El superávit fiscal es un medio, no un fin

El Sector Público Nacional registró en mayo un superávit primario de $1,92 billones. En el acumulado del año, el resultado equivale a 0,7% del PBI, la mitad de la meta anual fijada en 1,4%.

Ese dato constituye un cambio significativo para una economía que durante años financió déficits persistentes mediante emisión monetaria, con consecuencias conocidas sobre la inflación y la estabilidad macroeconómica. Alcanzar el equilibrio primario representa una condición necesaria para reconstruir la credibilidad de la política económica.

Pero el equilibrio abre una pregunta que el propio equilibrio no responde. ¿Para qué sirve el superávit?

El instrumento y el objetivo

La teoría de las finanzas públicas atribuye tres funciones centrales a la política fiscal. La primera consiste en asignar recursos entre el sector público y el privado. La segunda procura distribuir el ingreso de acuerdo con criterios de equidad. La tercera busca estabilizar el ciclo económico, moderando las fluctuaciones de la actividad, el empleo y los precios.

El superávit no constituye ninguna de esas funciones. Es un resultado fiscal. Un instrumento al servicio de esos objetivos, no un fin en sí mismo. Confundir ambos planos puede llevar a preservar un saldo contable aun cuando deje de cumplir una función económica.

La discusión ya no debería centrarse únicamente en cuánto superávit acumular, sino en cuáles serán las reglas para administrarlo y qué objetivos perseguirá.

La experiencia argentina e internacional

Argentina ya atravesó una etapa en la que el superávit cumplió una función claramente estabilizadora. Entre 2003 y 2007, durante la gestión de Roberto Lavagna como ministro de Economía y sus primeros años posteriores, el Estado registró superávits primarios elevados en un contexto de fuerte crecimiento económico. El objetivo consistía precisamente en ahorrar durante la expansión para fortalecer la solvencia fiscal y disponer de margen de acción cuando el ciclo cambiara. Era una política fiscal de carácter contracíclico.

Ese principio fue institucionalizado en varios países.

Chile adoptó en 2001 una regla de balance estructural. El mecanismo calcula cuál sería el resultado fiscal con la economía operando en su nivel tendencial y con los ingresos extraordinarios ajustados por su valor de largo plazo. Durante las expansiones el Estado ahorra; durante las recesiones puede utilizar esos recursos para amortiguar la caída de la actividad. En 2019, el esquema fue reforzado mediante la creación de un Consejo Fiscal Autónomo.

Una regla fiscal establece precisamente eso: bajo qué condiciones ahorrar, cuándo utilizar esos recursos y cuáles son las circunstancias excepcionales que justifican apartarse de la meta.

Nueva Zelanda, Suecia y varios países europeos aplican mecanismos similares. Los diseños difieren, pero comparten un rasgo común: el equilibrio fiscal deja de depender de la voluntad política del gobierno de turno y pasa a descansar sobre instituciones permanentes.

Argentina también cuenta con un antecedente normativo. La Ley de Responsabilidad Fiscal 25.917, sancionada en 2004, fijó límites al crecimiento del gasto y mecanismos de coordinación con las provincias. Sin embargo, su cumplimiento fue discontinuo y perdió eficacia como ancla institucional.

El riesgo del superávit sin reglas

Los datos recientes muestran algunas tensiones del esquema actual. El gasto primario cayó 2,2% en términos reales interanuales, mientras que la recaudación recién mostró en mayo su primera mejora real después de nueve meses consecutivos de descenso.

Al mismo tiempo, parte del esfuerzo fiscal nacional se trasladó a las cuentas provinciales. La reducción de transferencias deterioró la situación financiera de numerosas jurisdicciones. El ajuste no desapareció: cambió de nivel de gobierno.

Sin una regla fiscal explícita, un superávit permanente expone a la economía a tres riesgos.

El primero es la prociclicidad. Si el Estado mantiene el mismo esfuerzo fiscal durante una recesión, puede profundizar la caída de la actividad en lugar de amortiguarla.

El segundo consiste en la falta de transparencia respecto de cómo se distribuye el costo del ajuste entre la Nación, las provincias y los distintos sectores de la economía.

El tercero es la reversibilidad. Lo que depende exclusivamente de una decisión política puede modificarse con un cambio de administración. Una conducta no constituye una institución.

El argumento oficial tiene fundamento. La credibilidad requiere disciplina y permanencia. Pero esa credibilidad no surge únicamente de prometer que el superávit será permanente. Surge de establecer una regla que determine cuándo corresponde ahorrar, cuándo utilizar ese ahorro y bajo qué condiciones excepcionales puede apartarse del objetivo.

Lo que falta

El equilibrio fiscal representa un avance importante. Pero constituye apenas el primer paso.

La etapa siguiente consiste en institucionalizarlo mediante tres decisiones.

La primera es sancionar una regla fiscal estructural que distinga el componente permanente del componente cíclico del resultado fiscal.

La segunda es crear un consejo fiscal independiente, con acceso irrestricto a la información oficial y obligación de publicar periódicamente sus estimaciones.

La tercera es definir explícitamente el destino del superávit. Reducir deuda pública, disminuir la presión tributaria o financiar inversiones de alto impacto económico son alternativas posibles. Lo importante es que el criterio sea conocido, estable, verificable y sujeto a control.

El equilibrio fiscal permitió corregir uno de los principales desequilibrios de la economía argentina. El desafío ahora consiste en transformarlo en una institución y recuperar una característica poco frecuente en la historia económica del país: que el superávit vuelva a ser una herramienta para estabilizar el ciclo y no un objetivo independiente de él.

La política económica empieza después.