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Por Luciana Díaz Frers (*)
El gol más festejado en materia fiscal ha sido el resultado fiscal positivo desde 2002, incluso con el pequeño tropezón (que no es caída) de 2009, justificado por la fuerte desaceleración económica. El superávit fiscal y el comercial se mencionan como los jugadores que aseguran el éxito del modelo económico. Algunos se animan a sumar cierta mejora en la distribución del ingreso, ya que mientras en el primer quinquenio de la década de 2000 los ingresos del decil más rico eran 28,8 veces los ingresos de los más pobres, en el segundo quinquenio la cifra disminuyó a 25,8.
Esto ha sido posible gracias al fuerte crecimiento económico combinado con algunas políticas de gasto muy concretas, posibles gracias a una fuerte expansión del gasto público consolidado, que habría llegado a un nivel histórico récord de 42% del Producto Bruto Interno (PBI) en 2010. Se observaron importantes mejoras en el gasto en educación, salud, protección social y seguridad social, y se diseñaron programas eficaces para aliviar la falta de ingresos de los sectores más pobres.
Nuevos impuestos nacionales (como retenciones, impuesto a los débitos y créditos bancarios), el aumento en la recaudación de viejos impuestos impulsados por el crecimiento, precios internacionales favorables, la inflación y la disminución de la informalidad financiaron este mayor gasto. Así, la presión tributaria nacional (sin provincias y municipios) avanzó de 17,3% del PBI en 2001 a un 30,4% esperado para 2011. Ingresos extraordinarios como los provenientes de la estatización de las AFJP y las reservas del Banco Central agregaron recursos.
Por eso, no hacer lo adecuado en materia de política fiscal tiene serios inconvenientes. El Gobierno no cumplió con la obligación que le impone la Ley de Responsabilidad Fiscal sobre aporte de recursos al fondo anticíclico: en 2004 y 2005 ingresaron montos insignificantes, cercanos a $8 y $9 millones, respectivamente. Desde 2006, nada a pesar de los indicadores de alto crecimiento.
Además, los recientes escándalos de corrupción ponen nuevamente en evidencia la necesidad de mejorar la eficiencia y la equidad en la asignación del gasto público. En materia de impuestos, vale la misma recomendación. Con esta fuerte presión tributaria es imprescindible no borrar con el codo lo que el gasto intenta mejorar, por lo que urge darle mayor progresividad a la estructura impositiva.
Coparticipación pendiente
Otro tema pendiente es la reforma del sistema de coparticipación, compromiso asumido en la Constitución de 1994. El actual sistema permitió concentrar recursos en el Gobierno nacional y lo que resta se reparte automáticamente, privilegiando a algunas provincias chicas. Se implementaron soluciones parciales, como la coparticipación de 30% del Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios, el Fondo Federal Solidario (que distribuye 30% de las retenciones a la soja) y el Programa Federal de Desendeudamiento de las Provincias, que permitió disminuir y refinanciar la deuda de algunas provincias con la Nación. Pero no se avanzó en una reforma más profunda que privilegie la igualdad de oportunidades prometida en la Constitución.
Finalmente, existe otra deuda en materia de transparencia presupuestaria. Con decretos y “superpoderes” se llegó al extremo de adicionar al presupuesto un monto superior a 30% del presupuesto original en 2007, mientras que en 2008 y 2009 el Poder Ejecutivo Nacional incorporó al presupuesto aprobado montos equivalentes a 28% y 13%, respectivamente, sin trámite legislativo.
Más evidencia suma el International Budget Partnership (IBP), según el cual la Argentina obtuvo 56 puntos sobre 100 en un índice de transparencia presupuestaria mundial, detrás de Chile (72), Brasil (71), Perú (65) y Colombia (61).
Con mayor transparencia presupuestaria y mejores estadísticas públicas, el papel del Congreso en el proceso presupuestario podría revitalizarse, como prevé la Constitución, que establece la alternancia de roles entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo en el proceso presupuestario. Esa alternancia surge de una concepción republicana, que implica que nadie concentra todo el poder en una cuestión tan central como es el manejo de los fondos públicos. Sin embargo, resta fortalecer las capacidades técnicas del Parlamento y los espacios participativos de discusión, para asegurar la calidad del debate durante el diseño de las políticas públicas.
Dado este diagnóstico de luces y sombras, desde Cippec promovemos algunas propuestas que permitan consolidar logros recientes en materia de política fiscal y saldar deudas que la Argentina tiene pendientes desde hace años.
Reforma tributaria progresiva
La estructura tributaria debiera propender hacia una mayor equidad y eficiencia, de manera de complementar el gasto público, sin resignar el equilibrio fiscal.
El Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios (IDCB) es distorsivo, reduce la bancarización y estimula la informalidad en la economía. La recaudación de este tributo sumó, en 2010, $26.884,7 millones (1,8% del PBI y 6,6% de los recursos tributarios). Eliminarlo implicaría una caída de los ingresos pero, por otro lado, permitiría incrementar las bases imponibles de otros tributos, como Ganancias. La pérdida de recursos podría ser parcialmente recuperada, además, con un aumento de la recaudación del Impuesto a las Ganancias de las Personas Físicas, lo que contribuiría a generar una estructura tributaria más progresiva. Para ello, bastaría con dejar de actualizar los valores de los mínimos no imponibles por un tiempo. Paralelamente, se debería eliminar la exención del impuesto sobre la renta financiera, porque además de ser inequitativo, favorece la especulación por sobre la inversión productiva.
Por otro lado, las controvertidas retenciones no pueden desacoplarse de la situación del tipo de cambio real. Si la inflación aumentara o el peso se revaluara habría que considerar reducirlas para no impedir las exportaciones, en particular de los productos de mayor valor agregado.
Además, el Impuesto a los Bienes Personales, que en 2009 recaudó 0,35% del PBI y 1,1% del total de impuestos, podría traspasarse a escala provincial y la merma de ingresos para el Estado nacional podría atenuarse con un impuesto a la herencia, un tributo progresivo por definición. Este tributo fue derogado en 1976, cuando se invocaron consideraciones de baja recaudación: en promedio implicó 0,21% del PBI con picos de 0,38%, por lo que esta reforma podría ser fiscalmente neutra.
La mayoría de los países desarrollados cobra este impuesto, aunque representa una fracción pequeña de la recaudación total: en 2009, sumó 1,8% de la recaudación en Japón, 1,4% en Bélgica, y entre 0,5% y 1,0% en Francia, Corea, Suiza, Estados Unidos, España, Finlandia, Irlanda, Dinamarca, Alemania y Reino Unido.
El traspaso del Impuesto a los Bienes Personales significaría para las provincias una recaudación adicional similar a lo que actualmente recaudan con el impuesto inmobiliario (el Estado nacional recaudó $5.100 millones en 2010). En paralelo, el Gobierno puede promover una discusión para sustituir el Impuesto a los Ingresos Brutos (IIBB) por un impuesto al valor agregado, combinado con el impuesto nacional. Si bien el IIBB es la fuente más importante de recaudación provincial, su diseño castiga a la producción en etapas y estimula la concentración vertical de la producción. Además, el acoplamiento entre los impuestos provinciales y nacionales facilitaría la colaboración entre las administraciones tributarias y promovería más eficiencia y mejores controles a la informalidad.
Luciana Díaz Frers
Modificar el Fondo Anticíclico
Es fundamental que el Estado asuma la responsabilidad de morigerar los ciclos económicos y que cuente con los recursos necesarios para aliviar la situación de la población con menores ingresos durante las recesiones. Para esto, la Argentina necesita acumular recursos en los años con crecimiento mayor a 3% en el fondo fiscal anticíclico para engrosar el gasto público en años recesivos. Chile y Brasil implementaron herramientas similares.
Por cada peso de transferencia al Tesoro nacional, una cantidad equivalente debería distribuirse entre las provincias según la cantidad de población con necesidades básicas insatisfechas (NBI). Así, al descartar el índice de distribución secundaria tradicional, se sale del corsé impuesto por la inequitativa coparticipación.
Asignar mejor los fondos
Si bien los recursos que reciben las provincias por coparticipación son importantes (casi $200.000 millones en 2010), el presupuesto nacional es tanto o más significativo (alrededor de $300.000 millones en 2010). Por ello, es fundamental que el gasto público nacional se distribuya de manera equitativa y eficiente, para lo cual es vital usar criterios explícitos, medibles y transparentes en la asignación del presupuesto.
Como ejemplo, ciertos programas de salud para la población más vulnerable podrían tener en cuenta la tasa de mortalidad de niños menores de 5 años, indicador que capta la situación socioeconómica local, el estado y la capacidad de respuesta del sistema de salud. En materia de inversión en infraestructura, un rubro cada vez más importante, debería exigirse la publicación de los resultados físicos obtenidos con cada inversión y promover el uso de indicadores de necesidad medibles en su asignación (falta de acceso a agua de red, cloacas, transporte público, luz y gas de red).
Transparentar los criterios de asignación del gasto e inversión del Estado es un paso fundamental para mejorar la asignación del presupuesto y posibilitar un monitoreo más eficaz del uso de los fondos públicos.
Eliminar subsidios en etapas
Por la importancia del subsidio al transporte público en Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense, y el impacto del aumento de las tarifas en la inercia inflacionaria y en el poder adquisitivo de la población con más bajos ingresos, este subsidio debería ser de los últimos en ser desmantelado, no sin antes haber definido una política antiinflacionaria.
En cambio, urge desmantelar el subsidio a la energía, que hoy beneficia a quienes acceden al gas de red, mayoritariamente en zonas urbanas de ingresos medios a altos, en detrimento de un alto porcentaje de la población, en zonas periféricas y sin acceso a la red de gas. La eliminación en etapas de este subsidio implicaría un avance en términos de equidad, al dejar de subsidiar a sectores medios y altos, y una mejora en la eficiencia, dado que al corregirse los precios relativos en el sector energético se darán señales de estímulo a la inversión en este postergado sector productivo.
Derogar los superpoderes
Además, volver a reglamentar los Decretos de Necesidad y Urgencia, y crear un presupuesto de mitad de año
Para devolver al presupuesto su valor como instrumento de planificación y restituir al Congreso su rol en la aprobación y control del proceso presupuestario, es indispensable eliminar los superpoderes. La Ley de Administración Financiera (24.156) limita razonablemente los amplios cambios que el Poder Ejecutivo puede hacer al presupuesto nacional.
Por su parte, la laxa regulación actual sobre DNU debería modificarse por una que exija el pronunciamiento del Congreso para que los DNU queden aprobados. Según las mejores prácticas internacionales, los cambios en el presupuesto público deben hacerse por ley. En esa dirección, es saludable generar un espacio formal y predecible en el proceso de revisión presupuestaria. Para ello, se recomienda crear un presupuesto de mitad de año como instancia oficial para incorporar nuevas prioridades en el gasto y plasmar el impacto de la evolución macroeconómica en la estimación de recursos.
Oficina de Presupuesto en el Congreso
Para dotar al Poder Legislativo de una estructura técnica que dé sustento al debate con implicancias presupuestarias es esencial crear una Oficina de Presupuesto en el Congreso. Para esto, es clave canalizar fondos y esfuerzos que hoy se encuentran dispersos en el propio Poder Legislativo.
Esta oficina debería tener como misión principal brindar asesoramiento técnico y herramientas de análisis a la Cámara de Diputados y al Senado en aquellos aspectos relacionados con la asignación de los recursos públicos dispuesta en la Ley de Presupuesto de la Nación. Esto incluye el asesoramiento durante el proceso de aprobación de la ley y el seguimiento de la ejecución presupuestaria. Entre sus obligaciones, debería estar también el análisis de impacto fiscal de otros proyectos de ley relevantes.
(*) Luciana Díaz Frers es directora del Programa de Política Fiscal de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento)
