El debate sobre la ley que debe crear los fondos de pensión en la Argentina ha llamado la atención sobre la experiencia chilena que ya está en su decimotercer año. Por lo menos un estudio reciente (*) sugiere que el giro hacia un esquema enteramente privado, basado en la contribución, no ha alcanzado sus objetivos iniciales, ni para los beneficiarios ni para la economía en general.
El punto de partida chileno en 1980 era muy similar al argentino. El gasto en seguridad social llegaba a 11% del PBI, pero 70% de los retirados sólo recibían la pensión mínima. Del nuevo sistema se esperaron varias cosas:
* reducir el peso financiero sobre el gobierno.
* aumentar el ahorro y por ende la inversión (de hecho, forzar una serie de cambios en los mercados chilenos de capital que en otros países habrían sido considerados prerrequisitos de un exitoso sistema privado de pensiones).
* aumentar el empleo al reducir los costos laborales de las empresas.
Las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP) han registrado un crecimiento espectacular desde 1980: casi duplicaron su número desde las 12 iniciales; en sus primeros 10 años, los activos combinados crecieron más de diez veces, a unos US$ 6.800 millones, de 3,6% a 26,5% del PBI.
Su desempeño también es espectacular, con una tasa promedio de rendimiento de 12,7% para 1980-´91, aunque para los contribuyentes individuales ha sido algo menor: de 9,2% a 10,4% según el nivel de contribución.
Pero el objetivo de asegurar lo mejor para el contribuyente a través del estímulo de la competencia no resultó tan fácil de alcanzar. Uno de cada diez contribuyentes cambió de AFP en 1980, en busca de mejores rendimientos, pero para lograr ese movimiento las AFP destinaron a la promoción un tercio de sus costos.
El sistema sigue muy concentrado: las tres AFP más grandes tienen casi 67% de los contribuyentes y 63% de los activos.
EXTENSION DE LA COBERTURA.
Desde el principio resultó evidente que los beneficios proporcionados por el nuevo sistema serían menos variados que antes. Lo que no se previó fue que la proporción de la fuerza laboral cubierta se contraería.
En 1980, 75% de la fuerza laboral estaba cubierta. En 1990 ya era evidente que un gran porcentaje no contribuía en forma regular: 23% no lo había hecho durante más de dos años; 34% durante más de seis meses. Varios factores contribuyeron: desempleo, evasión, aporte irregular de trabajadores estacionales y retención irregular por los empleadores.
Estadísticas recientes muestran un marcado aumento de la tasa de ahorro/PBI en 1982-´87. Pero el punto de partida fue muy bajo. Un estudio detenido muestra que el promedio desde el nacimiento de las AFP (14,67%) es muy semejante al de los últimos 20 años (14,7%).
Esto no es sorprendente. Un estudio del Banco de Inglaterra, publicado en 1991, muestra que el crecimiento de los fondos de pensión en Gran Bretaña, Francia, Alemania, Japón y EE.UU. “no tuvo un efecto notable sobre el ahorro personal total”.
La aparición de las AFP espoleó la Bolsa de Valores de Santiago, pero las cosas no salieron como se había previsto.
En primer lugar, el gobierno se convirtió en un gran competidor por los fondos, entre otras cosas porque el cambio de sistema aumentó el déficit de la seguridad social de 1% a 5% del PBI.
La mayor parte del dinero de las AFP está en valores del gobierno: sólo 11,3% de su cartera de inversiones estaba en acciones a fines de 1990, con la mayor parte (98,9%) en firmas recientemente privatizadas, recién llegadas al mercado. De hecho, nueve empresas privatizadas representan 90% del total invertido en acciones.
Las normas que rigen las colocaciones fueron concebidas para alentar la desconcentración y la responsabilidad de los accionistas en el mercado, pero las empresas no respondieron: apenas 1,1% de las inversiones de AFP en acciones está en otras firmas, aparte de las recientemente privatizadas.
También se espera una disminución de las tasas de rendimiento de los fondos. El gobierno predijo originalmente 4% en el largo plazo; la OIT estima que 3% sería elevado para un país en desarrollo.
Esto tiene implicaciones para los contribuyentes: una AFP, Hábitat, calcula que un cambio de un punto en la tasa de rentabilidad se traduce en un cambio de 29 puntos en el nivel de pensiones.
El costo que soporta el Estado no declinará de inmediato. El estudio sugiere que el déficit de la seguridad social caerá a alrededor de 2% del PBI dentro de unos 20 años; en el ínterin será espoleado por el retiro de más contribuyentes, a quienes el gobierno deberá pág. ar el “bono de reconocimiento” de sus contribuciones al viejo sistema.
Por consiguiente, el gobierno seguirá absorbiendo inversiones; la disponibilidad para el sector privado dependerá del crecimiento de los fondos. Los optimistas creen que sus activos aumentarán a 50% del PBI (casi el doble del nivel actual) a fines de esta década.
c MERCADO.
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* Pension Reform and Economic Development in Chile, por Armando Barrientos, en Development Policy Review, volumen 11 (1993).