DOSSIER |
Ilustración: Matías San Juan
Por Nicolás Fernández Arroyo (*)
Sin mencionar sus características geográficas, económicas y productivas e incluso el color político de sus gobernantes. El panorama es poco uniforme y está plagado de particularidades.
Existen, sin embargo, retos comunes a los más de 2.200 Gobiernos locales que hay en la Argentina, especialmente a los 370 que reúnen un mínimo de 10.000 habitantes. En los últimos años, los Gobiernos locales fueron adquiriendo, en forma gradual y continua, un rol preponderante como actores políticos. En 1994, con el reconocimiento constitucional de la autonomía municipal en el artículo 123, los municipios asumieron nuevas funciones, diversas y complejas, que se suman a la prestación de servicios básicos.
No obstante, persiste hoy el desafío de la autonomía, tanto en su dimensión normativa formal como en la real. Un municipio autónomo puede dictar su Carta Orgánica –máxima normativa local– y fijar su propio ordenamiento jurídico, institucional, político, económico y financiero, lo que le permite mayor independencia de los órganos provinciales de Gobierno. Sin embargo, solo 140 de los 330 municipios habilitados para dictar su Carta Orgánica ejercen su autonomía. El desafío de la autonomía municipal en términos formales es aún mayor: las constituciones provinciales de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe no reconocen la autonomía de sus municipios.
En este contexto, resulta fundamental estimular la consagración y el ejercicio de la autonomía municipal y la creación de nuevos municipios en aquellos casos en que resulte política, social y económicamente viable. Los Gobiernos provinciales de Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe deben reconocer la autonomía municipal en sus constituciones y regular su alcance y contenido en las dimensiones política, administrativa, institucional, económica y financiera.
Para ello, sería auspicioso que, en forma previa al proceso constituyente, se promueva un debate público y abierto en el que actores políticos y sociales, con el apoyo de especialistas, reflexionen sobre la importancia de la autonomía municipal, sus condiciones, costos y nuevos desafíos. Es importante que estas provincias encaren las reformas que sus constituciones provinciales necesitan.
Además, los Gobiernos locales deben promover la sanción de Cartas Orgánicas en los municipios que, estando habilitados para ello, tienen la madurez institucional y las características sociales y económicas acordes para llevar adelante procesos de este tipo.
Descentralización
Por su parte, la descentralización de funciones, que otorgó más protagonismo a los Gobiernos locales en las políticas públicas, no fue acompañada de la transferencia de recursos económicos, financieros y humanos para desempeñarlas con éxito. Por eso, muchos municipios, aun siendo formalmente autónomos, se convirtieron en gestores de la escasez: dependen fuertemente de las transferencias de recursos y programas de los niveles superiores de Gobierno y tienen una mínima capacidad de inversión pública.
La capacidad tributaria de gran parte de los Gobiernos locales está limitada por las leyes de coparticipación provinciales y otras normas del derecho provincial, y también por incompetencias propias de la administración tributaria local, como la falta de sistemas que permitan la actualización catastral o gestionar eficazmente el seguimiento de cobranzas por contribuyente, y para luchar contra la morosidad y la evasión. El resultado es un escenario de baja correspondencia fiscal: la porción de recursos municipales propios por sobre el total de los recursos gastados raramente supera 30%.
Además, el gasto público municipal como ratio del gasto público consolidado (tomando en cuenta también los gastos de los niveles superiores de Gobierno) apenas asciende a 8%. Esto condiciona la decisión de gastar y limita la fijación de prioridades del gasto a escala local. El presupuesto municipal depende en gran medida de las transferencias de recursos de los niveles superiores de Gobierno, que generalmente tienen un gasto específico asignado y pocas veces se adaptan a las necesidades locales. Y, en muchos casos, esta descentralización de funciones se encontró con equipos técnicos que no tienen las herramientas de gestión necesarias para desarrollarlas en forma eficiente y eficaz.
La descentralización, por su parte, no conduce necesariamente a una mayor autonomía. Pero sí es clave que la suma de funciones de un municipio esté acompañada por los recursos económicos, humanos y tecnológicos necesarios para implementar las políticas descentralizadas. De lo contrario, es factible que la sobrecarga de responsabilidades redunde en una deficiente prestación de servicios y entorpezca la gestión local.
Fortalecer las capacidades tributarias locales involucra principalmente a los Gobiernos provinciales y locales. No se trata de una cuestión estrictamente fiscal, porque impacta directamente en la autonomía política del tercer nivel de Gobierno. Un rápido repaso por las leyes provinciales de coparticipación permite afirmar que en la distribución secundaria de recursos provinciales predomina el criterio devolutivo y proporcional. Otro porcentaje de la masa provincial de recursos coparticipables se reparte con una premisa redistributiva, un criterio inverso al número de habitantes o que asigna partes iguales a todos los Gobiernos locales, para reducir asimetrías.
Para garantizar la equidad y justicia en el reparto, es clave redefinir algunos criterios de coparticipación provincial de impuestos, con un mayor peso en servicios transferidos en el marco de las políticas de descentralización, necesidades básicas insatisfechas, inversa a la capacidad tributaria per cápita, entre otros. Además, los Gobiernos locales deberían flexibilizar las alícuotas establecidas e impulsar mejoras en la administración tributaria local, y así optimizar el nivel de cobro y reducir la evasión.
Para ello, las administraciones municipales pueden definir un área que ejecute las funciones de la administración tributaria típica y además desarrolle sistemas de información inteligentes para manejar datos y actualizar los padrones de contribuyentes; abra bocas de cobranza alternativas; aproveche las formas de pago que ofrecen las nuevas tecnologías y promueva la innovación en el modo en que el municipio comunica cómo usa los recursos recaudados.
Nicolás Fernández Arroyo
Nuevos municipios
A la cuestión tributaria se suma el reclamo por el reconocimiento de nuevos municipios. En la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, más de 60 localidades piden escindirse del partido al que pertenecen y ser reconocidos como municipios, con órganos de Gobierno y presupuesto propios. Actualmente, muchos Gobiernos locales que no cuentan con jerarquía municipal –no tienen Departamento Ejecutivo ni Concejo Deliberante- deberían ser reconocidos como municipios porque, según los últimos censos poblacionales de 2001 y 2010, superaron la marca poblacional establecida por las normas provinciales. Los procesos para reconocerlos como nuevos municipios o recategorizarlos han sido históricamente muy lentos.
Cuando constituir una nueva jurisdicción de Gobierno se considere viable política, económica, financiera y socialmente, con valores e identidades comunitarias compartidas, los Gobiernos provinciales deben dar curso al reclamo de las localidades que pugnan por escindirse de municipios grandes. En estos casos, el reconocimiento de nuevos municipios estimulará a líderes de mayor representatividad local a impulsar políticas que reflejen necesidades particulares muchas veces desoídas por las gestiones anteriores que debían ocuparse de territorios más extensos. Ello redundaría en una mayor valoración de su identidad e historia local y podría ajustar mecanismos de control ciudadano, participación y rendición de cuentas. Los Gobiernos provinciales también deben reconocer como municipios a aquellos Gobiernos locales que han superado, según los últimos datos censales, los criterios poblacionales establecidos en las normas provinciales.
La importancia de los Gobiernos y políticas locales en la agenda pública revela la necesidad de pensar lo local desde lo local. Muchas políticas y programas abordan cuestiones y desafíos del nivel local, pero pocas incorporan el contexto particular como factor condicionante en su diseño e implementación. En ese sentido, hay una gran desconexión entre las políticas nacionales y provinciales del contexto local en el que se implementan, tanto en términos institucionales como sociales.
El acceso de los Gobiernos locales a las diferentes políticas –y los recursos que suponen– diseñadas a escala nacional o provincial depende más de cuestiones de afinidad política y capacidad personal de los funcionarios municipales, que de criterios que permitan distribuir los recursos de forma equitativa y transparente. Así, son incontables las decisiones centralizadas que, sin diálogo con los actores o expertos locales, resultan en políticas frágiles que necesitan múltiples parches durante su ejecución.
Los enormes desafíos de la gestión pública local pueden ser enfrentados con éxito en la medida en que se emprendan procesos de cambio y modernización de la gestión y en que se aprovechen los recursos, económicos y humanos que otros actores locales pueden aportar para promover el desarrollo local.
En primer lugar, los Gobiernos locales deben emprender programas para modernizar la gestión, enfocarla a resultados, y generar una nueva cultura organizacional ciudadano-céntrica orientada a satisfacer las demandas ciudadanas. Esto incluye talleres de planificación, la implementación de tableros de gestión, mejoras en los circuitos de atención al vecino y de producción estadística, y el intercambio y almacenamiento de la información en las oficinas gubernamentales. Además, es posible aprovechar las tecnologías de la información y comunicación para el uso estratégico de los portales municipales, y promover avances en iniciativas de gobierno móvil y otras instancias de gobierno electrónico. Ellas constituyen políticas de gobierno abierto y la disposición de trámites, reclamos o información útil las 24 horas del día y los 365 días del año.
A su vez, los Gobiernos locales deben promover políticas en forma articulada con otros actores sociales y comunitarios relevantes, como organizaciones de la sociedad civil, instituciones educativas, sindicatos, medios de comunicación, empresas, y aprovechar los recursos e influencia de cada uno de ellos para generar sinergias entre los sectores que potencien el desarrollo local de largo plazo.
El capital social y comunitario puede fortalecer las iniciativas locales de promoción del desarrollo. En este sentido, y si bien se nota un avance democratizador en el plano local, la participación ciudadana debe ser canalizada cada vez más a través de vías institucionalizadas, sobre todo en los Gobiernos locales en los que la cercanía entre representantes y representados es tan evidente.
El Estado municipal puede garantizar y promover el desarrollo local, liderarlo, pero solo puede conseguirlo si interactúa y construye políticas en conjunto con los demás sectores, aquellos más arraigados y estables. Difícilmente políticas gubernamentales cortoplacistas e indiferentes a la realidad política, social o económica del territorio logren motivar a muchos actores no estatales para que empujen en una misma dirección. Esto implica, en muchos casos, un cambio cultural en el funcionamiento de la estructura del Gobierno municipal.
(*) Nicolás Fernández Arroyo es director del Programa de Desarrollo Local de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
