Los titulares se han hecho eco de la escalada de precios, y popularizado la expresión el granero de Europa para referirse a Rusia y Ucrania. ¿Habrá trigo para todos?
Por Ángel Luis González Esteban (*)
Resulta un tanto irónico preguntarse esto en la Unión Europea, pues el problema desde hace más de medio siglo no ha sido la escasez sino la abundancia. De hecho, las medidas tomadas para combatir los efectos no deseados del exceso de oferta (como unos precios considerados insuficientes para garantizar unos ingresos justos a los agricultores) han contribuido a moldear nuevas problemáticas que ahora adquieren especial relevancia.
Para entender la configuración de la producción, el consumo y el comercio internacional de trigo desde finales de la II Guerra Mundial debemos remontarnos al colapso experimentado en los años treinta.
Wilfried Malembaum, uno de los autores que estudió en profundidad la situación de entreguerras, llamaba la atención sobre el hecho de que la acumulación de excedentes y la ruina de los agricultores en los países exportadores (Estados Unidos, Canadá, Australia y Argentina) coexistía con otra implacable realidad: las necesidades insatisfechas de millones de personas hambrientas en otras partes del mundo.
La transferencia de todos esos excedentes a las regiones deficitarias era impedida por barreras insalvables (de ingresos, institucionales…) y hubiera requerido de cambios fundamentales en los patrones de consumo de esas poblaciones. Así, tras la II Guerra Mundial se buscó una fórmula que permitiera conciliar la situación de necesidad en buena parte del mundo con las montañas de trigo que se acumulaban en algunos países ricos.
Al finalizar la guerra, Estados Unidos era responsable del 80 % de las exportaciones mundiales de trigo. En cuanto a los países europeos, la situación de escasez propia de la posguerra pronto dio paso a un panorama de excedentes similar al de Estados Unidos y otros exportadores, como Canadá. A esto contribuyó decisivamente un entramado proteccionista que descansaba en el objetivo de garantizar la disponibilidad de alimentos pero, sobre todo, de asegurar los ingresos de los agricultores.
Las medidas proteccionistas -necesarias para implantar las políticas de precios garantizados y amparadas por el acuerdo sobre aranceles de 1947 (GATT) impulsado por Estados Unidos- pronto fueron complementadas con subvenciones a la exportación y con programas de ayuda alimentaria. En Estados Unidos fue particularmente importante la Public Law 480 o Food for Peace Act, aprobada en 1954. Muchos países en desarrollo aceptaron esta ayuda pensando, entre otras cosas, que las importaciones de trigo barato ayudarían a sus procesos de industrialización.
La geopolítica del trigo
En el contexto de la Guerra Fría, algunos países exportadores vieron en el control del grifo del trigo un mar de extravagantes oportunidades. El propio Malembaum sugería, en su libro de 1953, la posibilidad de usar los excedentes de trigo estadounidenses como una herramienta de política económica exterior.
Earl Butz, secretario de Estado bajo los mandatos de Nixon y Ford, señaló que “los hambrientos solo escuchan a aquellos con un trozo de pan” y advirtió que la comida era una herramienta, un arma en el arsenal negociador de Estados Unidos.
En su obra Merchants of Grain, el periodista norteamericano Dan Morgan documentó en 1979 cómo los flujos de trigo estadounidense subsidiado con destino a Chile se interrumpieron tras la elección de Salvador Allende en 1970, solo para reanudarse tras el golpe de 1973 (páginas 11 a 16).
También cuenta cómo se impusieron numerosos embargos a la Unión Soviética, con los que no se pudieron impedir escabrosos episodios como el gran robo del grano.
En 1972, la administración Brézhnev negoció en secreto con compañías estadounidenses, que acabaron vendiendo a la Unión Soviética trigo subvencionado por los contribuyentes de EE UU por valor de 150 millones de dólares.
Países y soberanía alimentaria
Más allá de la utilización del trigo como arma, existe un interesante debate sobre en qué medida las políticas agrarias de los países industrializados contribuyeron a moldear las políticas de los países importadores de trigo, afectando a la evolución tanto del consumo como de la producción nacional.
Independientemente del rol desempeñado por los exportadores, lo cierto es que el comercio internacional de trigo se ha multiplicado por diez en los últimos setenta años (por más de tres en términos per cápita) y que estos flujos han ido crecientemente a parar a países de bajos ingresos.
Tal y como han advertido desde hace décadas organizaciones como La Vía Campesina y otros defensores del movimiento por la soberanía alimentaria, esto los sitúa en una posición de debilidad frente a las crisis de precios internacionales (como la de 1972, la de 2007 o la que vivimos actualmente).
En cambio, la Unión Europea -la región que absorbía la mayor parte de los flujos internacionales de trigo antes de la II Guerra Mundial- se ha consolidado como exportadora neta de este cereal. Hay quien verá en ello un mérito de la política agraria común (PAC), de la misma forma que hay quien considera la política agraria de los países ricos como una de las razones del estancamiento de las negociaciones de la Ronda de Doha.
Repercusiones de la guerra
Aunque aún es pronto para estimar el alcance que tendrá la guerra desencadenada en Ucrania, es esperable que el conflicto afecte a la capacidad productiva tanto de Rusia como de Ucrania, debido entre otras cosas a su mermada capacidad para adquirir inputs, la escasez de mano de obra y las dificultades logísticas.
Ambos países representan un porcentaje relativamente pequeño de la producción mundial de trigo, pero desde el desmoronamiento de la Unión Soviética han emergido como grandes exportadores (en conjunto representan en torno a un tercio de las exportaciones mundiales).
El destino de sus exportaciones, no obstante, no es Europa, sino África y Asia.
No hay riesgo de desabastecimiento en Europa: la Unión Europea tiene su propio granero. Es posible, no obstante, que algunos países exportadores restrinjan sus exportaciones para asegurar su abastecimiento.
El caso de España es relativamente excepcional dentro de la UE pues se convirtió en una gran importadora de trigo, fundamentalmente a raíz de su ingreso en la comunidad.
Aunque una parte de las importaciones españolas tiene su origen en Ucrania, la mayor parte procede de Francia y de otros países de la UE. La subida de los precios internacionales -que ya se había hecho notar a raíz de la pandemia- se dejará sentir en España, pero el impacto será moderado, entre otras cosas porque, al igual que en otros países ricos, el consumo de trigo y de productos derivados representa un porcentaje pequeño de su renta.
La situación es mucho más preocupante en los países de bajos ingresos altamente dependientes de la importaciones, sobre todo en aquellos que tradicionalmente han subsidiado el consumo de trigo como, por ejemplo, Egipto.
(*) Profesor Contratado Doctor de Historia Económica, UNED – Universidad Nacional de Educación a Distancia
