Por Gonzalo Diéguez
Gonzalo Diéguez
En la última década el Estado expandió sus fronteras de funcionamiento con diferentes ritmos de velocidad. El correlato de este proceso se tradujo en un crecimiento notable de la estructura del sector público a escala nacional. Según datos del GPS del Estado elaborado por CIPPEC y ASAP, entre 2003 y 2015 se crearon seis nuevos ministerios, 21 organismos descentralizados, 20 nuevas universidades y ocho empresas estatales.
De esta manera, el Estado amplió nuevamente su participación como proveedor de bienes y servicios, en particular en las áreas de transporte y energía, dando marcha atrás en varios procesos de privatizaciones emblemáticas como el caso de YPF, Aerolíneas y Aguas Argentinas, entro otros.
Como era de esperar, este mayor protagonismo estatal trajo consigo también un incremento en el número de empleados públicos: de 484.000 que había en el año 2003 a 780.000 (sin contar con las numerosas y variadas formas de contratación a través de los convenios de cooperación con las universidades nacionales).
En resumidas cuentas, el Estado contemporáneo es significativamente mayor y más complejo en tamaño y funciones de lo que era en 2003.
No obstante, los problemas asociados a la performance de la gestión estatal persisten, en algunos casos tanto o más agudizados. Especialmente cuando se advierte una falta de correspondencia directa entre el crecimiento y complejización del Estado con el desarrollo de mayores y mejores capacidades estatales.
Luego de años de crecimiento constante en las funciones y el tamaño del aparato estatal, involucrando un volumen considerable de recursos presupuestarios, la capacidad institucional para orientar la gestión pública a la obtención de resultados en la Argentina enfrenta enormes desafíos.
En otras palabras, contamos con un Estado más grande, más robusto, pero cuyos músculos carecen de la fuerza necesaria para implementar políticas públicas de calidad o bien para evaluar en forma sistémica el impacto adecuado de los bienes y servicios públicos en las diferentes poblaciones beneficiarias.
Echar un vistazo a la forma en que se configura la alta dirección pública dentro del Estado así como también relevar los mecanismos de articulación y coordinación entre las diferentes agencias estatales centralizadas y descentralizadas (en interacción con las empresas públicas y los fondos fiduciarios), constituyen dos interesantes parámetros de referencia al momento de analizar la efectividad gubernamental y la eficacia decisional del Estado.
Alta dirección pública: formada pero no preparada
Como quedó dicho, el mayor protagonismo estatal trajo consigo un incremento en el universo de empleados a un ritmo de crecimiento promedio de 4% anual. Sin embargo, cuando observamos con detenimiento, podemos advertir que este proceso no fue homogéneo ni en ritmo ni en intensidad: mientras el empleo público en la administración central creció 45% entre 2003 y 2015, en los organismos descentralizados esa cifra asciende a 169%. Otro dato que despierta curiosidad y llama la atención es el de las empresas estatales, aunque bien vale aclarar en este caso que varias de las empresas re estatizadas mantuvieron un staff de trabajadores similar al que presentaban cuando se encontraban en la órbita del sector privado
Al mismo tiempo, una mirada más aguda nos lleva a poner el foco de atención en otro eje de análisis: no solo en la cantidad de trabajadores que absorbe el sector público nacional sino en la calidad de ese empleo público generado en la órbita estatal.
De acuerdo a las estadísticas del relevamiento efectuado por el GPS del Estado, 30% de los trabajadores públicos se encuentran desempeñando funciones bajo numerosas y diferentes modalidades de contratación, lo que evidencia un universo considerable de contratos firmados en el marco de convenios de asistencia técnica con diferentes organismos multilaterales (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros), universidades nacionales; esta situación supone la coexistencia de numerosas modalidades de empleo público, muchas de ellas precarias por cierto. En síntesis un verdadero laberinto kafkiano, o mejor dicho una suerte de frankestein organizacional”.
Pero a su vez, este complejo escenario presenta particulares implicancias en relación al universo de los directivos públicos en el Estado nacional, es decir, los responsables de tareas y procesos de incidencia crítica y estratégica en la gestión pública. Ellos son el vaso comunicante entre las autoridades políticas y los empleados (burócratas), integrantes de carácter permanente en la administración pública de las organizaciones estatales.
Este agrupamiento incluye particularmente a los directores nacionales, generales y simples, coordinadores y jefes de departamento, de acuerdo al marco legal regulatorio del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP).
Esta Alta Dirección Pública (ADP) es la responsable de la aplicación adecuada de los instrumentos legales y de las estrategias de coordinación de políticas como así también de la coherencia, la eficiencia y la adecuación del diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas. Su rol es fundamental. Sin embargo, en todos estos años de crecimiento del empleo público, el Estado no ha logrado formar y consolidar una ADP profesional. En este sentido, entendemos que el desarrollo e institucionalización de un cuerpo de altos directivos públicos profesionales en Argentina presenta tres grandes problemas:
1. Continuidad en la discontinuidad:
Los intentos para profesionalizar la ADP quedaron incompletos, y no se capitalizaron aprendizajes, ni se evaluaron fracasos o identificaron buenas prácticas (desde la experiencia de Alfonsín con el cuerpo de Administradores Gubernamentales, hasta el sistema nacional de profesionalización administrativa, SINAPA; de 1992, pasando por los ensayo más recientes de Economistas de Gobierno y el programa de Gerentes Públicos).
2. No hay consensos políticos que permitan desarrollar la gerencia pública
En los últimos doce años de gobierno la función directiva fue cubierta centralmente a través de una modalidad de corte discrecional y netamente política. 76% del cuerpo directivo ingresó sin concurso y sin cumplir con los requisitos exigidos por la norma. Además, en 2015 había 4.0416 designaciones transitorias de cargos con funciones ejecutivas, mientras que en 2003 esa cifra era de 1.000. Este crecimiento no fue acompañado de prácticas de desarrollo directivo.
3. Crecimiento de una ADP golondrina: las dificultades de instalación de capacidades de gestión
La alternancia de partidos políticos o coaliciones suele detener o eliminar lo hecho por su antecesor: esto da origen a la alta dirección pública golondrina. En la medida que los gerentes públicos son asignados transitoriamente, esto conlleva un alto nivel de rotación que muchas veces repercute en detrimento de la especialización de las funciones y la identificación con la misión organizacional de la agencia estatal.
La coordinación gubernamental y el dilema de la cabeza de ratón
Tal como señaláramos anteriormente, en los últimos doce años los organismos descentralizados crecieron 33%. Fueron creados 44 nuevos organismos y sus recursos humanos, como ya dijimos, crecieron en el orden de 167%.
Esto permitiría suponer, por lo menos a modo de hipótesis, que existiría una necesidad no cubierta de integrar un componente gerencial profesionalizado en su gestión, puesto que muchos de ellos cumplen una diversidad de funciones públicas sustantivas en diversos sectores de política como la investigación científico-tecnológica, la provisión de servicios públicos, la promoción de derechos humanos, el transporte o la producción de materias primas.
Para una mirada en perspectiva, vale decir que de los catorce sectores de política pública, los que tienen un peso relativo mayor en términos de la cantidad son los siguientes: Salud (19 organismos descentralizados, 13 de los cuales son hospitales), Economía (16 organismos descentralizados), Patrimonio público (8), Ciencia y Tecnología (6) y Cultura (6).
Esta transferencia de funciones y competencias a organismos descentralizados en la administración pública tiene como fundamento teórico la búsqueda de mayor autonomía y profesionalización de la gestión pública. Pero a su vez esta situación genera una mayor complejidad organizativa del Estado nacional, que implica desafíos muy concretos de coordinación vertical y horizontal dentro de las agencias estatales y repercute, a su vez, sobre la implementación de las políticas públicas.
Uno de los principales efectos de estos procesos es que se priva a los funcionarios políticos de la capacidad de control e influencia sobre áreas de política específicas, así como también de acceso a información lo cual impacta no solo sobre los mecanismos de rendición de cuentas sino que también impone un claro desafío para una acción estatal coherente e integrada
Esta fragmentación, además, dificulta la coordinación horizontal entre sectores a nivel central del Gobierno en tanto cada uno de ellos enfrenta dificultades de coordinación dentro de sus propios ámbitos de gestión y áreas de política.
Ante la magnitud e intensidad de estos desafíos, un primer paso ineludible es para mejorar la manera en que el Estado Nacional selecciona y capacita su alta dirección pública. El objetivo es uno solo: mejorar sus capacidades de gestión de las políticas públicas.
Esta reforma debería identificar y sistematizar las buenas prácticas y lecciones aprendidas de experiencias pasadas, desarrollando formatos alternativos y explorando una posible integración de buenas prácticas del sector privado; diseñar una reforma que contemple no solo elementos del sistema de carrera (como el caso de Brasil y Uruguay) sino también algunos instrumentos de competencias directivas (como los casos de Chile y Perú); y contar con un diseño institucional de formación de la alta dirección pública cuyo formato sea centralizado, al estilo de agencia, pero no burocratizado. Esta instancia debe integrar todo el ciclo gerencial, no solamente el proceso de selección y reclutamiento. De esta manera se reduciría también el impacto de la politización de nuevos integrantes de la alta dirección pública en el Estado.
Para esto, también es necesario contemplar el diseño de un esquema remunerativo especial, y un sistema de incentivos no remunerativos complementarios que atraiga y retenga a los mejores directivos públicos en el Estado.
* Director del Programa de Gestión Pública de CIPPEC.
