ANÁLISIS | Portada
No hay mucha generosidad de ninguna de las partes. La oposición no reconoce que el Gobierno tenga un “modelo” en el sentido que la economía suele dar al vocablo. Extreman el análisis y sostienen que la bonanza pasada se debió a medidas tomadas por quienes los antecedieron (el default de Rodríguez Saá y la devaluación de Duhalde), a la atinada gestión inicial de Roberto Lavagna y al alza notable en el precio de los productos básicos que exporta la Argentina.
Los voceros oficialistas no admiten que se sacaron la lotería. El Gobierno tiene razón de quejarse cuando algunos críticos lamentan (o así parece) que la Argentina tuviera suerte durante un largo lustro.
En los períodos durante los cuales los precios de las materias estuvieron por el piso, y los intereses por las nubes, no se decía que el país era víctima de la mala fortuna. Se atribuían todas sus desventuras a la falta de decisión para aplicar las políticas recomendadas por organismos como el FMI.
Cuando las materias primas se revaluaron y los intereses internacionales cayeron, los éxitos del país resultaron desmerecidos, presentándolos como un mero resultado de la buena suerte.
Claro que, si cabe coincidir con el Gobierno respecto de los críticos de mala fe, también cabe reclamarle a las autoridades que no se engañen a sí mismas.
La recuperación económica ha sido impulsada, en efecto, por varios factores ajenos al Gobierno, ya fuera por preexistentes, por externos o por aleatorios:
1. El tipo de cambio. Al variar la relación peso/dólar (2002) se produjo un tsunami. Kirchner se ahorró la catástrofe y cuando asumió, ya con los vientos en calma, disfrutó de un peso más competitivo.
2. La suspensión de pagos. El default (2001) también desató tormentas. Kirchner se encontró con un país que había declarado la moratoria un año y medio antes. Eso le permitió acumular recursos que, de otro modo, se habrían perdido.
3. La soja. El efecto de los transgénicos –que multiplicaron la producción– y el precio que alcanzó la soja en el mercado mundial, nada tienen que ver con políticas del actual Gobierno. Sin embargo, lo han favorecido.
4. El petróleo. También lo favoreció que la Argentina se hubiera convertido en un exportador de excedentes hidrocarburíferos. Esto, unido a los precios que el crudo alcanzó en esos años en el mundo, fue parte de un pequeño maná.
5. Las retenciones. Impuestas por el Gobierno anterior, no son fortuitas sino que obedecen a una decisión política. No obstante, solo tienen valor porque los precios de los cereales y el petróleo alcanzaron niveles muy altos. De lo contrario, aplicar retenciones hubiera sido imposible o escasamente útil.
6. El crecimiento mundial. La expansión de la economía estadounidense fortaleció durante mucho tiempo la demanda mundial. Otro tanto ocurrió con la irrupción de China en el mercado internacional, haciendo valer su formidable poder de compra.
7. La liquidez internacional. Si bien la Argentina no estaba en condiciones de acudir al mercado voluntario de crédito, el hecho de que existiera liquidez internacional, y bajas tasas de interés, favoreció la consolidación de la demanda.
Hay tres posiciones nítidas. Primero, los que reconocen y defienden el “modelo” económico del Gobierno. Segundo, los que sin entrar en juicios de valor –si es o no es un modelo– sostienen que hubo un conjunto de medidas y políticas eficaces para la recuperación económica del país que fueron exitosas. Pero que ahora requieren ajustes y modificaciones. Son los críticos desde adentro, los que propician mejorar el curso de la economía atendiendo a nuevas realidades, pero respetando el punto de partida.
Finalmente, la tercera posición –más allá de que acepten o rechacen la existencia de un modelo oficial– sostiene que al país le conviene de verdad otro modelo, otro rumbo, otra orientación. Y ensayan definir los rasgos que debería tener ese modelo alternativo, obviamente, desde la perspectiva teórica e ideológica de quienes lo formulan.
El artículo que sigue es la caracterización de la política económica de la actual gestión Kirchner (la de Néstor y la de Cristina, que son inescindibles). El segundo es la crítica de quienes están cerca del actual “modelo” y recomiendan un service a fondo. El tercero, claramente, es la opinión de los que están en la vereda de enfrente.
Una manera de indagar en profundizar y de enriquecer un debate que por momentos parece inexistente.
Características de un ciclo
Política económica en la era de los Kirchner
El oficialismo presentó las inminentes elecciones legislativas como un plebiscito de su gestión/modelo. ¿Cuáles fueron las características de la economía kirchnerista? ¿En que se basó la evolución de las principales variables macroeconómicas durante los últimos seis años? ¿Hay efectivamente un modelo detrás de las decisiones de política económica del período?
La Argentina fue protagonista en 2001 de la peor crisis de su historia. En los hechos fueron tres crisis: cambiaria, bancaria y de deuda. Estos eventos se combinaron además con un contexto internacional pobre, signado por una escasa liquidez y bajos precios de commodities. Los costos económicos y sociales fueron altos, y se materializaron en preocupantes niveles de desempleo y, consecuentemente, pobreza e indigencia.
Podemos diferenciar en los años de administración oficialista dos claras etapas.
• Una primera, caracterizada por la normalización y recuperación de la economía (2003/ 2005).
• La segunda etapa, signada por el crecimiento económico (se supera el máximo previo a la crisis). Las decisiones empiezan a tener costos asociados, lo que da comienzo al verdadero desafío en materia de política económica. Es a través de las respuestas a estos desafíos que se pueden ver reflejadas las prioridades de las autoridades, clarificando de alguna manera su pensamiento económico (2006/2008).
Se podría agregar una tercera fase (2009) a partir de la cual, y a la luz de los acontecimientos recientes, es posible sacar conclusiones. Si bien cronológicamente esta última podría ser el corolario de la segunda etapa, con fines exclusivamente analíticos se puede utilizar para reforzar los argumentos planteados en la consideración de las dos primeras.
Primera etapa: las bases de un modelo
La triple crisis sentó los cimientos para una posterior recuperación. En términos generales, el rebote inicial se basó en políticas macro prudentes y en un escenario internacional favorable, caracterizado por bajas tasas de interés y una fuerte reversión de los términos de intercambio.
Puntualmente fueron dos las decisiones de política económica sobre las que se sustentó la fuerte recuperación registrada entre abril de 2002 y enero de 2005, mes en el que se alcanza el máximo anterior de la serie de actividad.
• Superávit fiscal sólido. Fue fundamental para afianzar la confianza interna y externa. Abultados ahorros devolvían a la Argentina un arma de política económica y, al mismo tiempo, convertía los bonos en default en una inversión tentadora ante la expectativa de una eventual reestructuración de deuda. De este modo se produjo una intensa entrada de capitales.
• Tipo de cambio nominal (flotante) depreciado y estable. Se recuperó la política monetaria y se estimuló la sustitución de importaciones en un contexto de capacidad ociosa y alto desempleo. Esta fue el puntapié inicial de la recuperación en los niveles de producción en 2002.
Desde 2003 la confianza evoluciona sólidamente con correlato en el consumo y la inversión. La demanda privada toma vigor y se vuelve factor explicativo en la dinámica de la actividad económica.
El PIB creció a un ritmo de 9% anual entre 2003 y 2005, y se superaron los niveles precrisis. Paralelamente mejoró la realidad social en paralelo a la recuperación del mercado laboral (creación de empleo y suba de salarios) y de políticas públicas (planes sociales, subsidios al transporte público).
El cierre casi programado de este ciclo de tres años fue la reestructuración de la deuda soberana. Esta implicó una reducción notable de las amortizaciones, menor dependencia de los flujos de capitales externos y la convergencia del indicador de riesgo país (EMBI) a niveles similares a los de otros países de la región. Si bien 24% de los bonistas había quedado afuera de la renegociación, el Gobierno había comprado tiempo y tenía armas para incluirlos en condiciones similares en un plazo no tan prolongado.
Otra buena noticia fue el rebote de la economía brasileña. La mayor potencia regional comienza a partir de 2004 a registrar sólidas tasas de crecimiento basadas en la construcción de una reputación y, con ello, un fuerte proceso de inversión. Además de los beneficios económicos de este fenómeno (Brasil es el principal socio comercial de la Argentina), la economía vecina se perfiló como un ejemplo a seguir de modo que la confianza sobre la economía brasileña se derramó parcialmente sobre la argentina.
Todos y cada uno de estos elementos, de la mano de términos de intercambio en niveles récord, confluyeron en una reversión de la cuenta corriente. La Argentina mejora instantáneamente su posición de reservas internacionales y cierra de manera casi perfecta un set de indicadores macro que configuraban tierra fértil para la aplicación de políticas micro que dieran lugar a un crecimiento sostenible o, lo que es lo mismo, las bases para la construcción de un modelo.
Segunda etapa: ¿Hubo un modelo económico?
Con una capacidad ociosa casi inexistente y el desempleo en niveles estructurales, se observan las primeras tensiones en la economía. La aparición de trade-offs vuelve a las decisiones juiciosas de política económica un activo de valor. Estas comienzan a estar asociadas a costos económicos/políticos y es solo en este contexto donde realmente se puede definir la existencia o no de un modelo. Es cuando toma protagonismo el rol de una “inteligencia ordenadora”, en este caso, el policy maker.
En términos generales, esta etapa era propicia para una ordenada y gradual inserción internacional. Había liquidez en los mercados financieros globales, había confianza y la macroeconomía estaba sana. Con el nivel de actividad por encima del máximo previo a la crisis, la Argentina comenzaba a necesitar flujos de inversión adicionales, sobre todo en los sectores estructurales (no casualmente aquellos con tarifas y precios atrasados –transporte, energía y comunicaciones).
Las tensiones del modelo se materializaron en una razonable desaceleración de la actividad, frente a la cual el Gobierno respondió sistemáticamente con estímulos a la demanda agregada.
• Incrementos de salarios del sector público.
• Suba de salarios mínimos.
• Mayor obra pública.
• Suba exponencial de los subsidios por tarifas congeladas.
• Política monetaria acomodaticia.
De este modo se mantuvo el ritmo de crecimiento real, aunque comenzaron a observarse algunos “efectos colaterales” típicos de un sistema intentando equilibrarse. La inflación cobró dinamismo. Con ella y su nuevo ritmo, dejaron de mejorar los índices sociales, a deteriorarse las variables fiscales consolidadas de la mano de crecientes subsidios (+500% entre 2005 y 2008) y a erosionarse el tipo de cambio real y la balanza comercial en términos reales.
Empieza entonces a desmejorar la situación macro, y se entra en un círculo que gradualmente se iba achicando. Al estar la economía en los niveles de producción potencial, cada estímulo sobre la demanda comenzó a tener una menor sensibilidad sobre el nivel de producción y a canalizarse con mayor claridad a través de la inflación y la reducción de los saldos comerciales reales.
En este contexto la administración nunca tomó la iniciativa. Dedicó sus esfuerzos a mantener el “statu quo” por medio de medidas heterodoxas, aplicando soluciones parciales a problemas sistémicos. Comienza entonces un intenso intervencionismo estatal intentando, sobre todas las cosas, reducir la dinámica inflacionaria. Los instrumentos utilizados fueron:
• Acuerdos de precios.
• Precios subsidiados.
• Controles de precios.
• Aumentos de aranceles al comercio exterior.
• Cierre de exportaciones.
Estas medidas tendieron a exacerbar la demanda sobre los sectores regulados, al aumentar el salario real en término de estos bienes. Al mismo tiempo afectaron notablemente la rentabilidad, con consecuencias negativas en la inversión y la producción. Esta combinación de fenómenos generó presiones inflacionarias de corto y mediano plazo (estructurales).
A pesar de este escenario los agentes económicos locales y externos seguían mostrándose confiados respecto a la marcha de la economía. Confianza que se basaba estrictamente en dos elementos:
• Altos precios de commodities. Estos ayudaron a financiar el aumento exponencial del gasto público registrado desde 2005, explicado fundamentalmente por los subsidios a bienes energéticos, alimenticios y el transporte público. Paralelamente permitieron mantener un saldo comercial superavitario en términos nominales a pesar de que, a precios constantes, 2008 ya registraba déficit comercial. Esto permitió seguir acumulando reservas y mantener una posición externa sólida.
• La expectativa de un cambio. Había cierto consenso entre gran parte de los analistas económicos y políticos respecto a que la demora en las correcciones que exigía la economía respondían a una necesidad política, pero que llegarían luego de las elecciones presidenciales, con un horizonte político por delante de cuatro años. La promesa electoral de la actual Presidenta se basaba en una mayor institucionalidad e inserción internacional, justamente las dos cosas que estaba necesitando la Argentina.
En 2008 se produjo el sinceramiento. A pesar de las renovadas expectativas post electorales, materializadas en el repunte de los indicadores de confianza, seis meses después no quedaron dudas respecto a la profundización de una línea política y económica igual a la anterior gestión oficialista. Los índices de confianza cayeron con el mismo ímpetu con el que habían subido y se ubicaron al mismo nivel de abril de 2003.
El prolongado conflicto con el sector agropecuario debilitó notablemente a los fundamentals. Llegaría en octubre pasado la confirmación de la crisis financiera internacional, y con ella consecuencias sobre las variables reales en todas las economías del globo. Este fenómeno impactó con fuerza sobre los precios de los commodities, desapareciendo el segundo elemento que seguía sosteniendo a la economía argentina. Luego de 26 trimestres de crecimiento consecutivo, el último de 2008 mostró la primera caída en el nivel de actividad.
En un intento de conseguir recursos adicionales se procedió a la estatización total del sistema de jubilaciones y pensiones, con resultados netos adversos, reflejados en la fuga de capitales (US$ 5.700 millones en el último trimestre de 2008).
Conclusiones: la inexistencia de un modelo
El período comprendido entre 2002 y 2005 se basó en una normalización del país desde un punto de vista económico y político. En este período no puede hablarse de modelo, aunque sí de un manejo con pericia de la economía que sentó bases sólidas para la construcción de algo más duradero.
Hasta ese entonces, las mejoras sociales fueron fruto del llamado efecto derrame. Se fijaron algunos parámetros macro y se dejó que el funcionamiento propio de la economía hiciera el resto. De este modo el crecimiento generó empleo, y un mercado laboral pujante una mejora en el nivel salarial. En esta primera etapa se creció veloz y caóticamente, aunque consideramos que dicha dinámica era necesaria para reducir drásticamente los niveles de desempleo, la pobreza y la indigencia.
Los elementos clave en esta excelente performance fueron:
• Superávit fiscal.
• Tipo de cambio estable y competitivo.
• Capacidad ociosa elevada.
• Alto desempleo.
• Mejora del contexto internacional.
El concepto de modelo viene asociado a otros tales como organización, previsión, planes, alargamiento de horizontes, etc. Esto se logra con decisiones coordinadas en pos de objetivos que deben trascender la coyuntura. La economía argentina en 2006 estaba apta para la construcción de un modelo. En términos menos elegantes, luego de la brocha gorda se debía apelar a la sintonía fina.
La decisión fue otra muy distinta. Se profundizó la lógica observada en la primera etapa (el efecto derrame que es, en definitiva, la lógica del mercado), una lógica que no era sostenible en ausencia de abundantes recursos externos a la economía (financiamiento o precios de commodities elevados). Esto implicó en última instancia una dependencia de elementos que no dependían del Ejecutivo, una dependencia externa.
El crecimiento entre 2006 y 2008 se basó en dos elementos:
• Altos precios de commodities.
• Confianza local y externa de un cambio de perfil de gestión.
La caída de los precios internacionales sinceró la realidad argentina. En solo tres meses el sector público ya muestra déficit fiscal (excluyendo fondos de la ANSES) y no podrá llevar a cabo una política activa que suavice el impacto de la crisis. En consonancia, la actividad se resintió automáticamente (cuarto trimestre de 2008).
A pesar de los seis años de crecimiento económico y abundantes recursos fiscales, la Argentina no pudo salir de su lógica histórica: cambios en los precios de sus materias primas continúan explicando la evolución del nivel de actividad y de las variables sociales. En este contexto ya nos encontramos nuevamente desandando pasos, cuyo caso emblemático es la necesidad del Gobierno de reiniciar conversaciones con el FMI.
(*) Osvaldo Cado y Nicolás Bridger son economistas de Prefinex.
