Los problemas de las provincias vienen teniendo una presencia creciente y cada vez más inquietante en el debate sobre
la situación nacional. Las conocidas dificultades de varios estados provinciales para hacer frente al pago de salarios de la
administración pública son el reflejo más dramático de la fragilidad fiscal que se acentuó a lo largo del año pasado y llegó a
un extremo insostenible a partir de diciembre, cuando a las provincias se les cerró el acceso a las fuentes con que
habitualmente financiaron sus desequilibrios.
A las tribulaciones de los estados provinciales se suma, por otra parte, la escasa generación de puestos de trabajo en el sector
privado, lo que condujo a muchas administraciones a incrementar el empleo público como ineficiente subsidio a la
desocupación.
Los datos del Indec revelan que, desde el inicio del plan de convertibilidad, el incremento del desempleo reconoce, en el
interior, causas diferentes de las que explican el fenómeno en el Gran Buenos Aires. La proporción de la población
económicamente activa creció, en el Gran Buenos Aires, de 40,8% en mayo de 1991 a 43,1% en octubre de 1994. En ese
mismo período, la desocupación aumentó de 6,3 a 13,1%. En 24 concentraciones urbanas del interior, la tasa de la
población económicamente activa se mantuvo, en cambio, casi sin variantes: 37,1% en mayo de 1991 y 37,6% en octubre de
1994, pero el desempleo pasó de 7,9 a 10,8%. Lo que indica que, mientras en el Gran Buenos Aires la desocupación es, en
buena medida, el resultado de un desequilibrio entre el aumento de la oferta de trabajo y la creación de nuevos empleos, en
el interior se registra una fuerte pérdida neta de puestos de trabajo.
La Cuestión Fiscal y Financiera
Durante el primer trimestre de este año, los recursos que el sector público no financiero transfirió en concepto de aportes del
Tesoro y coparticipación a las provincias se redujeron en 5,3% con respecto al mismo período de 1994. Al mismo tiempo,
algunos bancos provinciales pasaron sucesivamente por dificultades leves al principio, de iliquidez severa después, para
llegar a problemas de insolvencia en la actualidad. Entre diciembre y marzo, el conjunto de bancos provinciales y
municipales perdió 14,9% de sus depósitos. La cuestión es de importancia, puesto que muchos de esos bancos tenían como
cliente principal a su respectivo gobierno provincial.
Es probable, además, que la caída en las transferencias a las provincias haya sido acompañada de una menor percepción de
los tributos locales, aunque todavía no se cuenta con información oficial al respecto.
A todo esto se le suma otro factor significativo: la carta de intención suscripta con el Fondo Monetario Internacional
establece que las provincias ya no podrán recurrir a los préstamos contraídos con el sector financiero privado contra
garantía de coparticipación, y que el total de bonos de reconocimiento de deudas del gobierno nacional no debe exceder, este
año, los $ 600 millones ya entregados durante el primer trimestre.
Para poner en perspectiva la cuestión, vale la pena revisar la evolución de los números fiscales durante los últimos cuatro
años. La necesidad de financiamiento de las provincias sumó $ 1.326 millones en 1991, descendió a $ 95 millones en 1992
y pasó a $ 386 millones en 1993. En 1994, el desequilibrio volvió a alcanzar una alta cota: $ 1.102 millones. El hecho es
preocupante si se considera que en este período las provincias vieron incrementados los ingresos corrientes provenientes de
la coparticipación en $ 3.341 millones (un aumento de 42%) mientras que los recursos tributarios provinciales crecieron en
$ 3.390 millones (es decir que se elevaron en 98%). Mientras tanto, el gasto provincial, neto de amortizaciones de deuda,
aumentó 64%, al pasar de $ 13.541 millones en 1991 a $ 22.328 millones en 1994. En estos cuatro años, la estructura del
gasto no exhibió cambios significativos: las erogaciones corrientes representaron 89,7% en 1991 y 87,2% en 1994. Esto, a
su vez, indica que los mayores ingresos no se destinaron a incrementar la porción de los gastos de capital, que oscilaron en
un rango de 5 a 8%.
La inflexibilidad a la baja del gasto es preocupante en este momento por varios motivos.
Este año, las provincias prácticamente no percibirán recursos extraordinarios. En 1992 y 1993 obtuvieron $ 936 millones y
$ 2.990 millones, respectivamente, en concepto de bonos para la cancelación de regalías por hidrocarburos, para
saneamiento financiero y por préstamos de la administración nacional. Durante 1994 recibieron $ 1.736 millones, una cifra
que coincide casi exactamente con las amortizaciones del año, que sumaron $ 1.741 millones. La ausencia de recursos
extraordinarios en 1995 impondrá severas dificultades, puesto que la deuda es de muy corto plazo.
El aumento de 3% del IVA no es coparticipable, de modo que tendrá un efecto nulo para los tesoros provinciales, o incluso
negativo, si se considera que puede acentuar la evasión y la sustitución de consumo por ahorro, lo que provocaría una
merma en el principal recurso que perciben los estados provinciales por coparticipación.
La caída en la percepción tributaria provincial podría llegar según cálculos conservadores a $ 1.000 millones, lo que
sumado a la delicada situación del sector público, de los bancos provinciales y del sector financiero privado obligará a las
provincias a encarar un profundo ajuste en el gasto.
Las Más Afectadas
Desde el punto de vista de las necesidades de financiamiento, los peores resultados de 1994 correspondieron a Córdoba,
Santa Fe, Río Negro, Tucumán, Buenos Aires y San Juan, todas con déficit superiores a los $ 100 millones.
Sin embargo, si se compara la necesidad de financiamiento con los ingresos corrientes de cada una de ellas, Río Negro, San
Juan y Tucumán exhiben una situación más comprometida, no lo es tanto la de Córdoba, y Buenos Aires se despega
claramente del resto.
Por otra parte, es preciso medir qué impacto tendrá la disminución de los recursos provenientes de la Nación dentro de la estructura
de ingresos de cada estado provincial. Curiosamente, entre las provincias que resultarán menos afectadas se encuentran algunas que
no han tenido una buena performance fiscal en 1994. Debido a que concentran gran parte del PBI nacional, su capacidad de cobrar
tributos propios es mayor. Buenos Aires, por ejemplo, exhibe 54% de recursos propios sobre los totales, en tanto que en Formosa la
proporción es de sólo 7,6%.
El promedio general de todas las provincias pasó de 19,7% en 1991 a 29% en 1994. Esto, que podría tomarse como un
signo de fortaleza, indica también que la presión tributaria sobre el sector privado ha crecido considerablemente, de modo
que, a priori, no es claro hasta qué punto las provincias pueden compensar con recursos propios la caída de las
contribuciones nacionales.
Adónde Va el Gasto
Ante esta complicada perspectiva del lado de los ingresos, ¿qué puede pasar con el gasto? En 1991 el promedio de las
erogaciones corrientes sobre el total era de 89,7%, y disminuyó a 87,2% en 1994. Esto significa que gran parte del
incremento del gasto en estos últimos cuatro años correspondió a erogaciones corrientes y que, por lo tanto, las provincias
perdieron la oportunidad de mejorar la participación del ahorro público o de las inversiones en infraestructura.
Desde un punto de vista estático, San Luis, Neuquén, La Pampa y Santa Cruz son las que asignan una menor proporción de
su gasto a erogaciones corrientes. Más comprometidas en este aspecto aparecen Buenos Aires, Catamarca, Entre Ríos, Salta,
San Juan, Santa Fe, La Rioja y Río Negro. Si se analiza la situación desde un enfoque dinámico, las que mejoraron más
claramente su perfil de gasto son Formosa, San Luis, Chaco, Santa Cruz, Tierra del Fuego y Tucumán. Las que vieron
empeorar su situación en este sentido son Jujuy, Catamarca, Santa Fe, Santiago, La Rioja y Entre Ríos.
Otro indicador dinámico a considerar es el resultado neto de incremento de ingresos corrientes y gastos corrientes en los
últimos cuatro años. Buenos Aires y Formosa son las únicas que obtienen un saldo neto positivo, mientras que Jujuy, Río
Negro, San Juan, Mendoza y Córdoba exhiben cifras negativas superiores a los $ 100 millones. De estas últimas, los casos
de San Juan y Jujuy son los más alarmantes, debido al tamaño relativo de sus economías. Justamente San Juan, junto con
Chaco, Corrientes y La Rioja, fueron las únicas cuatro provincias que incrementaron en términos relativos el número de
empleados públicos entre 1991 y 1994.
El Rigor del Ajuste
Todos estos indicadores configuran un panorama difícil para las provincias. Seguramente, las necesidades de
financiamiento serán este año mayores que en 1994, y como puede apreciarse en el perfil de gasto, que aparece muy
inflexible a la baja, el ajuste en las erogaciones de capital será muy fuerte, lo que tenderá a agudizar los problemas
estructurales y a empeorar las posibilidades futuras de creación de empleo. Por otro lado, no hay que descartar que se acuda
crecientemente al recurso de rebajar salarios como única alternativa para evitar los despidos masivos en el sector público.
Otro factor a tener en cuenta es que, así como entre diciembre y marzo los bancos provinciales resultaron muy castigados
por los ahorristas (probablemente con justicia, en vista de sus indicadores), también lo fueron los bancos cooperativos, que
generalmente proveen de créditos a empresas e individuos dentro del interior del país.
En el primer trimestre del año, las entidades cooperativas vieron descender sus depósitos en 33,1%, una proporción sólo
superada por los bancos mayoristas.
Probablemente, muchas entidades cooperativas no seguirán operando en las mismas condiciones en que lo hicieron hasta
ahora. Habrá un fuerte proceso de absorciones, fusiones, cierres y ventas de cartera. Por lo tanto, una gran cantidad de
demandantes de crédito del interior verán cerrarse su fuente habitual de financiamiento, lo que acentuará los problemas de
producción y empleo.
Recientemente, se mencionó la posibilidad de que el Banco Central aplique una política de encajes diferenciales por región
económica, lo que refleja la preocupación de las autoridades por la magnitud del problema. La solución, sin embargo,
resulta insuficiente y riesgosa. Si la crisis financiera ha dejado una lección es que pudo superarse gracias al alto nivel de
encajes que regían en el sistema bancario, y que se constituyeron en la principal fuente de financiamiento de la salida de
depósitos.