Falta una estrategia que permita el crecimiento

Por Marcela Cristini y Guillermo Bermúdez (*)

El crecimiento del comercio exterior en 2021 refleja una recomposición postpandemia y un incremento que muestra un desempeño pobre que depende de las bonanzas de precios internacionales y no logra capitalizar los resultados en una estrategia que le permita crecer.

Para un observador externo, sin conocimiento del contexto de la economía argentina, un análisis rápido de la evolución reciente del intercambio comercial de mercancías de nuestro país, le podría sugerir una situación de buen desempeño.

Un análisis más pormenorizado, en cambio, llevará a identificar riesgos y generará alertas sobre el futuro inmediato de nuestras relaciones comerciales con el resto del mundo. En ese sentido, el análisis del balance del año 2021, que se desarrolla a continuación, permite una identificación de varios de los problemas actuales de nuestro intercambio comercial y, por extensión, de nuestra economía en su conjunto.

Comenzando por las exportaciones, el aspecto positivo de corto plazo ha sido el crecimiento muy importante, del 42%, en 2021 con respecto a 2020. Parte de ese crecimiento refleja la recomposición internacional luego del período de mayor incidencia de la pandemia, pero aun descontando ese efecto, el aumento de las exportaciones sigue siendo significativo.

Para un país en desarrollo, un criterio corriente de éxito en su desarrollo económico ha sido el aumento de sus exportaciones a un ritmo de dos dígitos durante un tiempo suficientemente prolongado. Este hecho acredita que el país está en condiciones de llevar a buen puerto una estrategia crecimiento basada en las exportaciones, como ha sido el caso de los países del Este asiático o de algunos países vecinos, Chile entre ellos.

Por lo tanto, no alcanza con ver lo ocurrido con las exportaciones de nuestro país en 2021, sino que corresponde mirar la tendencia en los últimos años. Se puede repasar, entonces, lo que ha ocurrido en el período 2001-2021.

Luego de enfrentar una de las mayores crisis macroeconómicas de su historia en 2001, la Argentina tuvo un período de ocho años de aumento de sus exportaciones a dos dígitos con valores en torno al 16% anual. La única excepción fue el año 2009, cuando nuestras exportaciones registraron una caída del 20%, debido a la crisis financiera internacional.

Ese período de rápido crecimiento coincidió con el súper-ciclo de las commodities que llevó el precio de nuestros principales productos exportables agroindustriales a sus máximos históricos. Cuando ese ciclo desapareció, el impulso exportador se revirtió y las exportaciones se fueron contrayendo hasta 2015.

El aumento de los precios fue acompañado por una respuesta consistente en los volúmenes producidos, mediante la incorporación de inversiones y nuevas tecnologías. Desde entonces hasta el presente, la evolución exportadora ha mostrado fluctuaciones dentro de un marco de estancamiento.

En 2021, nuevamente el aumento de los precios internacionales de las commodities generó el resultado del notable aumento del valor exportado. En síntesis, el análisis de mediano plazo muestra que el esfuerzo inversor en exportables agroindustriales en el período de bonanza de precios 2005-2011 sirvió para mantener mayores volúmenes exportados en forma permanente. Sin embargo, el resto de los sectores con potencialidad exportadora, salvo excepciones, no logró su despegue y el impulso exportador no se incorporó a la estrategia de crecimiento de nuestro país como un factor central.

Este hecho se filtra al interior de la economía y se aprecia cuando se analiza la evolución de la actividad económica. Así, en los años de fuerte aumento del precio de las exportaciones entre 2005 y 2011, el PBI crecía a tasas muy altas (en torno al 8%), pero cuando se perdió ese impulso, las exportaciones no bastaron para impulsar a la economía que cayó en un largo estancamiento en el que se alternaron años de leves aumentos con años de caída hasta la aparición de la pandemia.

En ese último período, la economía cayó un 9,9% en 2020 (caída mayor que la de sus vecinos de la región latinoamericana) y rebotó en 2021, nuevamente en coincidencia con un aumento de los precios internacionales. Del lado importador, el rebote fuerte del 49,2% en el valor importado de 2021 con respecto al 2020 parecería natural luego de la contracción de la pandemia que se sumó a la recesión de 2019 y que implicó menos importaciones para la producción y el consumo local.

En este caso de las importaciones, la línea de las autoridades actuales en sus anteriores gobiernos fue la de promocionar una estrategia de sustitución de importaciones en el marco de una economía que se mantuvo cerrada. Dado que el desarrollo industrial argentino ya había transitado las etapas sustitutivas de las industrias básicas (acero, elaboración de minerales, químicos, maquinaria, entre otros) y la industria de bienes de consumo, se asume que la sustitución propuesta habría avanzado, sobre todo, en aquellos insumos industriales que provienen de terceros mercados.

Esa estrategia se podría anticipar como poco dinámica para un país como la Argentina, con un mercado de consumo limitado por el número de habitantes, sobre todo en comparación con su amplia dotación de recursos. En ese escenario de “país pequeño”, la estrategia exportadora presenta beneficios superiores y no está sujeta a un rápido agotamiento de su impulso. Parte de este razonamiento ha sido adoptado por las autoridades en el actual turno de gobierno, cambiando la perspectiva anterior sobre la estrategia de desarrollo para nuestro país a una idea de sustituir, pero también promover exportaciones.

Aún si se juzga la experiencia de sustitución de importaciones con su propia lógica, una mirada de mediano plazo indica que el camino propuesto no se cumplió hasta 2015 y que los esfuerzos posteriores fueron dominados por situaciones macroeconómicas poco favorables al despliegue de una estrategia de mediano plazo. Entre 2005 y 2011, las importaciones crecieron a tasas anuales muy elevadas que rondaban el 30% anual.

Sin embargo, en ese período, la Argentina llevó adelante una política de “administración” de las importaciones, para asegurar saldos comerciales positivos, ayudada por los buenos precios externos. Este objetivo, ligado a la necesidad de financiamiento del Estado, recortó la importación de bienes de capital para inversiones. Además, los controles debieron generar espacio para la importación de petróleo, gas y combustibles, debido a la caída de las inversiones locales y, en consecuencia, de la producción.

Sólo en años de alto crecimiento y buenas exportaciones se registran aumentos modestos en la participación de los bienes de capital, para inversiones. Los bienes intermedios fueron el mayor componente de las importaciones en todos los años, con variaciones asociadas al nivel de actividad interno. En el período 2005-2011 se recibieron divisas por la vía del saldo del balance comercial a un ritmo de US$ 12500 millones por año. Cuando los precios internacionales bajaron, el saldo comercial se redujo y las importaciones se acomodaban a la disponibilidad de divisas de exportación usando aún mayores controles hasta 2015.

Entre 2016 y 2018, las autoridades de turno trazaron un objetivo de ordenamiento y reducción de la protección comercial en el mediano plazo, que avanzó a un ritmo lento. Como resultado, las importaciones se movieron con el nivel de actividad, pero no muy lejos de las exportaciones. Desde 2019 se retomó una política de control estricto y, nuevamente, el saldo comercial pasó a ser un objetivo prioritario del gobierno por razones macroeconómicas.

En los últimos tres años se acumularon saldos comerciales positivos a un ritmo de US$ 14.400 millones anuales. La descripción anterior se completa observando la evolución del tipo de cambio real de la Argentina. Hay una variabilidad cambiaria que caracteriza a nuestro país y que complica seriamente las previsiones de comercio exterior. Por ejemplo, luego del enorme salto devaluatorio que siguió al abandono de la Convertibilidad, el peso se fue apreciando hasta 2014, recortando los ingresos por exportaciones bajo un estricto control de cambios.

La apreciación del Real brasileño operó para morigerar el efecto de apreciación o sobrevaluación en el período, siendo Brasil nuestro principal cliente y proveedor de entonces. La mayor incidencia negativa se operó sobre las exportaciones agroindustriales, que también fueron gravadas con un impuesto a las ventas externas (las “retenciones”).

El comercio administrado de las importaciones tampoco ayudó a la previsibilidad de aquellas empresas que consideraron sustituirlas, dado que sus planes de negocios dependían de decisiones burocráticas en el marco de un tipo de cambio que alentaba los consumos externos hasta 2014.

La evolución posterior del tipo de cambio real multilateral estuvo signada por los vaivenes macroeconómicos hasta el presente. Hacia el futuro, la situación financiera externa de la Argentina y la baja confianza en la evolución de la economía local sugieren que el tipo de cambio deberá ser alto para alentar nuevas inversiones, haciendo muy difícil juzgar la paridad de equilibrio que prevalecerá en el mediano plazo.

La Argentina se encuentra en un período crítico de renegociación de su deuda externa y en ese marco deberá retomar un sendero de ordenamiento macroeconómico que, en vista de la síntesis anterior, significará un mayor esfuerzo exportador y un abandono paulatino de los controles a las importaciones. En el mediano plazo quedará el desafío de una mayor inserción internacional en un mundo en pleno cambio.

(*) Economistas de FIEL.