En los últimos 30 años, la deuda externa argentina atravesó varias etapas (véase el cuadro). La primera es la de la irrelevancia, y duró hasta 1975; su monto era escaso y estaba desvinculado de la política económica global.
La siguiente fase se abre con el gobierno militar, y va desde 1976 hasta 1983. Es la que hoy llamamos deuda vieja. Fue un endeudamiento innecesario, ya que con las exportaciones podían pagarse las importaciones y los intereses de la deuda de ese momento. Obedeció a dos causas principales. La primera fue la presión del sistema financiero internacional, que quería reciclar los dólares que los países petroleros habían depositado en el sistema bancario y que no podían absorber los países desarrollados, que estaban en recesión. El segundo motivo fue la avidez del establishment económico local, que se endeudó en el exterior para lucrar con las tasas de interés internas, que eran mucho más altas que las externas. Para peor, su utilización fue pésima: entre 1976 y 1982, 44% fue aplicado al financiamiento de la fuga de capitales por agentes privados, nacionales y extranjeros; 33% se afectó al pago de intereses a la banca extranjera; y 23% a comprar importaciones no registradas (que según el Banco Mundial consistió sobre todo en equipamiento militar).
Como contrapartida, el Estado argentino se endeudó fuertemente y disminuyeron las reservas internacionales. La frutilla de la torta fue la estatización de la deuda privada a través de un sistema de seguros de cambio, que le costó al Estado argentino US$ 14.500 millones entre 1981 y 1983. Los resultados buscados se cumplieron: evasión de capitales y concentración del poder económico. Se instaló así el modelo neoliberal que tuvo como eje la Ley de Entidades Financieras, de 1976 y surgió una nueva estructura del poder político.
Después de la etapa de abundancia de capitales vino el período de restricciones, que va desde 1983 hasta 1991. La situación había cambiado sustancialmente con la abrupta suba de la tasa de interés internacional (la tasa Libor pasó de 5,6% en 1979 a 16,8% en 1981). La crisis de los países emergentes estalló en 1982 con la cesación de pagos de México; terminaron así los créditos voluntarios y sólo se prestaba para que los países pudieran pagar los servicios de la deuda. La carga de los intereses era enorme; tanto es así que si se considera el exceso de intereses pagados en ese período por sobre una tasa histórica normal y ese exceso se imputa a la amortización del capital, la deuda externa total se hubiera terminado de pagar en 1988.
La deuda nueva
A partir de 1991 se reanudaron los flujos de capitales hacia los países de América latina; la deuda pasó de US$ 61.300 millones en 1991 a 147.000 millones en el 2000 (ver cuadro). Incluye gran parte de la deuda vieja reconvertida a bonos Brady en 1992, a la que se agregan los nuevos préstamos. Se trata de una deuda muy diferente de la deuda vieja. Ya no son préstamos de bancos internacionales, que tenían comprometidos varias veces su capital en préstamos a países subdesarrollados; entonces, cualquier incumplimiento ponía en peligro al sistema financiero internacional. Ahora se trata de bonos cuyos tenedores son, sobre todo, fondos mutuos y de pensiones de Estados Unidos, que tienen una cartera muy diversificada (sólo 0,2% de sus colocaciones está en bonos de deuda de países emergentes); de tal modo, un incumplimiento no significa una catástrofe internacional.
Esta deuda nueva es el combustible que hace funcionar la convertibilidad. En efecto: el régimen de convertibilidad obliga a saldar los déficit externo y fiscal con endeudamiento y privatizaciones; ahora que se terminaron las privatizaciones, sólo puede recurrirse a los préstamos y, dentro de ellos, predominan los externos. El problema es que si se crece, las im portaciones aumentan y hay más déficit externo; y si no se crece cae la recaudación y se agranda el déficit fiscal. En ambos casos se necesitan préstamos; cuando no alcanzan, se ajusta por recesión. En diez años, la convertibilidad ha sido incapaz de resolver esta contradicción, que se ha agravado con el tiempo.
Además, cuando un país depende de los préstamos que se le otorguen, queda sujeto a la voluntad del prestamista, que no sólo se asegura el repago, sino que impone condiciones políticas. Tal es el significado de la condicionalidad del Fondo Monetario Internacional, que ahora no sólo fija metas macroeconómicas sino que interviene en nuestras leyes y determina las pautas del Presupuesto.
Los pagos que deben efectuarse son muy elevados. En 1999 salieron US$ 11.122 millones por intereses y las amortizaciones devengadas fueron de 12.467 millones. Los pagos por intereses significaron 17% de los gastos totales de la Administración Nacional, es decir casi un tercio más que los sueldos de todo el personal estatal nacional. Los servicios de la deuda externa vencidos en el 2000 fueron del orden de los 20.000 millones, y los que se prevén para el 2001, son de 22.000 millones.
En diciembre del 2000 la situación se hizo insostenible, pues se estaba al borde de la cesación de pagos. El país necesita que le presten mucho más dinero para pagar deudas. Pero nadie presta a quien no podrá pagar, a menos que los intereses sean muy altos, los préstamos de corto plazo y, sobre todo, que haya una red de seguridad que garantice el pago. Los dos primeros requisitos se cumplían, pero faltaba el tercero. Se recurrió entonces al blindaje, con el apoyo del FMI y de otros prestamistas. Con él, se cubren las deudas de los acreedores internacionales y el FMI queda dueño de acreencias financieras, presupuesto nacional y decisiones políticas. En verdad, el rescatado no es el país, que de todas maneras tendrá que pagar, sino los acreedores, a quienes se les asegura el pago. Por supuesto, el problema de fondo subsiste.
Deuda y modelo financiero
La actual discusión política y económica está enredada en los detalles. El establishment económico y político cree que el problema es de corto plazo y de caja, y que si se equilibran las cuentas fiscales se solucionarán las dificultades. No sospechan que la cuestión es otra. No ven o no quieren ver que está haciendo implosión el modelo rentístico financiero implantado en 1976; y que los desequilibrios, recesión, desempleo y demás calamidades expresan esa implosión. Veamos.
En la historia argentina se ha cambiado de régimen varias veces. La generación de 1880 construyó un país nuevo sobre la base de la incorporación al mercado mundial (a través de Inglaterra), la inmigración masiva, la educación primaria generalizada, la construcción de una infraestructura ferroviaria, de puertos y silos. Fue la Argentina agraria, que comenzó a declinar en 1930 y fue reemplazada en 1945 por la Argentina industrial. Se pasó de la economía agraria a la sustitución de importaciones, con hegemonía del sector industrial, mayor justicia social y renovación casi total de la elite política.
La Argentina industrial duró hasta 1976, cuando se implantó el modelo neoliberal rentístico financiero. Apareció un nuevo establishment político y económico. Primero se impuso con la brutal represión de 1976-1983; después, rotos los lazos sociales con las hiperinflaciones de 1989 y 1991, se instaló un sistema neoliberal químicamente puro: debilitamiento y endeudamiento creciente del Estado, liquidación de las empresas públicas, adscripción a Estados Unidos, redistribución del ingreso en contra de los asalariados, liberalización del sistema financiero, apertura comercial y financiera, sobrevaluación de la moneda nacional. Así se destruyó el esquema de crecimiento de la posguerra, pero no se estableció otro nuevo.
A mi juicio, este modelo está llegando a su fin, porque fue incapaz de generar un régimen sustentable de acumulación de capital y pautas de distribución con un mínimo de justicia. Un modelo que no sirve para acumular ni para distribuir no es viable. En nuestro caso, perdura sobre la base del endeudamiento creciente. Esta es la conclusión que está a la vista. Por supuesto, se trata de un proceso histórico, sometido a tiempos más largos que nuestras ansiedades; pero el sistema vigente no tiene ningún futuro. Es probable que el modelo que lo reemplace sea productivo, con predominio de la dupla beneficio/salario en lugar del reino de la renta financiera, de los recursos naturales y de los servicios públicos oligopólicos privatizados. Pero es otro tema.
Para finalizar, quiero destacar dos observaciones. La primera, que el actual
endeudamiento está ligado de modo indisoluble al modelo rentístico
financiero, cuya supervivencia depende de los préstamos que se reciban.
La segunda, que el problema de la deuda externa es sobre todo político,
ya que fue uno de los ejes que condujo a la formación, el acceso y la
permanencia de la clase dirigente argentina modelo 1976.
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