Zonas francas

En la Argentina puede haber más zonas francas que provincias. Así
lo determina la Ley 24.331 aprobada en 1994, que estableció que se podría
instalar una zona franca por cada estado provincial, sin contar las ya existentes.

Además de la de La Plata, creada formalmente en 1907 aunque
inaugurada hace poco más de un año, hay actualmente
otras 25 iniciativas de este tipo en proceso de gestación. Y
las estimaciones de los organismos oficiales indican que en los
próximos dos años una decena de zonas francas
estará en operaciones comerciales en el país.

Resulta, por lo tanto, llamativo el admitido desconocimiento de
legisladores y empresarios acerca del tema. “La gente no tiene la
menor idea de lo que es una zona franca. Enseguida preguntan si es
como un free shop”, asegura Carlos Raúl Alvarez, ex diputado
justicialista y actual presidente del Ente de Administración
de la Zona Franca La Plata y titular del Comité Federal de
Zonas Francas.

El diputado justicialista y ex presidente del Ente de la Zona
Franca La Plata, Mario Cafiero, señala, por su parte, que
estos territorios extra aduaneros “plantean formas distintas y
novedosas de ejercer políticas comerciales e industriales que
son más seguras para el fisco y más productivas para
las empresas”.

El código aduanero argentino define a las zonas francas
como “un ámbito dentro del cual la mercadería no
está sometida al control habitual del servicio aduanero y su
introducción y extracción no están gravadas con
el pago de tributos &endash;salvo las tasas retributivas de servicios
que pudieran establecer&endash; ni alcanzadas por prohibiciones de
carácter económico”.

Como prefiere explicar Jorge Hanfling, titular de la Cámara
de Usuarios de la Zona Franca La Plata, “cuando no existían
las zonas francas, una empresa que importaba productos debía
ingresarlos al país y pagar los costos de
nacionalización de la mercadería de una sola vez. Ahora
los ingresa a la Zona Franca, los exhibe, los acondiciona y &endash;a
medida que los necesita&endash; los nacionaliza, lo que aumenta su
capital de giro y mejora la eficiencia financiera de la firma”.

Un menú atractivo

Para Alvarez, las zonas francas ofrecen varias buenas razones para asentarse
en ellas. “Uno de los motivos es eminentemente económico: hay desgravaciones
impositivas, ya que no se pagan los mismos impuestos que en el territorio aduanero
general y, en el caso de Provincia de Buenos Aires, también fueron desgravados
ingresos brutos e impuestos provinciales. Pero también hay beneficios
financieros: si traigo mil autos al puerto de Buenos Aires, tengo que pagar
en la ventanilla de la Aduana por los mil. Si los traigo a la zona franca, los
exhibo y los preparo para su venta y cuando las concesionarias me piden diez
unidades, les mando diez y sólo pago por esos diez.”

También la cuestión logística aparece en el
menú de Alvarez: “la conjunción de elementos de
infraestructura dentro de zonas francas hace que se genere en materia
de transporte un corredor multimodal. Por ejemplo, la Zona Franca La
Plata tiene una infraestructura portuaria, férrea y caminera
que reduce fuertemente los costos del transporte, hasta en 40%”.

Cuestión de número

Desde la aprobación de la Ley de Zonas Francas, el proceso para su creación
siguió un camino común: primero las provincias adhirieron al régimen,
luego determinaron sus posibles localizaciones y las que ya dieron estos pasos
comenzaron los procesos de licitación para su administración privada.

Aunque las zonas francas se plantean como novedosas herramientas
para políticas comerciales con el exterior, muchos
observadores plantean que la cantidad permitida por la ley puede
resultar excesiva. Alvarez admite la posibilidad de que “muchas
provincias, más allá de sus intenciones, y de lo que la
ley les permite, quizá no encuentren suficientes interesados
en usarlas. Porque no siempre el contexto geopolítico de
inversiones, de ámbito de competencia, les dan el espacio para
implementarlas”.

Cafiero explora otra perspectiva: “si se concibe el tema como un
mecanismo de privilegio, naturalmente, tener 26 zonas francas no es
bueno. Pero si se las observa como polos de desarrollo regional y de
mejora de la competitividad, no es para nada malo”.

El diputado nacional radical Juan Pablo Baylac, vicepresidente de
la Comisión de Industria de la Cámara Baja, plantea
algunas dudas. “Las zonas francas son organizaciones
jurídico-contables, por lo tanto, la idea de tener 26 zonas
francas no me parece conveniente porque conspira contra un verdadero
ordenamiento de las cuestiones fiscales.”

Algo parecido argumenta un grupo de investigadores del Instituto
de Integración Latinoamericana de la Universidad Nacional de
La Plata. “Parece que la ley quiere hacer del país una gran
zona franca”, señala su directora, Noemí Mellado.

El grupo publicó recientemente un trabajo titulado “Zonas
Francas y Mercosur”, en el que además de describir lo que
está sucediendo en el mundo con las zonas francas y los
procesos de integración regionales, se analiza el caso de La
Plata.

Noemí Olivera, co-directora de la investigación
sostiene que “hay principios constitucionales que están en
pugna con el gran número de zonas francas. La
Constitución establece el principio de igualdad ante la ley,
del cual deriva el principio de igualdad de tributos. Entonces, las
zonas francas hacen una excepción a los principios
constitucionales sobre tributación. Este tema fue muy
discutido cuando se aprobó la Ley de Zona Franca La Plata a
principios de siglo. No pocos empresarios decían que se creaba
una política anticompetitiva y desleal al liberar ciertas
zonas en detrimento de otras. Por eso, la facultad de otorgar estas
prebendas impositivas a determinados enclaves es del Congreso, y
queda claro que es por vía de excepción. Sin embargo,
en el caso argentino hay que preguntarse si con una zona franca por
provincia, más cuatro que puede crear el gobierno federal,
más la ya creada, la excepción no se convierte en una
regla”.

En la balanza

La Ley 24.331 dice que “las zonas francas tendrán como objetivo impulsar
el comercio y la actividad industrial exportadora”. Sin embargo, cuando se le
pregunta al titular del Ente de Administración de Zona Franca La Plata
por los resultados de las operaciones, se excusa de dar cifras precisas, pero
admite que la enorme mayoría son importaciones.

“El problema es que la Ley de Zonas Francas establece que una
empresa industrial que se instale en el enclave debe exportar la
totalidad de su producción. Es por eso que estamos proponiendo
una serie de modificaciones al régimen”, señala.

Alvarez se refiere a una serie de propuestas realizadas por el
Comité Federal de Zonas Francas que se incluyeron en un
proyecto presentado por el diputado Cafiero.

El legislador explica que, de aprobarse el proyecto que estudia la
Comisión de Industria de la Cámara Baja, las industrias
que cumplan con las normas de calidad ISO 9000 o equivalentes,
podrán introducir al territorio aduanero general hasta 30% de
lo producido en las zonas francas en idénticas condiciones que
las procedentes de terceros países; es decir, abonando
aranceles sobre los insumos o componentes importados.

Por otra parte, el proyecto pretende que el ingreso a las zonas
francas de mercaderías provenientes del territorio aduanero
general sea considerada una exportación, tanto a efectos del
IVA como de los impuestos externos, y que la venta de bienes y
servicios no sea alcanzada por esos tributos.

Hanfling está de acuerdo con las modificaciones. La firma
que preside, Tecno Optik, se dedica a la fabricación de
armazones de anteojos para deportes, que exporta a siete
países; la idea original era instalar su planta en la zona
franca La Plata. “Pero nos encontramos con el problema de que el
enclave está cargado con el IVA intrazona, cosa que es una
incongruencia con las zonas francas de otros países, que no
están gravadas. Esto, sumado a la imposición de
exportar todo lo que producimos, nos llevó a redefinir nuestro
proyecto.”

Así las cosas, Tecno Optik se convirtió en la
primera firma que opera en la zona franca La Plata ofreciendo
servicios de almacenaje para otras empresas.

“Es por eso que se dice que la zona franca es una especie de show
room”, destaca Rita Gajate, del Instituto de Integración
Latinoamericana, para quien, al menos por ahora, las zonas francas no
están mostrando los incentivos a la producción que
inspiraron su creación.

Zona Franca La Plata 

Cuáles son, donde están, cómo van

¿Y el Mercosur?

Las zonas francas florecieron durante el siglo XVII para impulsar
el comercio y la navegación, bajo una fuerte influencia
localista. Parecerían estar, entonces, a contramano de los
tiempos de globalización y de regionalización de los
mercados.

“Es lógico pensar que el concepto de las zonas francas
pueda debilitarse hacia el futuro, pero hoy se mantiene plenamente
vigente” dice Carlos Alvarez, titular del Comité Federal de
Zonas Francas.

El ex diputado justicialista señala que “Estados Unidos, un
país líder en esta economía globalizada, cuenta
con 264 zonas francas en pleno funcionamiento y cada año suma
cuatro o cinco más. Además, nuestros países
limítrofes tienen zonas francas antiguas y con mucha
proyección de crecimiento como Iquique en Chile, Montevideo y
Colonia en Uruguay, y Manaos en Brasil”.

En el Instituto de Integración Latinoamericana de la
Universidad de La Plata piensan que, con los procesos de
integración, las zonas francas tienden a desaparecer. “En
Europa, las zonas francas que quedan están ubicadas en lugares
notablemente deprimidos y, desde la creación del mercado
común, no se instalaron otras nuevas”, señala la
investigadora María Luciana Alí.

En el Mercosur podría pasar lo mismo. “El proceso de
integración del Mercosur está conformado por cuatro
programas. Uno de ellos es el de desgravación arancelaria, que
comenzó en 1991, en el que se avanza por mecanismos de
consenso entre los socios. Al día de hoy, 80% de las
posiciones arancelarias llegaron al arancel externo común.
Entonces, nuestro país encara una política de
integración con sus socios pero, por otra parte, instala las
zonas francas que desgravan importaciones. Esto representa, en
nuestra opinión, una franca incompatibilidad con el Mercosur,
porque por un lado privilegiamos a nuestros socios y por el otro al
resto del mundo”, afirma Noemí Mellado, directora del
Instituto.

La Decisión 8 que se redactó en 1994 en la
reunión del Mercosur en Buenos Aires, establece que todo
producto de las zonas francas que ingresa al territorio aduanero
general debe pagar el arancel externo común, por lo que una
empresa que se instale a producir dentro de uno de estos enclaves
(por ejemplo, el de La Plata) deberá pagar, si desea exportar
a Brasil, los mismos aranceles que una firma japonesa.

Por otra parte, la Decisión 8 le pone fecha de
defunción a la zona franca de Manaos y al territorio aduanero
especial de Tierra del Fuego: el año 2013.

El Comité Federal de Zonas Francas argentino y sus
similares en Brasil y Uruguay pretenden modificar esta
decisión, de modo que la cuestión bien podría
convertirse en fuerte tema de debate regional en los próximos
tiempos.

La primera de todas

Debieron pasar noventa años desde que se aprobó la
Ley 5.147 que admitía en el Puerto La Plata la creación
de la primera zona franca argentina, para que ésta se
convirtiera en realidad.

La Zona Franca La Plata ocupa hoy 220 hectáreas del
municipio de Ensenada que incluyen las instalaciones del Astillero
Río Santiago, y sobre las que se derramaron inversiones que
suman ya más de US$ 900 millones.

Las 70 hectáreas ya concesionadas (otras 39 están
por otorgarse) se reparten entre 850 usuarios directos e indirectos.
La diferencia entre unos y otros es que los primeros tienen sus zonas
de almacenaje propias que a su vez arriendan a otras firmas.

Según los datos oficiales, la mitad de las firmas que
operan en el enclave pertenece a la categoría de grandes
compañías, entre las que se cuentan Mastellone,
Cervecería Quilmes, Subarú, Indupa, Edesur, Edenor,
Audinac y Bull Argentina.

El titular del Ente Administrador asegura que en el primer
año se han generado negocios por algo más de US$ 1.000
millones y se crearon 3.200 puestos de trabajo.

“La Zona Franca La Plata creció vertiginosamente desde su concesión
al grupo Bibiloni, que se encarga de su operación. El predio de 70 hectáreas
hoy queda chico. Más de 1.300 firmas han presentado sus proyectos, por
lo que la nueva concesión de las otras 39 hectáreas se hace indispensable”,
dice Alvarez.