DOSSIER |
Ilustración: Matías San Juan
Por Lucio Castro (*)
A través de su impacto en los costos de las empresas, el transporte afecta en forma directa los niveles de productividad y, por lo tanto, la competitividad de la economía. Por ejemplo, en la Argentina los costos logísticos –de los cuales el transporte es el principal componente– representan alrededor de 15% del valor de las exportaciones.
Además, el transporte condiciona la accesibilidad de las personas por su peso en la canasta de consumo de los hogares, en particular de aquellos de menor ingreso relativo. En la Argentina, el gasto en transporte es equivalente a 10% del ingreso del hogar promedio y supera 12% para el quintil de la población de más bajos recursos.
El transporte también cumple un rol fundamental en la cohesión del territorio nacional, al articular distintas regiones entre sí y con países vecinos. A través de la reducción de los costos de movilizar bienes y personas en el espacio, integra mercados nacionales y más allá de las fronteras, y permite explotar ventajas comparativas y economías de escala.
Sin embargo, de la misma manera en que contribuye al desarrollo económico y social, el transporte puede generar también significativos impactos negativos. Produce congestión, accidentes y emisiones contaminantes. También utiliza intensamente recursos, especialmente energéticos, y “consume” espacio, particularmente en el ámbito urbano.
En las últimas décadas, la economía mundial ha experimentado una verdadera explosión en la demanda de transporte. Esta tendencia se ha visto reflejada en una acelerada motorización y en problemas crecientes de congestión. El transporte ha experimentado profundas transformaciones, algunas como respuesta a esas tendencias, como el desarrollo de la intermodalidad, la expansión del transporte masivo y la incorporación de requerimientos cada vez mayores para la sustentabilidad ambiental (incluida la mitigación del cambio climático), la seguridad y la eficiencia energética. Estas tendencias plantean nuevos desafíos a las políticas sectoriales.
Tres tendencias
Tres tendencias resaltan en el período que va desde 2003 hasta 2010 en la Argentina. En primer lugar, una importante suba de la inversión pública, que casi triplicó a la realizada en los años 90 y explica más de 70% de la inversión pública en nuestro país. No obstante, la inversión estuvo acompañada de una fuerte disminución de la inversión proveniente de otras fuentes públicas y privadas, y sigue estando por debajo del promedio internacional e incluso latinoamericano como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI).
El esfuerzo de inversión posibilitó, a partir de 2004, completar importantes proyectos en marcha, como el Paso de Jama, el puente Rosario-Victoria, la ruta 81 en Formosa, y la ruta 9 entre Rosario y Córdoba. También permitió solventar nuevas iniciativas, como la ruta 40, y la ruta 23 en Río Negro. Además, se expandió la modalidad de contratación plurianual de rehabilitación y mantenimiento (CREMA), que impactó en forma positiva en la conservación.
Sin embargo, más de 80% de la inversión pública se concentró en la red vial. El ferrocarril fue la niña fea del transporte público. Para los servicios de pasajeros de larga distancia hubo numerosos anuncios, pero solamente se implementaron algunos servicios de bajos estándares. Los anuncios de trenes de alta velocidad y altas prestaciones no se concretaron, y las adquisiciones de material rodante usado en el exterior no resultaron exitosas. De hecho, estimaciones de CIPPEC calculan que solamente se invierte anualmente 10% de lo necesario para mantener el stock de capital de la red ferroviaria de la región metropolitana.
Por su parte, la inversión vial del Estado nacional muestra una fuerte concentración geográfica: cuatro jurisdicciones –Santa Cruz (con 21% del total), Buenos Aires (12%), Córdoba (11%) y Entre Ríos (9%)– explican prácticamente la mitad de los proyectos de inversión realizados en 2010. Un patrón similar se observa en las inversiones planificadas para el trienio 2011-2013.
A pesar de la mayor inversión, los costos del transporte y logística aumentaron más de siete veces desde 2001, y casi 30% solo en 2010 para el comercio exterior argentino. Esto afecta en particular a las pequeñas y medianas empresas (Pyme), sobre todo a aquellas ubicadas en regiones de menor ingreso relativo. Un estudio del Banco Mundial estima que los costos logísticos de las Pyme del norte argentino son 50% superiores a los del resto del país.
Otra tendencia del transporte es un sostenido incremento de la demanda, que genera severos problemas de congestión. Las ventas de automotores se multiplicaron por un factor de siete entre 2002 y 2010, sin grandes ampliaciones en la capacidad de la red vial. El fuerte crecimiento en los volúmenes de tráfico ha puesto de manifiesto problemas de capacidad en la red: los tramos de doble calzada no alcanzan los 2.000 km y deberían ser aproximadamente 5.000 km, de acuerdo con estimaciones privadas.
El transporte argentino también está marcado por un muy fuerte crecimiento de los subsidios a la oferta, que alcanzan alrededor de 1% del PBI, y representan 30% del gasto total del Estado nacional en subsidios. El crecimiento es consecuencia del congelamiento de las tarifas de transporte público a partir de 2002. Por ejemplo, la tarifa ajustada por inflación en los ferrocarriles metropolitanos cayó 36% entre 2003 y 2007, y hoy está en términos reales 26% por debajo de los valores de 2003.
Entre 2003 y 2010, el gasto en subsidios al transporte aumentó explosivamente más de cuatro veces como porcentaje del PBI. Los subsidios están mayormente focalizados en el transporte urbano e interurbano de pasajeros del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA).
A quién benefician los subsidios
Mientras el gasto en subsidios al transporte supera los $500 por habitante en el AMBA, en algunas provincias del Noroeste argentino (NOA) fluctúa alrededor de los $100, y en la provincia de Buenos Aires apenas alcanza a esa cifra y en el resto de las provincias no supera los $50 en promedio. Los subsidios benefician más a la población del AMBA que a las jurisdicciones de menor ingreso relativo, como las ubicadas en el NOA, aun cuando el gasto de los hogares en servicios de transporte en esa región es uno de los más elevados del país, junto con el del Conurbano Bonaerense.
Por otro lado, el peso de los subsidios en los ingresos de las empresas prestatarias se incrementó notablemente entre 2002 y 2010. Mientras que en 2002 los subsidios representaban solamente 7% de los ingresos de las empresas, en 2010 pasaron a constituir 77%. En otras palabras, la importancia de la recaudación por tarifas cayó dramáticamente de 93% a 23% en ese período.
Al recibir la mayoría de sus ingresos por la vía de subsidios, las empresas pierden el estímulo para mejorar el servicio. El aumento en las asignaciones al transporte automotor urbano e interurbano de pasajeros no se vio acompañado de un mejor servicio para los usuarios. Hubo una reducción de la oferta (cantidad total de asientos y kilómetros recorridos por vehículo), menor calidad (antigüedad promedio del parque) y menor calidad (pasajeros promedio por vehículo) de los servicios.
Un estudio reciente del Banco Mundial indica que los subsidios benefician en mayor medida a los usuarios de ingresos medios que a la población de menor ingreso, en particular en los trenes suburbanos y el subterráneo en el AMBA. La misma investigación sugiere que la filtración de la asignación a los sectores medios se acentuó entre 2002 y 2006. Para el subte, por ejemplo, mientras que en 2002 la mitad más pobre de la población se apropiaba de 22% de los subsidios y la mitad más rica de 78%, en 2006 la distribución pasó a 10% y a 90%, respectivamente.
Por modo, es posible identificar cinco grandes desafíos. Primero, existe un excesivo predominio del transporte automotor en el movimiento de cargas, con más de 90% de los flujos totales. También hay problemas de calidad en la circulación y capacidad en los tramos de alto tráfico de la red vial. En segundo lugar, existen inconvenientes por la adecuación de buques de gran calado y problemas de congestión en los principales puertos.
A los graves problemas de congestión y al deterioro de la calidad del servicio, se suma la necesidad de reducir y reorientar hacia los usuarios los subsidios en transporte de pasajeros. Finalmente, también se presentan importantes falencias en el servicio de transporte aerocomercial.
Al mismo tiempo, una visión de futuro de la Argentina en la próxima década permite prever un fuerte crecimiento en la movilidad urbana y una mayor demanda de transporte a granel –la producción de granos podría llegar a alcanzar las 160 millones de toneladas hacia 2020– así como nuevos requerimientos de logística de mayor calidad, vinculados con una matriz productiva más diversificada, de mayor valor agregado y más balanceada territorialmente.
Principios básicos
En base a estos desafíos presentes y futuros, sugerimos la necesidad de desarrollar una estrategia sectorial de parte del Estado nacional articulada alrededor de estos principios básicos: (a) integralidad, a través de una articulación coherente y coordinada de las políticas hacia los distintos modos de transporte; (b) transversalidad, por medio de la incorporación de los efectos múltiples sobre el desarrollo en la definición de las políticas sectoriales; (c) federalismo, basado en una decidida refocalización hacia cuestiones de alcance nacional de la Secretaría de Transporte y una mejor coordinación entre niveles de Gobierno, y (d) prospectiva, que anticipe las demandas para el transporte de un mayor movimiento de graneles, un aumento de la movilidad de las personas, una matriz productiva más diversificada e importantes tendencias hacia un paradigma de sostenibilidad medioambiental en las próximas décadas.
Estos desafíos –presentes y futuros– reclaman una intensa acción estratégica de parte del Estado nacional. En el largo plazo, es fundamental modernizar las instituciones de Gobierno del sector. Por otro lado, es clave normalizar los marcos regulatorios y la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (intervenida hace 10 años), para garantizar su profesionalidad y establecer un mecanismo de financiamiento estable.
También es necesario modificar la matriz del transporte interno de cargas, asegurar la movilidad urbana, impulsar la modernización y mejora de los servicios, y fomentar la cohesión e integración territorial.
Al mismo tiempo, hay una serie de desafíos que es necesario que el Gobierno nacional aborde en el corto plazo, para atender las urgencias más inmediatas del sector. Es fundamental reformar las instituciones y normalizar los marcos regulatorios sectoriales. Además, es posible mejorar la asignación de los subsidios al transporte en el corto plazo y reemplazarlos en el mediano plazo por un sistema de subsidio a la demanda, a partir de una tarifa social que focalice el subsidio en sus beneficiarios finales.
Es esencial incentivar una mayor participación del ferrocarril en el transporte de cargas, sobre todo en aquellos tramos donde el ferrocarril pueda ser socialmente más eficiente. También es necesario ampliar la capacidad de los principales corredores viales y alcanzar los 7.000 km de autopistas para 2020, plan que podría financiarse con recursos específicos del sector, fondos del Tesoro y la asistencia de organismos multilaterales.
Por otro lado, es clave liderar una estrategia de desarrollo portuario integrada y consensuada inter-jurisdiccionalmente en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA). Para ello, el Gobierno nacional podría convocar a un equipo interjurisdiccional e interdisciplinario que diseñe una política de expansión portuaria en el litoral fluvial con criterio federal, y con un horizonte a 20 años.
Con respecto al transporte aéreo, es desaconsejable realizar nuevas modificaciones en la titularidad de Aerolíneas Argentinas y Austral. Sin embargo, es importante corporativizarlas: es decir, mantenerlas como empresas públicas, pero con una gestión profesional e independiente, vinculadas con el Estado mediante acuerdos que comprometan metas de servicio y apoyo financiero.
Finalmente, sería clave lanzar un Programa Federal de Mejora del Transporte Urbano para financiar proyectos locales de transporte sustentable.
(*) Lucio Castro es director del Programa de Integración Global y Desarrollo Productivo de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
