Las cuentas provinciales arrastran un lastre estructural

Las provincias parecen estar destinadas a incurrir en déficits. A excepción de lo sucedido en 2010, año en el que gracias a los Aportes del Tesoro Nacional sólo Buenos Aires incurrió en déficit, desde 2003 en adelante las cuentas fiscales provinciales han ido en deterioro, señala un informe de abeceb.com.

Detrás de esta situación aparecen varios factores estructurales. A fines de los `70 y principios de los `80 se transfirió a las provincias ciertas responsabilidades de gastos –particularmente servicios- sin una contrapartida clara de recursos, hecho que volvió a repetirse en los ’90, cuando se traspasaron los servicios educativos y se concluyó el proceso de transferencia de hospitales públicos nacionales.

En la década del ´80 las provincias corrían con el 28,9% del gasto de estos servicios a nivel nacional, cifra que en la década actual se ubica en 43,1%. Mientras que hasta 2000 las provincias recibían un 23,0% del consolidado de recursos (neto de seguridad social) y hoy reciben el 18,6%. Con las modificaciones al esquema de coparticipación de las Leyes Nº 22.293 y Nº 22.294, las provincias perdieron aproximadamente un 21% de participación en la distribución primaria (Nación-Provincias).  El régimen de coparticipación se sancionó en 1988 con carácter transitorio. Éste dio lugar a un aumento de 8,16 puntos porcentuales en la masa coparticipable, lo que trajo algo de alivio a las provincias en general.

Sin embargo, en la década del ´90 volvieron a efectuarse detracciones sobre la distribución primaria. Vía acuerdo entre el gobierno nacional y los provinciales, se estableció una pre-coparticipación de 15% de la masa coparticipable con destino a financiar el sistema de previsión social, y una suma fija de $45,3 millones mensuales para atender a las provincias con problemas financieros.

A su vez, la masa coparticipable se redujo por un descuento previo sobre la recaudación del impuesto a las ganancias (se destinó un 20% al sistema de previsión social y otro 16% al Fondo del Conurbano Bonaerense, al Fondo para Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas y a los Aportes del Tesoro Nacional) y por una detracción de 11% de la recaudación del IVA, también destinada al sistema previsional.  En la misma línea, el gobierno nacional ha creado en los últimos años tributos no coparticipables, como el impuesto al cheque (del que luego se coparticipó un 30%, cifra aún por debajo de lo que plantea la ley de coparticipación) o las retenciones a las exportaciones. Hay que tener en cuenta que con estos impuestos disminuye la base imponible del impuesto a las ganancias, que sí es coparticipable. Con todo, el monto a distribuir a las provincias en forma automática fue perdiendo participación, al pasar de ser un 46% de la recaudación total en 1993 a un promedio de 33,0% entre 2005 y 2012. Esto sucede a pesar de que el artículo 7 de la Ley Nº 23.548 establece que el monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior a un 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales de la Administración Central. Así, la participación hoy se encuentra algo por debajo de lo que establece la ley. Además, debe considerarse el avance de la política nacional sobre las fuentes tributarias provinciales, como el Fondo Nacional de Incentivo Docente y el Impuesto a los Bienes Personales, que por sus características -gravan una base imponible que en su mayoría es fija- son de naturaleza provincial.

Fijación centralizada de políticas Aquí, el factor clave es la determinación del piso de las paritarias. Al tener la partida de remuneraciones una menor incidencia en el gasto de la Administración Nacional (17% vs. cerca de 50% en el caso de los estados provinciales), el gobierno central tiene un incentivo a otorgar mayores aumentos en las paritarias.

Las provincias, por su parte, no participan en la fijación de la pauta a nivel nacional, lo cual denota un bajo grado de maniobra y autonomía en la determinación nominal de la partida.  También entran en este conjunto las transferencias discrecionales de Nación a provincias, que resultan ser variables de ajuste según las necesidades del Estado Nacional. Mientras que el Programa Federal de Desendeudamiento Provincial, si bien ha sido un gran alivio para las gobernaciones, no llegó a sanear las cuentas públicas provinciales.