caída de los precios revela una situación fiscal vulnerable a shocks externos en un marco de un gasto público récord que históricamente ha demostrado ser inflexible a la baja en términos nominales. No haber ahorrado en las épocas de vacas gordas, sumado a la imposibilidad de acceder a los mercados financieros internacionales, complica la posibilidad de realizar una verdadera política keynesiana; 2009 nos revelará si esto último es una verdadera quimera.
Ingresos
Cuatro causas para el crecimiento nominal
La recaudación tributaria nacional se ubicó en $269.375 millones, lo cual implica un importante crecimiento nominal durante 2008 (34,8% a/a), sustentado en: (a) elevada inflación, (b) precios de commodities récord y mayor presión tributaria sobre el sector agrícola, (c) aumento de la masa salarial por mayores salarios y (d) mayor consumo en el primer semestre.
Sin embargo, el último bimestre del año presentó una desaceleración brusca (+10% a/a excluyendo los ingresos de Seguridad Social, variación inferior a la inflación) que constituye una señal de alerta para el corriente año.
Los cuatro impuestos que explican 85% de la suba de la recaudación fueron: IVA neto, retenciones a la exportación, seguridad social y ganancias.
Impuesto al consumo. La recaudación por el Impuesto al Valor Agregado (IVA) totalizó $77.335 millones, lo cual significa 28,7% del total de la recaudación del año, y aportó 23,8% de los recursos adicionales de 2008 de la mano de una inflación elevada y un consumo vigoroso durante el primer semestre del año. De hecho, 75% de la suba en este tributo corresponde al incremento de los precios.
Desde principios de enero de 2007, se observa una tendencia decreciente en el crecimiento de este tributo si se deflacionan por la inflación minorista estimada, reflejando la desaceleración de la actividad económica. Los datos de los últimos meses del año apuntan a un freno brusco del crecimiento y por ende dejan dudas importantes respecto a la evolución del mismo durante 2009.
Impuesto a las ganancias. El segundo tributo en importancia de acuerdo a la participación sobre la recaudación total en 2008 fue el impuesto a las ganancias (19,9%), que totalizó $53.646 millones. Éste presentó una suba de 25,2% interanual, aportando el 15,5% de los recursos adicionales totales, explicada por la mayor actividad económica y las subas de los salarios.
Seguridad social. Los recursos correspondientes a la seguridad social (19,0% del total) exhibieron una suba de 44,8% y aportaron 22,7% de los recursos adicionales en 2008. El incremento estuvo ligado al aumento de la masa salarial formal, fundamentalmente por el incremento de los salarios dado que la cantidad de empleados formales se mantuvo estable.
Retenciones a la exportación. Las retenciones a la exportación significaron 13,4% de la recaudación tributaria nacional de 2008, totalizando $36.055. El crecimiento de 76,3% está relacionado con la combinación de precios de commodities récord y mayores alícuotas de las retenciones a la exportación establecidas en noviembre de 2007. Vale resaltar que las cantidades exportadas de las manufacturas de origen agropecuario y de los combustibles y energía cayeron 8% y 14%, respectivamente. En el último bimestre el crecimiento por este tributo se derrumbo, cerrando diciembre con una caída de 15% interanual.
Entre marzo y julio estuvo vigente la Resolución 125 y sus modificaciones que fijaba retenciones móviles de acuerdo a los precios internacionales. Su lógica interna era que la alícuota marginal crecía a la par de los precios. Por ejemplo, para el caso de la soja en la resolución determinaba una alícuota marginal de 95% cuando el precio superaba los 600 US$ / tonelada. Este incremento de la presión tributaria originó el conflicto con el campo (ver la sección Temas relevantes).
De esta manera, el año 2008 cerró con una presión impositiva récord, correspondiente a 26,3% del PIB para los tributos nacionales, muy por encima del promedio observado durante el período 1993-2001 (16,8%). La diferencia se explica fundamentalmente por tributos antes inexistentes y que al momento de su creación se pensaron como transitorios: derechos a la exportación (3,6% del PIB) y a las transacciones financieras (1,9%).
Es difícil que se repita un crecimiento vigoroso de la recaudación en 2009 teniendo en cuenta el estancamiento de la actividad, la menor rentabilidad empresaria, la eliminación de la tablita de Machinea para el pago del impuesto a las ganancias (beneficiando a los sueldos superiores a $7.000 mensuales, con pérdida de ingresos estimada en $2.000 millones anuales) y los menores precios de los commodities (perdida estimada de $8.000 millones anuales). Esto estaría compensado por los flujos privados correspondientes a la seguridad social que han pasado al ANSES luego de la estatización de las AFJP, estimados en $12.000 millones anuales.
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Reforma provisional ¿Crónica de una muerte anunciada?
El anuncio de la estatización de las AFJP fue una decisión que sorprendió a los agentes económicos y por ende se reflejó en la evolución de los mercados financieros. Sin embargo, la pregunta que cabe realizarse es si esta medida era realmente inesperada teniendo en cuenta la dinámica de las decisiones del Gobierno en esta área. Si bien siempre es fácil explicar un evento retrospectivamente, existían elementos que hacían pensar que esta decisión era probable (aunque no necesariamente en octubre de 2008 como sucedió): (1) Mantenimiento de la informalidad laboral a pesar de la introducción de las AFJP en 1994. Con la introducción de las AFJP se pensaba (fuente: Proyecciones del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones 1995-2050) alcanzar para 2008 50% de aportantes sobre la PEA, lo cual difiere considerablemente con la realidad (38%) sobreestimando de esta forma la cantidad de aportantes en 2,3 millones. Las causas son un desempleo mayor al estimado junto con una mayor informalidad y/o aportes a otros sistemas, siendo la informalidad la más significativa. (2) Cantidad de beneficiarios al SIJP. El estudio de la Superintendencia de AFJP presentaba una estimación de 3,1 millones de beneficiarios del SIJP para 2008; la realidad marca que este guarismo actualmente asciende a 5,1 millones de personas (el estudio esperaba alcanzar este nivel recién en 2040). Esta diferencia surge por el Plan de Inclusión Previsional, que tuvo como objetivo poner fin la tendencia decreciente en la tasa de cobertura del sistema jubilatorio que alcanzó un mínimo histórico en 2004 (63,5%). La ley 25.994 aprobada en enero de 2005, con vigencia hasta abril de 2007, efectivizó la inclusión previsional a aquellos que no cumplían con todos los requisitos previamente exigidos mediante dos mecanismos: En ambos casos se exigía la inscripción a los beneficiarios en un plan de regularización de deudas, mediante el cual los adherentes deben abonar el pasivo resultante en un cronograma de hasta 60 cuotas mensuales.
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Gastos
Aumento en subsidios y en jubilaciones
El gasto público primario nacional (excluyendo las transferencias automáticas a las provincias por Coparticipación Federal y leyes especiales) se ubicó en 2008 en niveles récord (18% del PIB). Si bien la tasa de crecimiento mostró una leve desaceleración respecto a la variación observada en 2007 (33,5% vs 44,2%) sigue siendo un factor que presiona la demanda agregada con fuerza.
Como hay un marco de limitada capacidad para incrementar la oferta, se mantiene por ende la inflación en niveles elevados.
El rubro de mayor aporte al incremento del gasto primario nacional fueron las prestaciones de la seguridad social que totalizaron $61.755 millones, explicando 39% de la variación total. Esta fuerte suba corresponde al efecto combinado de mayores haberes medios (+18% promedio) y ampliación del número de beneficiarios de la ANSES en 500.000.
Vale resaltar que recién en 2008 el gasto por estos conceptos recuperó el nivel que tenía en 2001 en términos del PIB, fundamentalmente por el impacto de la universalización de las jubilaciones que agregó un millón de nuevos jubilados teniendo en cuenta que el haber medio deflactado por la inflación se encuentra por debajo de los niveles de 2001.
Durante 2008 el Congreso sancionó la Ley de Movilidad Jubilatoria que vincula la evolución de los haberes jubilatorios con el crecimiento de los salarios y la recaudación tributaria. La misma regirá a partir de 2009 y establece ajustes automáticos en marzo y septiembre de cada año. Por este concepto y por la incorporación de 500.000 jubilados a la ANSES por la estatización de las AFJP, los gastos previsionales crecerán en $18.000 millones en 2009.
El segundo rubro que exhibe una mayor variación en términos nominales fueron las transferencias al sector privado, que totalizaron $2.843.164 millones y explican 32% de la variación total. La decisión del Gobierno de postergar aumentos de tarifas significativas en las empresas de servicios públicos hasta finales de 2008 (electricidad, gas, transporte) obligó a que se le otorguen mayores subsidios para poder proveer estos servicios de manera “razonable”. En este sentido, merecen destacarse los incrementos estimados en las transferencias en los siguientes conceptos durante 2008 (los datos corresponden a los primeros nueve meses del año vs igual período de 2007):
1- Asistencia financiera a la Compañía Administradora del Mercado Eléctrico Mayorista S.A. (CAMMESA), con destino al abastecimiento de las centrales térmicas eléctricas (+$3.061 millones).
2- Asistencia a la Empresa Energía Argentina S.A. (+ $1.691 millones).
3- Asistencia al sector agroalimentario (+$1.468 millones).
4- Concesionarios de subtes y trenes (+$582 millones).
5- Fondo Fiduciario del Sistema de Infraestructura de Transporte (+$322 millones).
Por su parte, las remuneraciones totalizaron $24.667 millones, lo cual implica un incremento de más de 32% anual. Esta suba se explica por el efecto conjunto de mayores salarios (+26% a/a promedio) y un plantel de empleados públicos más numeroso.
Las inversiones públicas en 2008 sumaron $22.938 millones, exhibiendo una suba de sólo 15,2% a/a lo cual implica que en términos reales la inversión se estancó (la suba del costo de la construcción según Indec se ubica en 15% a/a). El hecho de que éste sea el rubro de menor crecimiento no es casual: ante la suba explosiva de los subsidios fue la variable de ajuste para alcanzar el superávit primario presupuestado. En este sentido no está claro si hubo obras públicas no ejecutadas o simplemente se postergaron los pagos, esto último obviamente debería reflejarse en el aumento de la deuda flotante del Gobierno.
Deuda
El riesgo país en constante ascenso
La combinación de: (a) aislamiento de los mercados internacionales de capitales, (b) retroceso de los precios de los commodities (pilar del superávit fiscal), (c) falta de credibilidad del Gobierno y (d) crisis financiera internacional, hicieron que el “olvidado” riesgo país vuelva a niveles similares a los de 2001, reflejando expectativas desfavorables.
Hugo Chávez
Durante el primer semestre de 2008 los capitales siguieron fluyendo hacia los países emergentes, especialmente aquellos orientados a la producción de commodities agrícolas y energéticos. Esto benefició a las deudas soberanas que vieron reducidas sus percepciones de riesgo por parte de los inversores, incluyendo por ejemplo la calificación de “investment grade” para Brasil.
Sin embargo, la Argentina estuvo afuera de esta realidad, con un riesgo país en constante ascenso reflejando la creciente incertidumbre. Los mercados interpretaron el anuncio de la suba de las retenciones agrícolas en marzo como una señal de un Gobierno sin voluntad de realizar los ajustes necesarios en su política económica; y también que la situación fiscal era más frágil de lo que aparentaban los números oficiales.
La colocación privada de deuda (BODEN 2015 por US$ 1.462 millones) a Venezuela del 19 de julio pasado con un spread de 1.111 puntos básicos sobre los bonos de Estados Unidos profundizó la preocupación sobre este último punto y dio un baño de realidad a las autoridades respecto a la necesidad de volver a tener acceso a los mercados internacionales de capitales.
De esta forma, desde el Gobierno se decidió normalizar la situación de la deuda pendiente de renegociación, tanto la correspondiente al Club de París (US$ 6.700 millones) como a los que no habían aceptado el canje de deuda de 2005 (US$ 23.000 millones). En ese momento, la diferencia de spread (es decir, el sobre costo que pagan los Gobiernos en relación a la tasa libre de riesgo) con respecto a Brasil se ubicaba en 400 puntos básicos, duplicando el spread de principios de año.
El recrudecimiento de la crisis financiera internacional con una velocidad y violencia insospechada antes de que este plan pudiera concretarse lo volvió obsoleto. El “flight to quality” se sintió en todos los mercados emergentes, pero en la Argentina el impacto fue más pronunciado volviendo el riesgo país a niveles previos al default de 2001. Esto obligó al Gobierno a “vivir con lo nuestro”, lo cual se reflejó en la utilización de organismos del sector público (ANSES, AFIP, Lotería Nacional) para la obtención de fondos por $9.079 millones y así cubrir las necesidades de financiamiento.
La dificultad de acceder a los mercados voluntarios de capitales por la falta de liquidez internacional, impedimentos legales en la medida en que no se solucione el problema de los hold-outs y la manipulación del CER en un marco de vencimientos de capital e intereses por casi US$ 40.000 millones para 2009-10, genera dudas respecto al cierre del programa financiero, sobre todo por los planes de incremento de gasto público por parte del Gobierno para hacer frente a la crisis.
Manipulación de la inflación
La deuda pública nacional al tercer trimestre de 2008 (último dato oficial), excluyendo la deuda pendiente de renegociación, se ubica en US$ 145.000 millones. La deuda pública ajustable por CER comprende 41% del total, es decir casi US$ 60.000 millones. Teniendo en cuenta que la inflación minorista que estima Indec acumula 25% menos de incremento que la inflación real por la manipulación de las estadísticas desde enero 2007, la pregunta que cabe realizarse desde el punto de vista estrictamente financiero es: ¿el Gobierno reduce sus vencimientos de capital e intereses con esta política de falseo de las estadísticas?
Una respuesta rápida e ingenua a este interrogante sería que el Gobierno se beneficia con un menor incremento de la deuda pública por US$ 15.000 millones (US$ 60.000 multiplicado por la inflación ocultada). Sin embargo, esto es tan sólo el efecto inmediato, luego aparecen las consecuencias negativas. En la economía no hay almuerzos gratis: si el Gobierno reduce arbitrariamente los pagos de deuda la próxima vez que tenga que acudir a un prestamista éste exigirá un retorno que compense el riesgo asociado a que la manipulación persista.
De hecho, el superávit fiscal primario del Gobierno no alcanza para cubrir todos los vencimientos de capital e intereses, con lo cual cuando tenga que renegociar parte de la deuda el retorno exigido trepará. Teniendo en cuenta la estructura de vencimientos del Gobierno y suponiendo un spread de 4% sobre lo que hoy paga Brasil (es decir, suponiendo que la Argentina sale de los niveles de riesgo país propios del default que se observan actualmente) vemos que la decisión de manipular el CER desde un punto de vista financiero es pan para hoy y hambre para mañana. Para el período 2009-2011 nos ahorramos US$ 3.500 millones a cambio de incrementar los vencimientos en US$ 22.000 millones para los siguientes 15 años.
Resultado primario y financiero
No todo lo que brilla es oro
La dinámica de ingresos y gastos del sector público nacional generó un superávit primario (antes del pago de intereses) del 3,1% del PIB en 2008, mientras que si le sustraemos el pago de intereses, el superávit financiero se ubicó en 1,3% del PIB. Este resultado significa una mejora respecto al valor de 2007 e implica el cumplimiento del presupuesto 2008.
Sin embargo, no todo lo que brilla es oro; el Gobierno debió apelar a cierta “contabilidad creativa” para alcanzar dicho valor. Los mecanismos utilizados fueron la duplicación de las utilidades del BCRA y la postergación de pagos en la obra pública, con lo cual el superávit primario hubiera sido de 2% del PIB a pesar de la fuerte suba de la presión impositiva, fundamentalmente sobre el complejo agrícola.
Resulta difícil realizar un análisis sólido del comportamiento fiscal consolidado por la falta de información pública de las provincias disponible en el Ministerio de Economía (el último dato publicado en la pagina web corresponde al cuarto trimestre de 2007).
Sin embargo, teniendo en cuenta la importancia de los salarios en la estructura de gastos (50%) y la información de las transferencias correspondientes a la Coparticipación Federal de Impuestos, el resultado primario del total de las provincias se ubicaría en un nivel cercano a cero, con lo cual el resultado financiero sería un déficit de $3.000 millones. Esta situación de mayor fragilidad de las finanzas provinciales se tradujo en los impuestazos propuestos en varias provincias (Buenos Aires, Santa Fe, Córdoba, Capital Federal).
Los últimos datos de 2008 dan cuenta de una desaceleración en el crecimiento de los ingresos que de continuar dificultará el cumplimiento de los presupuestos el próximo año. Habrá que monitorear de cerca la situación fiscal de las provincias, teniendo en consideración que el Gobierno nacional que ya tiene asumidos compromisos por sobre su restricción presupuestaria siempre es el que sale al rescate, más en un año electoral.
