Evaluación, herramienta para tomar decisiones

DOSSIER |

Ilustración: Matías San Juan

Por Natalia Aquilino (*)

Con todo, se observan ciertos principios comunes a estas iniciativas: la responsabilidad de los funcionarios en sus acciones de Gobierno, la generación y el uso de la evidencia para tomar decisiones de carácter público, la capacidad del Estado y sus funcionarios para rendir cuentas a sus comunidades, la vocación de garantizar la mejor relación posible entre insumo y producto, y la soberanía de los aprendizajes y datos que se generan en ese proceso.
Un sistema nacional de evaluación debería contener estos principios y responder sistemáticamente por lo menos a cuatro interrogantes que pueden sintetizarse como: quién evalúa a quién, para qué evaluar, qué evaluar y qué hacer con la información obtenida en el proceso.
Desde principios de los años 80, se observan en nuestro país variadas iniciativas relacionadas con el diseño e implementación de iniciativas, modelos, sistemas y mecanismos que capturan distintos aspectos de la evaluación en el plano estatal como son el impacto, los efectos, la eficiencia, la eficacia, el desempeño o el presupuesto por citar algunos.
A escala macro o del Estado en su conjunto, vimos esfuerzos sectoriales de implementación de evaluaciones del impacto de políticas, planes y programas (en educación, salud, trabajo); de auditorías operacionales y de resultados; y, de evaluación de programas y proyectos específicos en su mayoría como condición de la fuente de financiamiento externo.
En la órbita de los organismos del Estado, vimos la instauración de sistemas de control interno, de instrumentos de control de gestión (sobre todo a partir de la sanción de la Ley 24.156 de administración financiera y de los sistemas de control del sector publico nacional); de mecanismos de evaluación con alcance al proceso presupuestario, de los proyectos de inversión y de las metas fiscales así como también la implementación de herramientas de auditoría, control social y de calidad de los servicios públicos.
A escala micro, o del desempeño de las personas, vimos el establecimiento de sistemas específicos para el análisis de la “perfomance” de los funcionarios profesionales en el plano individual y por lo general, en los rangos no políticos de las estructuras estatales.
No obstante estos y otros esfuerzos por mejorar la gestión del estado en su conjunto, los resultados en materia de evaluación han logrado solo de manera parcial sus objetivos iniciales en el mejor de los casos y no han permeado profundamente las estructuras burocráticas nacionales, provinciales o municipales.
Algunos han sostenido que tales esfuerzos no han tenido en cuenta el contexto institucional administrativo en los cuales iban a operar, donde predomina un tipo de democracia delegativa que refuerza la dependencia política de los órganos de ejecución, regulación y control con respecto a los órganos formuladores de las políticas públicas. Por ende, la institucionalización de la evaluación como práctica y sistema es aún baja, fragmentada y aislada.

Natalia Aquilino

Como función del Estado
También hemos visto en el ámbito legislativo esfuerzos por institucionalizar la evaluación como función del Estado. Se presentaron al menos dos proyectos de ley relacionados con la Evaluación Obligatoria de Programas Sociales (3046-D-2010) y la creación de una Agencia Nacional de Evaluación de políticas y programas de desarrollo social (2268-D-2011), en un esfuerzo por impulsar la capacidad de evaluación del Estado en su conjunto.
El primer proyecto proponía una relación virtuosa entre el proceso evaluativo y el presupuesto nacional, aunque no profundizaba en cómo garantizar una cultura orientada a los resultados en el ámbito de la administración pública.
El segundo diseñaba un completo sistema de evaluación de desempeño (denominado SED) con evaluaciones obligatorias de consistencia e impacto de políticas y programas y estrategias de toda la política nacional de desarrollo social con alcance provincial. El SED estaba basado sobre los antecedentes del Consejo Nacional de Evaluación de Políticas y Programas de Desarrollo Social (CONEVAL), creado por la Ley General de Desarrollo Social de México, la Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Publicas y Calidad de los Servicios de España y el Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (SIEMPRO) creado en la Argentina en 1995.
Ambos proyectos se enfocan exclusivamente en las políticas y programas relacionadas con el desarrollo social y proponen un sistema que opere únicamente sobre el desempeño de las políticas públicas (lo que más arriba denominamos macro) sin llegar a cubrir el rendimiento individual de las organizaciones o personas que las implementan.
Una mirada que fragmente los logros del Estado sectorialmente por un lado, y no vincule transversalmente los resultados con el de­sem­peño organizacional e individual por el otro, parecería no resolver tampoco el problema de la institucionalización final de la evaluación como juicio basado en la evidencia.
Pero no solo se trata de institucionalizar de tal o cual manera un método. La evaluación también es un asunto de naturaleza política. En cualquier sociedad fluyen de manera constante una multitud de valores, de datos, de juicios y observaciones sobre la realidad cuya definición no es compartida por el conjunto. Evaluar es entonces tomar partido, entrar en conflicto con distintos recortes de la realidad con base en datos nunca homogéneos. Negarla como método sería negar la aplicación práctica de las ciencias sociales. Negarla como ejercicio individual, organizacional o colectivo sería no reconocer las distintas subjetividades que intervienen a la hora de asignar valor a los hechos sociales.

Sistema de evaluación
Hacia un sistema nacional de evaluación: valores, juicios, datos y participación popular.
Institucionalidad y política solo tienen sentido si logran la ampliación sucesiva e incremental de las capacidades de todos los actores.
En un contexto de mayores niveles de inclusión y participación política pensamos que para dar nuevo impulso a los esfuerzos de evaluación sistémica del Estado valdría la pena explorar:
1- La inclusión de actores sociales y beneficiarios de las políticas de un Estado activo en los mecanismos de monitoreo y evaluación podría fortalecer una fase superior de intervención y autonomía popular. El acceso público a herramientas existentes como el Sistema Integral de Seguimiento y Evaluación de la Gestión de la Jefatura de Gabinete de Ministros apoyaría la formación de juicios más y mejor informados sobre el accionar de la Administración Pública Nacional.
2- La construcción sobre el saber del Estado. La sistematización de una mirada que rescate los aprendizajes que se generaron en los últimos 30 años en los diferentes organismos puede servir de base para la adopción de un modelo propio. No obstante la aplicación parcial y los éxitos segmentados, las capacidades existentes pueden ser la base de iniciativas más eficaces.
3- La profesionalización y “meritocratización” del sector público es aún una deuda pendiente y un factor determinante para la aplicación práctica de mecanismos estables, independientes, autónomos y rigurosos de evaluación de los efectos de las políticas públicas.
4- La planificación concertada y el desarrollo de un modelo propio de evaluación que recupere los saberes sectoriales y proponga una mirada nacional sobre lo que se espera del análisis de los hechos antes que el uso y replicación automática de mecanismos y políticas pensadas en otros contextos institucionales puede aportar a la contextualización de las reformas que son aún necesarias.
De esta manera, pensar cómo el proceso de evaluación puede ayudar al Estado a observarse y a recuperar su saber-hacer mirando los aprendizajes que genera al andar puede colaborar en el fortalecimiento global de un sector público integrado y atento a su comunidad.
Una evaluación sistemática de sus resultados que identifique cómo se benefician los ciudadanos de la acción estatal permitiría también mejorar la calidad de las políticas públicas. Alentaría, además, el conocimiento del impacto de planes y programas, la promoción de un mejor desempeño de los funcionarios, una más eficiente asignación de recursos, una mejor recolección de información y una capacidad mejorada para informar la toma de decisiones gubernamentales y la toma de posiciones de las personas.
En definitiva, fortalecer el ciclo de planificación, implementación, monitoreo y evaluación como proceso crítico del Estado es condición indispensable para continuar ampliando los derechos de todos los habitantes.

(*) Natalia Aquilino es directora del Programa de Incidencia, Monitoreo y Evaluación de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento.