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Fábricas
con rueditas, galpones vacíos, feudos provinciales, Martínez
de Hoz y Cavallo, son algunas de las ideas con las que se suele vincular
el concepto de promoción industrial en la Argentina. Un instrumento
público, utilizado exitosamente en muchos países, con algunas
experiencias poco felices en el ámbito local que han merecido ataques
sistemáticos por izquierda y derecha.
Sin embargo, detrás de la promoción industrial hay otra
historia. Y otros resultados que vale la pena repasar, porque en ellos
están los cimientos de algunas de las grandes empresas de la actualidad,
y el desarrollo genuino de algunas regiones, en las últimas décadas.
Simplificación o no, lo cierto es que desde hace tiempo hablar
en la Argentina de este mecanismo, es referirse al régimen que
benefició a las provincias de Catamarca, San Juan, San Luis, La
Rioja y, en menor medida, Tierra del Fuego. También corresponde
decir que el instrumento forma parte de un sistema más amplio de
promoción económica, que alcanza a actividades como la minería
o la agropecuaria, o esquemas como el de reembolsos a las exportaciones
desde puertos patagónicos, o el reintegro a las ventas de bienes
de capital fabricados en el país, entre otros.
En todos los casos, dijeron las fuentes consultadas, son herramientas
que buscan apuntalar el desarrollo de sectores o regiones rezagadas y
con dificultades estructurales para competir, a través de mecanismos
de cierto costo fiscal.
Precisamente, entre el gasto de recursos públicos -dado que se
sostiene sobre exenciones o diferimientos impositivos y las dificultades
para controlar la efectiva radicación de empresas- se encuentran
los principales cuestionamientos al régimen de promoción
industrial en el ámbito local. También se critican los criterios
de selección de los beneficiarios, un factor que ha favorecido
a algunas provincias en desmedro de otras, provocando distorsiones en
la distribución de recursos y en las economías regionales.
Más allá de estas experiencias -que en su mayor parte hoy
carecen de cupo fiscal y, por lo tanto, no admiten nuevas incorporaciones-,
el actual gobierno ha puesto en marcha nuevos instrumentos de promoción
económica que, si bien evitan caer en viejos errores, no están
exentos de críticas.
Del Siam
Di Tella a las fábricas con rueditas
Cuenta Jorge Schvarzer -director del Centro de Estudios de la Situación
y Perspectivas de la Argentina, y secretario de Investigación y
Doctorado de la Facultad de Ciencias Económicas de la UBA- que,
en la década de los ´50, la promoción económica por
excelencia consistía en créditos blandos del Banco de Crédito
Industrial, que ayudaron al nacimiento de empresas de la talla de Roque
Vassali y Siam Di Tella, entre otras. Luego, hacia fines de los ´60 -sigue
el académico-, apareció la combinación de políticas
públicas de desgravación con políticas de crédito
barato, del mismo Banco de Crédito Industrial, que poco después
se transformaría en el Banco Nacional de Desarrollo. "Se buscaba
promover la generación de industrias y allí aparecieron
por ejemplo, el Polo Petroquímico de Bahía Blanca, Aluar
en Puerto Madryn, y la consolidación de Celulosa Argentina en el
Alto Paraná y de Acindar y Siderca.", recuerda Schvarzer
Con altos y bajos, esta política se mantuvo durante varios años,
hasta que fue cortada de cuajo por el ex ministro de Economía de
la dictadura, Alfredo Martínez de Hoz, quien impulsaba una ley
para acotar la promoción a las empresas que eran rentables. Así
nació el régimen de promoción industrial que beneficia
a las provincias de Catamarca, San Luis, San Juan y La Rioja. "El
sistema fue tan aberrante que permitió que las empresas pusieran
galpones en cualquiera de esas provincias y en realidad produjeran cerca
de los centros de consumo y del puerto, logrando enormes desgravaciones
impositivas", afirma Schvarzer.
Marcela Cristini, economista e investigadora de Fiel (Fundación
de Investigaciones Económicas Latinoamericanas), confirma el diagnóstico:
"El problema estuvo en el diseño de los incentivos impositivos
y su correlato en la práctica. Como el empresario podía
tener una planta en San Luis y otra en la provincia de Buenos Aires, embolsaba
la desgravación fiscal y prácticamente trabajaba solo con
la planta bonaerense".
Según los especialistas, las "fábricas con rueditas"
fueron una figura corriente durante muchos años, que junto con
el alto costo fiscal que se le atribuía, llevó al ex ministro
Domingo Cavallo a suspender el régimen para nuevos proyectos.
Los costos
"La promoción industrial costó mucho más que
haberle pagado los sueldos a todos los trabajadores de estas industrias.
A principios de la década de los ´80, la cifra en juego -al tipo
de cambio de entonces-, rondaba US$10.000 millones anuales", afirma
Jorge Schvarzer. Para Cristini en tanto, el régimen convertía
al Estado en socio mayoritario de las empresas: "Por cada peso que
invertía el empresario, el Estado ponía 1,10".
Según datos de la Secretaría de Hacienda, dependiente del
Ministerio de Economía, durante el año pasado, el gasto
tributario -por exención al impuesto a las Ganancias y al IVA compras,
de la promoción industrial en las cuatro provincias promocionadas-
sumó $563 millones.
En total, el gasto de la promoción económica en 2004 alcanzó
$1.829 millones, 18% menos que la cifra de 2003.
Eso no es todo. Algunas provincias se sintieron tan perjudicadas con los
regímenes de promoción en distritos vecinos, que llegaron
hasta el punto de hacer juicio a la Nación. Es el caso de Mendoza.
Un trabajo del Consejo Empresario Mendocino (CEM) de 1999, revela que
el costo total en materia económica a ese año ascendió
a $725 millones, a causa de actividades que pudiéndose desarrollar
en Mendoza lo hicieron, básicamente, en San Juan y San Luis.
"El perjuicio mayor se da porque se subvenciona a actividades que
compiten directamente con las jurisdicciones vecinas, por lo que aquellas
provincias que no están en el régimen se ven fuertemente
perjudicadas. En definitiva es un juego de suma cero, porque lo que gana
una lo pierde otra", asegura Gustavo Reyes, economista jefe de la
Ieral (Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana)
de Mendoza.
Según el trabajo del CEM, durante 1999, la creación de empleo
en el conjunto de las provincias promocionadas mencionadas alcanzó
los 32.000 puestos industriales de trabajo, mientras que en Mendoza los
mismos se redujeron de 44.600 a 39.000.
La otra
cara
De algún modo el último dato aporta una revelación:
no todo ha sido fraude; también hubo creación de empleo.
La pregunta es: ¿Por qué hubo empresas que prefirieron invertir,
por ejemplo, en Catamarca o San Juan y no en Mendoza? La respuesta es
simple: por el ´premio´ de la desgravación o diferimiento impositivo.
Entonces, a igualdad de condiciones, ¿las empresas hubieran preferido
radicarse en Mendoza, en vez de hacerlo en Catamarca o San Juan?
"Desde luego, porque las diferencias de costos de localización
son abrumadoras. Un ejemplo: el costo de riego por inundación para
un lote de unas 60 hectáreas en Mendoza cuesta entre $2.000 y 3.000
por año. Y en Catamarca, sólo en concepto de energía
eléctrica, para extraer el agua en pozos de 50 a 100 metros de
profundidad y distribuirla por goteo o aspersión, el productor
tiene un gasto de $7.000 por mes", responde Raúl Macaroff,
investigador y director del Estudio Macaroff & Asociados, de la capital
catamarqueña.
A todo esto, Marcela Cristini recuerda que la teoría económica
recomienda los esquemas de promoción ante la evidencia de fallas
de mercado, cuando la radicación de inversiones únicamente
es posible a partir de ese beneficio o como aliciente para retener trabajadores
capacitados en una empresa. Para la investigadora de Fiel: "El esquema
de promoción anduvo muy bien en San Luis, donde las empresas promocionadas
constituyeron una interesante zona industrial en torno a Villa Mercedes".
Con todo, uno de los ejemplos más importantes de desarrollo a partir
de los beneficios del instrumento -en este caso de la promoción
agropecuaria- se da en el sector de la olivicultura. En esta actividad,
Catamarca sobresale en el ámbito nacional y en los próximos
años estará disputando los primeros lugares en la producción
mundial de la aceituna manzanilla. Un estudio de la Dirección Nacional
de Alimentos, dependiente de la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Pesca y Alimentos -SAGPyA-, afirma que, a principios de los ´90, 85% de
la capacidad instalada de la Argentina para producir aceite de oliva alcanzaba
las 18.000 toneladas anuales. De ese volumen, 85% se producía en
Mendoza y San Juan. Pero hacia fines de la década había
otra realidad: 80% de la capacidad instalada estaba en las provincias
de Catamarca, La Rioja y San Juan, en ese orden; y la producción
superaba las 60.000 toneladas anuales. El factor que explica esos cambios
fue el régimen de diferimiento impositivo.
"El sector olivícola en la provincia acumula más de
100 proyectos radicados en unas 25.000 ha e inversiones del orden de los
US$ $400 millones que, con sólo un año de producción
a 10% de la capacidad teórica máxima, convirtieron a Catamarca
en el primer productor de aceitunas para aceite del país",
sostiene Macaroff.
Pero el caso de la olivicultura excede el marco exclusivamente agrícola,
presentando un correlato industrial de innegable impacto económico:
los centros de industrialización de la aceituna se fueron desplazando
de Cuyo a Catamarca y La Rioja a medida que las plantaciones en estas
provincias iban madurando.
Así, aparece en escena la versión positiva de la "fábrica
con rueditas". Empresas que se trasladan buscando mayor eficiencia,
al pasar a producir más cerca de la materia prima y que no siguen
la lógica del premio fiscal.
El modelo
2004
Más allá de las controversias, el actual gobierno nacional
implementó el año pasado un régimen de promoción
de inversiones, a través de la ley 25.924 que, para los especialistas,
es superadora de las experiencias anteriores.
"En la actualidad, se advierte un alto uso de la capacidad instalada
en muchos sectores, lo cual quiere decir que el desarrollo de los próximos
años pasará por la inversión. Por eso el nuevo régimen
le ofrece a las empresas amortizar aceleradamente las compras de bienes
de capital en el impuesto a las Ganancias y/o en la devolución
anticipada del IVA. Es transparente porque el régimen se licita
y lo eligen las empresas con proyectos de inversión", afirma
Ricardo Rozemberg, director del Centro de Estudios para la Producción
(CEP).
Para Marcela Cristini, en tanto, a diferencia de las promociones económicas
anteriores, "que buscaban dirigir el desarrollo de ciertas industrias,
esta vez se trata de ayudar a las empresas que están en condiciones
de mercado".
El cupo del primer capítulo del régimen, que salió
en septiembre del año pasado, fue de $1.200 millones anuales, de
los cuales $1.000 millones están destinados a grandes empresas
y los 200 millones restantes a Pymes.
En una primera etapa del régimen de promoción de inversiones,
se aprobaron 22 proyectos que comprometen inversiones por $5.042 millones,
prevén exportaciones por US$2.600 millones por año y la
generación de unos 3.200 puestos de trabajo.
Aceitera Gral. Deheza, Cargill, Fate, General Motors, Aluar y Siderca,
figuran entre las grandes empresas beneficiadas.
"Llaman la atención algunos de los nombres que se beneficiaron
con el nuevo cupo, porque son empresas tan grandes que bien podrían
endeudarse en el extranjero. Además, ¿por qué el
Estado les debe regalar $10 o 15 millones, para invertir 100 millones?",
se pregunta Cristini.
"Me parece bien consolidar la industria del acero y del aluminio
pero los negocios del aceite de soja salen solos, y es bastante probable
que las empresas del sector inviertan de todas formas. Para mí
el Estado debería establecer prioridades seleccionando ramas o
sectores y no darle, por ejemplo, a grandes empresas extranjeras",
afirma Jorge Schvarzer.
Una alta fuente de la Secretaría de Industria, Comercio y Pymes,
que pidió reserva de su nombre, explicó que no siempre las
empresas invierten solamente porque les conviene. Generalmente las inversiones
de las grandes compañías, van de la mano de un ciclo económico
expansivo y de políticas públicas de apoyo, que favorecen
el clima de negocios. Y puso el ejemplo de Aluar, cuyo proyecto de ampliación
de una planta productora de aluminio primario "por casi $2 millones,
dormía desde 1998 y recién fue destrabado por el régimen
de promoción de inversiones".
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