Los agujeros negros del presupuesto

Pero
la mayor fuente de discrecionalidad está en los fideicomisos. Tienen
más límites que los fondos reservados, pero gran parte de
sus millones se pierde en los agujeros negros de nuestra deficiente contabilidad
pública. El escándalo de los sobresueldos ha reavivado la
polémica sobre los gastos discrecionales que (bajo el equívoco
nombre de “reservados”) han realizado y realizan distintos
funcionarios.
Ministros y secretarios de la Administración Menem han admitido,
ante la Justicia o los medios de comunicación, que recibían
“suplementos” de sueldo en negro.
Todos ellos sabían que el dinero provenía de la Secretaría
de Inteligencia; es decir, tenían conciencia de ser cómplices
de un delito, llamado “malversación de caudales públicos”,
que consiste en usar una partida para fines distintos de los previstos.
El Congreso vota un presupuesto para que la Secretaría de Inteligencia
haga investigaciones sensibles; no para que les pase plata por debajo
de la mesa a miembros del Gabinete.
En el caso habría, además, concurso con otros delitos: “abuso
de autoridad” e “incumplimiento de los deberes del funcionario
público”.
No sólo eso. Se ha dicho que el procedimiento para cobrar los sobresueldos
fue acordado en una reunión de Gabinete. Cuando tres o más
personas se organizan para cometer un delito, hay “asociación
ilícita”.
Todo junto podría justificar reclusión o prisión
por varios años.
En su afán por demostrar inocencia, la ex secretaria María
Julia Alsogaray y otros ex funcionarios proclaman que, en su momento,
incluyeron los sobresueldos en sus declaraciones impositivas. Lo habrían
hecho por indicación del ministro de Economía, Domingo Cavallo,
aunque éste sostiene que él se refería sólo
a una parte de los sobresueldos (denominada “gastos protocolares”).
Declarando el botín
La declaración impositiva no borra el delito que puedan haber cometido
los pagadores y receptores de esos dineros oscuros.
El argumento de los ex funcionarios es comparable al de quien, habiendo
cometido una estafa, dijera que pagó impuestos por el dinero proveniente
de la defraudación. No es por evasor sino por estafador que lo
perseguirá la Justicia.
Otro razonamiento increíble pertenece al ex ministro Oscar Camilión,
quien admite que recibía US$30.000 mensuales, con lo cual alimentó
una cuenta bancaria en Suiza, donde tiene unos US$2 millones que no había
declarado.
Camilión sostuvo que “todos los ministros, secretarios y
subsecretarios del gobierno de Carlos Menem” percibían sobresueldos.
Dijo, además, que en la Secretaría General de la Presidencia
“le explicaron” que no debía rendir cuentas de esos
fondos. El ex ministro afirma que no había delito porque los subresueldos
tenían un “fundamento legal”. Alude así a una
ley secreta cuya finalidad no era, por supuesto, pagar “refuerzos”
a ministros ahorrativos. Es curioso que, justamente, quien tenía
a su cargo el Ministerio de Defensa sostenga que dineros previstos para
reforzar la seguridad del Estado fueran a reforzar los bolsillos de “todos
los ministros, secretarios y subsecretarios”.

La única
explicación que atina a dar Camilión es que los “sobres”
obedecían a una “decisión política” del
gobierno de Carlos Menem. Como si una “decisión política”
fuera legitimante.
Por si eso fuera poco, el ex funcionario no ha tenido mejor idea que decirles
a los periodistas: “Si yo no hubiese querido tener ningún
proceso, decía ‘Mire, esta plata la tengo porque me dieron
una coima’, y estaría todo prescripto”. La insólita
declaración apareció el 17 de mayo en La Nación,
junto con una foto en la cual se veía a Camilión riéndose
a carcajadas frente a los tribunales de Comodoro Py, donde –según
el diario– “se negó a declarar ante la Justicia, pero
aceptó hacerlo ante la prensa”.
Ésas son sólo algunas de las curiosidades a las cuales ha
dado origen el escándalo.

El
reino de la discrecionalidad
Otra la provee el periodismo. Hay una obsesión por saber si el
actual gobierno paga sobresueldos. Para averiguarlo, algunos periodistas
encaran a los funcionarios y les preguntan si reciben “sobres”
furtivos. La respuesta que obtienen es la misma que habrían recibido
en 1990 ó 1992: “No”.
Además, es improbable que hoy subsista la práctica de los
sobresueldos. El presidente Kirchner, muy cuidadoso de su imagen, difícilmente
toleraría una práctica tan identificada y dañina.
Lo que debe averiguar el periodismo es en qué otra cosa se gastan
los dineros negros, que pueden tener miles de finalidades indignas, así
no haya un solo centavo que vaya a parar a manos de un ministro.
En el pasado hubo pruebas (o indicios) de un mal uso de fondos reservados
que incluían (aparte de sobresueldos): financiamiento de campañas
políticas, compra de leyes, sobornos a periodistas y otros fines
inconfesables.
Todas esas posibilidades subsisten.
Este año, los fondos reservados autorizados por el Congreso suman
$ 334.355.419. Las erogaciones no se registran como deberían registrarse,
ni están respaldadas por comprobantes.
No es sólo que los gastos estén temporalmente exentos del
escrutinio público. Nunca se sabrá qué se hizo con
todo ese dinero.

Los
fondos están repartidos de este modo:

Secretaría de Seguridad Interior
$ 9.800.000

Nadie niega
que estas reparticiones necesiten realizar operaciones secretas. Pero,
¿cuánto de ese dinero corresponde a tareas realmente secretas?
¿Por qué no tiene la Argentina un sistema como el de Estados
Unidos, que “clasifica” sus secretos por un tiempo y después
los revela? ¿Por qué entre nosotros los secretos tienen
que ser eternos?

Santa
Claus y los ATN
Los fondos reservados no son los únicos que deberían erradicarse.
El Ministerio del Interior sigue distribuyendo Aportes del Tesoro Nacional,
los famosos ATN. Es una bolsa, cargada a hombros del ministro de turno,
que a principios de año tiene unos $80 millones.
Convertido en un Santa Claus, el Ministro no espera a Navidad para premiar
a intendentes sumisos y dejar sin regalo a aquellos que “sacan los
pies del plato”. Reparte en cualquier época y, sobre todo,
en vísperas de elecciones.
Poner dinero en manos de un funcionario, sin que éste tenga obligación
de rendir cuentas, es tentar al Demonio.
El gasto en ATN es auditado (hasta cierto punto) por la Sindicatura General
de la Nación (Sigen). No obstante, en los dos años que lleva
Kirchner en el poder, la Sigen nunca puso la lupa sobre los desembolsos
ordenados por Aníbal Fernández.
El Fiscal de Investigaciones Administrativas, Manuel Garrido, ha pedido
que se investigue el manejo de estos fondos, pero muchos dudan que un
año electoral se corrija el perverso sistema.

El
escándalo de los fideicomisos
La atención está hoy centrada en los gastos reservados y,
menos, en los ATN; pero hay otra fuente de gastos discrecionales que –si
bien no es tan oscura e inescrutable– implica mucho más dinero.
Se trata de los fideicomisos o fondos fiduciarios.
Es una figura que viene del derecho privado. Fiducia es una palabra latina
que significa confianza; y, desde los tiempos de Roma, el fideicomiso
es un contrato por el cual una persona separa bienes o fondos de su patrimonio,
y se los confía a un administrador (o fiduciario) para que éste
los explote o aplique a un fin determinado.
Es lo que, en el derecho anglosajón, se llama un trust.
En los últimos años han proliferado en el mundo los trusts
funds constituidos por gobiernos. El propósito, por lo general,
es asegurar los fondos para una obra; y poner el management en manos de
expertos, no sujetos a los vaivenes políticos y los cambios de
autoridades.
El trust fund es una institución defendida, en otros países,
porque contribuye a la transparencia y la accountability. Es que, a diferencia
de la administración general del Estado –que maneja infinitos
asuntos y posee una estructura dentro de la cual es difícil ubicar
a los responsables– un fideicomiso público tiene una tarea
que cumplir y deja en claro a quién apuntar si no la cumple.
En teoría (y en algunas partes) es así.
En la Argentina, los fideicomisos funcionan de otra manera. Son agujeros
negros por los cuales se van ingentes fondos.
La ley 25.565, de 2002, vino a poner cierto orden, al disponer que los
fondos fiduciarios integrados mayoritariamente con bienes o fondos del
Estado nacional no puedan tener personal a su cargo (ni permanente ni
transitorio); pero la misma ley autoriza a que ese personal sea nombrado
en las entidades de las cuales dependen tales fondos. Eso significa que
los ministerios de Economía e Infraestructura pueden absorber empleados
cuyas remuneraciones, no sometidas a las mismas reglas de la Administración
pública, corren por cuenta de los fideicomisos.
Otra garantía violada que otorga la ley 25.565 es que un fondo
fiduciario, integrado total o parcialmente por el Estado nacional, sólo
puede ser creado por una ley especial. En un país donde se pueden
modificar las leyes mediante decretos, el 30 de octubre de 2002 el Ejecutivo
dispuso, por decreto 2.209, que los fideicomisos en los cuales el fiduciario
fuera el Banco Nación o el Bice no necesitaban ley específica.
Otra ley, la 25.152, ya había establecido en 1999 que los flujos
financieros de los fondos fiduciarios debían aparecer cada año
en la Ley de Presupuesto. Pero esta norma, que procura darle transparencia
a los movimientos fiduciarios, es desvirtuada a diario.

Un informe demoledor
Las irregularidades que se producen en los fideicomisos públicos
acaban de quedar expuestas.
La Auditoría General de la Nación (AGN) ha aprobado un “informe
especial”, titulado “Relevamiento de la actividad fiduciaria
del Estado nacional”.
Aunque la AGN tiene un directorio pluripartidario, donde están
representados quienes fueron y quienes son Gobierno, el cuerpo debió
aceptar todas las conclusiones de los técnicos que habían
trabajado en el análisis de los fideicomisos.
Estos son algunos de sus hallazgos:
Sin plan de cuentas ni criterios contables comunes. “Los fideicomisos
no cuentan con plan de cuentas ni criterios contables comunes a los fondos
fiduciarios públicos, que permitan la homogeneización de
la información a efectos de hacerla comparable.”
Sin auditores externos. “En general, no se encuentra prevista la
obligación de que los estados contables de los fondos fiduciarios
sean auditados por auditor externo, ni que sean publicados periódicamente.”
Discrepancias de criterios. “Se han observado discrepancias en los
criterios utilizados para la preparación de la información
contable de los fideicomisos analizados, aun cuando en la mayoría
de los casos es el BNA [Banco de la Nación Argentina] el que cumple
tal función.”
Contabilidad precaria y atrasada. “Asimismo, se verificaron atrasos
en los registros contables, producidos por la precariedad de los sistemas
de registración contable empleados.”
Contadores cama afuera. “En algunos fondos fiduciarios la registración
contable se encontraba a cargo de profesionales externos al fiduciario,
contratados en cumplimiento con las decisiones adoptadas por los respectivos
órganos de administración.”
Todo difuso: funciones, responsabilidad. “No existe una legislación
general sobre fondos fiduciarios públicos que brinde un marco de
referencia para la definición de ciertos aspectos de los contratos
de fideicomiso, por ejemplo la delimitación de responsabilidades
y funciones de los fiduciarios y los comités técnicos o
de administración, o los criterios de selección de los agentes
fiduciarios.”
No se cumple con las normas de creación. “Se detectaron casos
de inconsistencias entre las disposiciones de las diferentes normas de
creación y los contratos de fideicomisos.”
Ninguna coordinación. “No surgen evidencias de procedimientos
destinados a la coordinación de objetivos entre fideicomisos públicos
y de éstos con otros organismos públicos.”
Alternativas, ignoradas. “No se analiza la conveniencia de utilizar
la figura del fideicomiso público frente a otras alternativas posibles
para el logro de los objetivos buscados por el Estado nacional en la creación
de los fondos relevados.”
Imposible analizar la gestión. “Los planes de acción
de los fondos fiduciarios, preparados por los órganos de administración
y presentados juntamente con la información presupuestaria, no
cuentan con la información necesaria para poder analizar la gestión
prevista de los activos fideicomitidos.”
Sin informes periódicos y estandarizados. “De la documentación
analizada no se ha observado una obligación de presentar informes
de gestión periódicos y estandarizados por parte de los
órganos de administración de los fideicomisos a la dependencia
estatal correspondiente, excepto los relacionados con la información
presupuestaria.”
Fondos que no aparecen en la cuenta de inversión. “Dentro
de la cuenta de inversión 2003 no se incluyó información
de los Fondos FIT/AR y de Asistencia al FFFIR y tampoco fue incluida en
el presupuesto 2004.”
Fondos fantasmas. “El decreto 906/04 incluye –en su anexo
de fondos fiduciarios integrados con bienes o fondos del Estado Nacional–
al Fondo Fiduciario de Desarrollo de Infraestructura, que nunca funcionó
operativamente, y al Fondo Fiduciario de Becas con Destino a Estudiantes
Universitarios, cuyo plazo de duración se halla vencido.”

Cero
en governance
En el mundo existe, hoy día, una obsesión que se traduce
en palabras como governance, accountability, transparency.
Un Estado que quiera satisfacer tales criterios debe tener un régimen
contable estricto.
Para la Argentina, no debería ser novedad. En otras épocas
se repetía que la Ley de Presupuesto era la “ley de leyes”;
el país tenía, además, una Ley de Contabilidad que
(con todas sus deficiencias) era rigurosa; y había un Tribunal
de Cuentas (acusado muchas veces de “frenar” la acción
de Gobierno), que ejercía un control previo de calidad.
Con el argumento de la “flexibilidad”, se fue desmontando
toda esa estructura jurídica.
La Ley de Contabilidad fue sustituida, en 1992, por la Ley 24.156 de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional.
Es más moderna y facilita la gestión, pero a la vez es más
tolerante y permite la contabilidad “creativa”.
El Presupuesto fue “flexibilizado”, autorizando al jefe de
Gabinete a reasignar partidas, lo cual perpetúa la puja por mayores
recursos y habilita a un ministro a efectuar cambios a voluntad.
Subsisten, además, “gastos reservados”, que son verdaderas
cajas negras. Y hay funcionarios que tienen “pozos” para repartir.
La Sigen realiza un control previo, pero no tiene posibilidad de impedir
actos ilegales de la Administración; y la AGN hace el control posterior,
cuando ya es tarde para corregir.
Se han multiplicado, por último, estos “fondos fiduciarios”
no sometidos a un régimen legal claro, que impida su uso indebido.
Esos agujeros negros devoran recursos y credibilidad. Los contribuyentes
pierden dinero y los ciudadanos, en su conjunto, pierden confianza.
Todos advierten que la “flexibilidad” tiene por fin el financiamiento
de la corrupción.
Los sobresueldos son apenas botones de muestra.

Julio de Vido. Ingentes
recursos.

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Cómo
funcionan los fideicomisos