PORTADA |
Por Nicolás Gadano (*)
Los indicadores recientes en materia de producción local de petróleo y gas son desalentadores: la producción petrolera cae sistemáticamente desde el pico de 1998, y acumula una contracción de 26,2% desde un máximo de 850.000 barriles diarios en ese año a 625.000 barriles promedio durante 2009, ya muy cerca de las necesidades internas de consumo. En el caso del gas natural, que alcanzó un máximo histórico de 143 millones de metros cúbicos diarios en 2004, el año 2009 cerró con 132 millones de metros cúbicos diarios producidos, 7% por debajo del registro de un lustro antes.
Los principales yacimientos argentinos en producción son maduros, por lo que su decreciente productividad provoca costos fijos y variables de extracción cada vez más altos para obtener flujos de producción cada vez más bajos.
En materia de exploración, la ausencia de grandes descubrimientos ha limitado la incorporación de nuevas reservas, que no alcanzan siquiera a compensar la producción anual. Las reservas probadas de petróleo llegaron a 500 millones de barriles a fines de los noventa, y cayeron a cerca de 400 millones en 2009. Las reservas de gas, que llegaron a un máximo de 778.000 millones de metros cúbicos en el año 2000, se desplomaron a casi la mitad en apenas una década.
En años recientes, la existencia de precios al productor afectados por retenciones, controles y regulaciones que los han sostenido muy por debajo de los precios internacionales agravaró los problemas de oferta energética al punto de que sufrimos en forma recurrente episodios de restricción energética en hogares y empresas.
La magnitud y duración de estos desajustes queda muchas veces librada a cuestiones ajenas a la mano del hombre, como la temperatura (que afecta significativamente el consumo de energía en hogares) y las lluvias (cuya ausencia reduce la oferta de energía hidroeléctrica e incrementa la dependencia de los hidrocarburos). En el ajustado equilibrio de oferta y demanda que hoy tiene la Argentina, un escenario en el que coincidan negativamente estos dos factores climáticos puede derivar en un shock energético de proporciones, con impacto en la actividad económica y en el bienestar de la población.
Subsidios al consumo
Además, los bajos precios impulsan el consumo y erosionan cualquier esfuerzo de ahorro energético y de mejora en la eficiencia en el uso de combustibles, tanto en la industria como en los hogares.
Para sostener los precios reducidos, el Tesoro nacional destina montos crecientes de subsidios –cerca de $18.000 millones anuales en 2008 y 2009, y $26.000 millones en 2010– para financiar, entre otros, la importación de combustibles para cerrar la brecha entre el consumo y la producción.
En este sentido, los precios del gas natural son ilustrativos de la magnitud de las distorsiones existentes. Durante 2010, se importó gas natural licuificado (GNL) a más de US$ 10 el millón de BTU, y gas por ducto desde Bolivia a US$ 7 el millón de BTU; mientras que al productor local se le remuneró en promedio solo US$ 2 por esa misma cantidad de gas, por la que el consumidor residencial pagó menos de US$ 1.
Además, la industria energética se desenvuelve en el contexto de una legislación anticuada, desactualizada y dispersa, en muchos casos con contratos de concesión aprobados durante la década del 90, afectados por la crisis de 2001 y cuya renegociación y adecuación no ha sido plenamente completada. Este débil marco de institucionalidad, agravado por la dispersión de agencias gubernamentales y entes reguladores, dificulta el proceso de inversiones en un sector que requiere de varios miles de millones de dólares por año para ampliar la infraestructura y, así, acompañar las necesidades del crecimiento económico del país.
Nicolás Gadano
Corregir desequilibrios
Recientemente, los desequilibrios existentes en el sector energético han provocado la reacción de las autoridades. En materia de ampliación y diversificación de la oferta energética se retomó el programa nuclear y se concluyó la planta de Atucha II y los estudios para una cuarta central. En cuanto a la oferta hidroeléctrica, se finalizó la represa Caracoles, en San Juan, se completó la elevación de cota de Yacyretá, y ya están en marcha varios proyectos de represas financiadas con fondos nacionales. Además, se está avanzando en proyectos de generación térmica con combustibles alternativos al petróleo y al gas, y se promocionó la utilización de nuevas fuentes renovables, como energía eólica y biocombustibles.
En lo que hace a los incentivos a la exploración, descubrimiento y desarrollo de nuevas reservas de petróleo y gas, se sancionó una ley con beneficios impositivos para los proyectos de exploración y se implementaron esquemas de diferenciación de capital nuevo y viejo a través de los programas Energía Plus, Gas Plus, Refino Plus y Petróleo Plus, todos orientados a atraer nuevas inversiones con precios superiores a los vigentes para las áreas en producción.
Los precios finales del gas y la electricidad comenzaron a incrementarse, aunque en el caso de los consumidores residenciales estos aumentos alcanzan, por ahora, a segmentos muy reducidos de la población (los de mayor consumo), con una alta disparidad regional. Con programas como el Programa de Uso Racional de la Energía (PURE), puesto en marcha en 2004, se procuró fomentar el ahorro de energía, con un sistema que premia el menor consumo con la excepción en la aplicación de los aumentos.
Para asegurar que los sectores de menores recursos accedan al gas, el Gobierno lanzó el programa Garrafa para Todos, mediante subsidios que permiten precios preferenciales con un descuento de hasta 50% sobre los valores de mercado.
Se han tomado también medidas para el uso racional, eficiente y responsable de los recursos energéticos con el Programa Nacional de Uso Racional y Eficiente de la Energía (PRONUREE). Entre otras acciones, se sustituyeron lámparas por unidades de bajo consumo en hogares y espacios públicos, lo que provocó un importante ahorro en términos de potencia demandada y generación de energía.
Trampa de la energía barata
Sin embargo, la Argentina parece haber caído en la trampa de la energía artificialmente barata. Su efecto benéfico de corto plazo no solo alcanza a las familias (contentas con facturas de luz y gas reducidas), sino también a las empresas, favorecidas con la posibilidad de producir con costos de la energía por debajo de los estándares mundiales.
No obstante, con el paso del tiempo, la ficción de la energía barata solo puede sostenerse con una sistemática descapitalización de las empresas energéticas y/o un flujo creciente de subsidios que terminan por hacer estallar las cuentas públicas. El fantasma de una crisis de abastecimiento se vuelve realidad, aparecen los cortes y, finalmente, los precios deben subir a niveles muy por encima de los originalmente previstos.
Las inversiones en energía requieren de plazos muy largos para completarse. Por ello, cuanto antes podamos establecer un conjunto de reglas consistentes, en el marco de un acuerdo social y político que les imprima un horizonte temporal estable, más rápido podremos maximizar la inversión y revertir los deteriorados indicadores energéticos
Es en este contexto, desde Cippec proponemos las siguientes iniciativas para el próximo período presidencial:
1) Promover la sanción de una nueva ley de hidrocarburos que consolide los nuevos roles de las provincias y el Estado nacional, defina la distribución de la renta petrolera y establezca reglas claras e incentivos para la actividad sectorial.
2) Crear la Agencia Federal de Energía, un órgano integrado por el Estado nacional y las provincias, para aplicar la legislación, coordinar políticas y resolver los conflictos interjurisdiccionales.
3) Unificar los entes reguladores nacionales del gas (ENARGAS) y la electricidad (ENRE), normalizar su funcionamiento institucional y mejorar sus recursos técnicos y profesionales.
4) Completar la revisión de los contratos de servicios concesionados al sector privado en la industria de la energía (gas y electricidad) en un plazo no mayor a 120 días.
5) Poner en marcha un cronograma gradual de ordenamiento de los precios y tarifas de la energía que recomponga niveles razonables, y elimine las distorsiones relativas entre combustibles que afectan el patrón de consumo energético.
6) Implementar un programa permanente de energía protegida para los sectores vulnerables de la población que les asegure el acceso a un umbral de consumo con precios subsidiados, en un marco que evite la ineficiencia, el derroche y el clientelismo.
7) Encomendar a la Secretaría de Energía de la Nación la inmediata elaboración de un plan energético a 12 años, orientado a recuperar el autoabastecimiento, diversificar la matriz energética y erigirse como marco para todos los actores públicos y privados del sector.
8) Profundizar los esfuerzos para reducir en forma efectiva y constante el consumo de energía, y crear conciencia en el cuidado del medio ambiente por medio de acciones coordinadas con otras dependencias del Estado (Educación, Infraestructura, Transporte, Industria).
El conjunto de propuestas presentadas puede lucir ambicioso y difícil de alcanzar. Sin embargo, la crítica situación del sector ha generado un amplio consenso en torno a gran parte de las reformas planteadas. La articulación política de la aprobación de estos proyectos en el Congreso resultará compleja. El diálogo deberá incluir al Estado nacional, las provincias –productoras y no productoras–, las empresas locales y extranjeras y los sindicatos, actores que no siempre tienen intereses convergentes. Pero no estamos frente a un juego de suma cero, en el que lo que gana uno lo pierde otro. En este caso, de lograrse un acuerdo, existe un gran potencial de expansión sectorial, con importantes beneficios para todos los actores involucrados.
El ordenamiento de los precios energéticos, que involucra aumentos del costo medio de la energía, es sin duda la iniciativa más difícil desde el punto de vista de su viabilidad política. Serán muy grandes las resistencias, y muy amplios los sectores que pretenderán quedar excluidos de estos incrementos. Las resistencias estarán incluso dentro del propio Gobierno, porque el incremento de los precios energéticos no ayudará en la estrategia de lucha contra la inflación, que naturalmente sería beneficiada si se siguieran utilizando las tarifas como ancla. Pero subordinar la política energética a otros objetivos de la política de gobierno, como el combate a la inflación, sería un grave error, insostenible en el tiempo.
(*) Nicolás Gadano es investigador asociado de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento). www.agenda-presidencial.org
