Por Rubén Chorny
Informe de Ariel Dvoskin, economista de Cippec
Una postal de la Ciudad de Buenos Aires la sorprendería coqueta e hiperactiva en Puerto Madero, Recoleta, Belgrano. Colonial restaurada y tanguera en el centro y San Telmo. Imponente con sus shoppings. Recuperados los parques y espacios verdes. Iluminada en las autopistas y avenidas comerciales…
Pero la contracara es lúgubre: caótica en el tránsito, frenética y tensa en el ir y venir de los transeúntes, sucias y rotas sus veredas, pauperizados los barrios periféricos y olvidados los arrabales. Ruinosos los edificios emblemáticos, como escuelas y hospitales. Ruidoso y descomedido su transporte, insegura, infestada de delincuencia y marginalidad que se embozan en la pobreza para cobijarse bajo el paraguas social de la política.
Las cuentas están en rojo y las deudas asoman. El presupuesto de este año nada más preveía un déficit de $1.000 millones, al que se llegó apretando inversiones en obras públicas y mediante ahorros en bienes de capital, además de subir 17% la presión sobre los contribuyentes.
Y eso que fue nada más que un lifting de la administración de Jorge Telerman para poder pasarlo por la legislatura, ya que le habían rechazado el primer intento ensayado por su entonces fugaz ministro de Hacienda, Guillermo Nielsen.
En números redondos, ya que en los cuadros que acompañan la nota aparecen bien precisos, la postal de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires se traduce del siguiente modo: ingresos por $9.000 millones, gastos por 10.000. El rojo operativo se enjuga en parte con $660 millones por emisión de deuda, con lo cual falta cubrir todavía $340 millones, aunque hay un saldo remanente de 2006 que asciende a $800 millones al que se podría echar mano.
Esta simple cuenta de almacenero esconde, en realidad, el verdadero galimatías de la transición de 6 meses entre el Gobierno de Telerman que se va y el de Mauricio Macri que entra.
La intrincada arquitectura de las cifras consume jornadas completas al hombre de mayor confianza del jefe de Gobierno saliente, el ministro de Hacienda Sergio Beros, y al representante acreditado por Macri para revisarlas: Néstor Grindetti. Tal es así que Beros se disculpó a través de su vocero, Horacio Lippi, por verse imposibilitado de atender a Mercado para explicar la exégesis del presupuesto en ejecución.
Infraestructura postergada
Sin embargo, Guillermo Nielsen, antecesor de Beros, reveló en su momento las puntas de algunas coordenadas del sordo debate en cuestión:
1)- que de la ejecución de ítem “pisados” para que cerraran los números y poder pasar el presupuesto por la legislatura, el déficit operativo se irá a $1.200 millones;
2)- que el endeudamiento no será para obras de infraestructura o de mejoramiento que les queden a los vecinos en el futuro, debido a que “la gran mayoría están paradas, ya que se agotaron todas las partidas de espacio público y publicidad en cuatro o cinco meses, porque se puso énfasis en todo lo escénico por cuestiones electorales”;
3)- que hay exceso de personal y de contratos, y la reducción del gasto no se va a poder lograr “de ninguna manera con menos ñoquis” porque en realidad “se necesita una reingeniería”;
4)- que hay muchas inequidades por corregir, como “barrios enteros de la ciudad que tienen subsidios, por ejemplo Puerto Madero, que paga menos ABL que Floresta”.
Macri confirmó ante Telerman, en la primera reunión entre ambos tras su triunfo en los últimos comicios, que el principal tema de la transición sería el déficit fiscal. Consta, junto con el compromiso de elaborar en conjunto el proyecto de presupuesto de 2008, en un documento que suscribieron.
Cuando asuma el 10 de diciembre, el nuevo jefe del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires tendrá incorporada otra carga no menor al ya delicado estado de cuentas: el traspaso de comisarías a su órbita –si es que ocurre–.
De ahí en adelante, la generación de los recursos para afrontarla pasará a otra órbita, la legislativa nacional, por cuanto está reñida con la coparticipación de impuestos. Este régimen lleva 11 años de indefinición porque las provincias no se ponen de acuerdo y tampoco los Gobiernos que se sucedieron han tenido vocación de impulsar su nueva sanción. La ciudad percibe 8% de sus ingresos por la coparticipación y 92% tiene que cobrárselo directamente a sus contribuyentes. Es que dentro del distrito se amasa la cuarta parte del producto bruto y el ingreso anual por habitante supera los $8.000 a valores constantes de 1993, a diferencia de la realidad que afrontan las 23 jurisdicciones restantes de todo el país.
Lo que queda del fondo anticíclico arrastrado gracias a los superávit de los anteriores ejercicios, desde 2002 a 2006, asume vital importancia en este trance de blanqueo, más que saneamiento, de las cuentas. Si Macri lograra que Telerman redujera efectivamente en $350 ó 350 millones el déficit antes de trasferirle el mando, liberaría capacidad de endeudamiento para recuperar el plan de obras públicas en la ciudad, que será su carta de presentación nacional con vistas a 2011. Ya tiene aprobada la emisión de bonos por los $660 millones y podría apelar a créditos blandos de organismos financieros internacionales que quedaron pendientes tras el default.
Hasta que no defina un poco más este panorama, Macri amordazó a sus colaboradores con relación a cualquier idea de aumentar impuestos. Llegado el caso, una revaluación inmobiliaria permitiría redistribuirlos haciéndoles pagar más a barrios ricos que para el fisco cotizan apenas 10 a 15% de lo que registran las transacciones reales. El sinceramiento de precios aplicado por la AFIP comprometiendo a las escribanías conforma un padrón de datos que será de suma utilidad para determinar los impuestos territoriales. Del mismo modo, el valor fiscal en zonas empobrecidas de la ciudad supera largamente al venal, con lo que hasta podrían recibir descuentos en una recomposición. Una medida orientada a la clase media que un aspirante al máximo escaño de la política nacional seguramente no dejará pasar.
El perfil actual del presupuesto aprobado el año pasado asigna $2.400 millones a educación, 2.000 a salud y 2.000 millones a obras públicas. Consumieron en gran parte esa previsión los aumentos a docentes, por ley de financiamiento y por decreto del Poder Ejecutivo Nacional (el candidato Filmus es el denominador común de ambas fuentes), más los paliativos concedidos al personal de salud, que ha tironeado con paros y movilizaciones de esas partidas. Y en el caso de las obras, según Nielsen, se destinó un porcentaje importante a “mostrar algo” a expensas de las proyectadas a largo plazo.
Telerman había logrado en segunda instancia, durante la negociación con las bancadas de la legislatura, que le aprobaran una flexibilización en el ajuste permitiéndole ampliar el presupuesto en $800 millones. Ahora Macri, jefe político de la primera minoría parlamentaria en ese entonces, reclama una devolución de favores.
El cimiento económico
La Ciudad de Buenos Aires sólo recibió 2% de las transferencias totales que hizo el tesoro nacional bajo distintas presidencias y jefaturas de Gobierno de todo signo.
La capacidad para arreglárselas sola le confiere una autonomía que nada tiene que ver con la situación de otros distritos, como Formosa o Jujuy, que son fuertemente dependientes del poder central porque no llegan a recaudar 15% de los ingresos con que cuentan.
Estado superavitario
Desde 1996 hasta 2006, las arcas de la ciudad han dado resultado positivo. La característica, en todo caso, es que hay períodos que sube más y otros que se desacelera. 2001, año de la grave crisis financiera e institucional en el país, apenas ingresó algo más que lo gastado.
Desde 2003 a 2006 se produjo una recuperación del cash flow que se ubicó cerca de los 5.500 millones de pesos de 2001 previos a la crisis.
La estructura de los ingresos se integra 91% con los tributos y el resto son: transferencias corrientes, rentas de propiedad y ventas de bienes y servicios de la administración pública. El resto lo constituyen los ingresos no tributarios, las transferencias corrientes, las rentas de propiedad y los ingresos por ventas de bienes y servicios de la administración pública.
En el gasto corriente prevalece el de consumo, con un promedio de 4.000 millones de pesos de 2004, que representa 85% del total del período. El restante 15% está formado por pagos de rentas a la propiedad (11) y por transferencias corrientes al sector privado, al sector público y al sector externo (4%).
Del informe técnico surge claramente que el resultado financiero, que había sido negativo en 1996-1997, entre 2001 y 2002, pero altamente positivo entre 2003 y 2006, empezó a enturbiarse después del luctuoso año de la tragedia de Cromañón, cuando en el presupuesto aumentaron significativamente las partidas para salarios y obras públicas en forma inversamente proporcional al deterioro político que sufrió la administración de Aníbal Ibarra hasta desembocar en su destitución.
En la interpelación, el entonces jefe de Gobierno reconoció que la discoteca debía haber estado clausurada, porque “tenía el certificado de seguridad vencido y nunca lo inspeccionamos”.
Por esos tiempos, se habían aplicado planes de reordenamiento en los cuerpos de inspección tras una serie de incendios en geriátricos que pusieron al descubierto la vulnerabilidad de los controles. Para combatir presuntos focos de corrupción, la administración de Ibarra tercerizó funciones y pretendió combatir las coimas callejeras cambiando los métodos de verificación.
El resultado fueron superposiciones que, si bien mostraban mejoría en los números por las contrataciones fuera de planta con que se reforzaban los planteles, crearon los huecos por donde se filtró Cromañón, primero, y el incendio en talleres textiles clandestinos que incineró a inmigrantes ilegales que trabajaban sometidos a un régimen de esclavitud. Esta última tragedia le estalló a Telerman casi al asumir en reemplazo del destituido Ibarra.
La otra bisagra que desde el año pasado gatilló, aunque involuntariamente, el gasto en la ciudad tiene nombre y apellido: Alberto Fernández.
El jefe de Gabinete se había convertido en heredero del distrito, contando con que Aníbal Ibarra saltaría a la vicepresidencia, de acuerdo con el proyecto transversal del Presidente Néstor Kirchner. La destitución del jefe de Gobierno les alteró el rumbo y ambos acusaron a Telerman, quien hasta último momento venía siendo alentado por Julio de Vido y Carlos Kunkel a un arreglo con la Casa Rosada para presentarse a la reelección como candidato del oficialismo nacional. Pero Fernández logró truncarlo cuando convenció al primer mandatario de nominar a Daniel Filmus como exponente del Frente para la Victoria.
Telerman decidió que igual presentaría candidatura y basó la campaña en la gestión, hacia la cual orientó la publicidad del Gobierno (y obviamente derivó recursos), además de llenar la ciudad de acciones de rápida repercusión mediática, como el arreglo de parques, los espectáculos culturales y el sosiego de los dirigentes gremiales del sector, con quienes había tenido un chisporroteo cuando Nielsen era ministro de Hacienda y presentó la propuesta de una reingeniería dentro del presupuesto.
La intimidad del presupuesto independizado de la tutela de la Casa Rosada revela que la idea de “mostrar” en un año de gestión determinó una transferencia dentro de las mismas partidas en las asignaciones de fondos, que mutó hechos en propaganda.
Para la formalidad fría de las cifras, en este año electoral (que antes de promediar terminó con la ambición de Telerman de quedarse por otro período al frente del Gobierno de la ciudad) se debería estar gastando lo mismo y recaudando más que en 2006, año en el que todavía había superávit. Hasta se recortaron partidas de bienes de capital por $436,2 millones para que cerraran los números.
Pero la ejecución real indica que el déficit es de $1.000 millones y podría seguir a 1.200, como se apresuró a señalar el ex ministro de Hacienda despedido por Telerman.
Nielsen no sólo se convirtió en el mensajero de las malas noticias para Telerman con su propuesta de cambio en la estructura del presupuesto, sino que en su breve gestión se echó en contra a los gremios y hasta a los jubilados, a quienes se negaba a eximir del impuesto inmobiliario.
El Fondo anticíclico
La política nacional que siguió a la crisis de 2001, de hacer caja en épocas de bonanza para afrontar los ciclos de caída, fue seguida con extrema fruición por los funcionarios de Aníbal Ibarra: subestimar el crecimiento en los cálculos para crear excedentes extrapresupuestarios. Dada la privilegiada situación de la ciudad, de 2003 a 2005 se juntó a razón de aproximadamente $1.000 millones por año.
La diferencia entre los ingresos presupuestados en el trienio 2003-2005 y los efectivamente realizados permite apreciar que, producto de la subestimación sistemática de los recursos tributarios, la recaudación efectiva superó a la presupuestada en 753 millones de pesos.
Pero 2007 asoma como deficitario, y no hay mejor pronóstico para los subsiguientes. ¿Qué será entonces del fondo anticíclico para prevenir épocas de recesión?
En su ambición de mostrarse como un administrador eficiente, Ibarra se enamoró del superávit y descuidó el perfil del gasto y la inversión, que es el que da sentido de largo plazo a una gestión.
Cuando empieza la demanda social, adormecida luego del colapso de 2001, crece la presión sobre las cuentas del lado de los retoques salariales y de las incorporaciones, por vía indirecta, que luego rematan en nombramientos.
La Ciudad de Buenos Aires creó un Fondo Anticíclico en 2003 para:
• Financiar los gastos operativos de la ciudad, cuando la recaudación cayera más de 5% de lo presupuestado;
• Sostener la ejecución de proyectos de inversión considerados prioritarios;
• Afrontar los compromisos de reestructuración de la deuda pública.
Para 2004, el incremento del producto bruto se había proyectado en 2,6% y en 2005 a 4,5%. En ambos ejercicios, el crecimiento resultó superior al estimado y por ello los ingresos se subestimaron respecto de la ejecución. La información disponible (Uña et al, 2007) evidencia que sólo en 2005 un porcentaje de esos excedentes fue destinado al fondo anticíclico: 373 millones de pesos de 2004.
Un episodio poco difundido que tuvo como protagonista a Nielsen durante su breve interregno fue su sorpresiva incursión por el Banco Ciudad para verificar si era cierto que el Gobierno porteño había depositado $1.800 millones a 3% anual, cuando las tasas de Lebac o las de los otros títulos públicos van de 8,5 al 12%.
Quitarle ese ahorro al Banco Ciudad lo hubiera desmoronado varios puestos en el ránking por cuanto representaba la cuarta parte de su cartera pasiva. La consecuencia resultó en que Telerman dispusiera el cambio del directorio de la entidad.
Del manejo de las finanzas que se ejecute ya sin elecciones a la vista, de la reingeniería de servicios y replanteo de las obras que haga el Gobierno entrante dependerán los números que se verán en 2009.
El año que viene está jugado, salvo algunos toques formales, por una transición de la que Telerman intentará salir lo mejor parado posible. M
Rubén Chorny
Informe de Ariel Dvoskin, economista de Cippec.
