DOSSIER |
Ilustración: Matías San Juan
Por Fernando Straface (*)
Como resultado, las políticas públicas están signadas por la volatilidad, el sentido excepcional, una pobre intertemporalidad y una baja capacidad del sistema político para arribar a decisiones elaboradas sobre la base de la deliberación institucional.
Este sistema pudo haber tenido sentido en un contexto de crisis de gobierno, pero en el largo plazo deteriora la capacidad de gobierno y la calidad de las políticas. El debilitamiento del Estado y sus instituciones reduce la capacidad de gobierno y trasluce la paradoja de “un Presidente fuerte de un Gobierno débil”. De allí a la pérdida de legitimidad del Presidente y de su Gobierno hay un camino corto, y un costo alto para la calidad de las políticas públicas.
En efecto, la posibilidad de reversión de las políticas está en la base del presidencialismo decisionista, y ha sido el catalizador de un péndulo permanente en las orientaciones estratégicas de políticas públicas centrales para la agenda de desarrollo.
La organización institucional de la Presidencia y el sistema de decisiones que promueve (la presidencia institucional) son aspectos clave para la capacidad de gobierno, porque determinan cómo se vincula con su administración, el Congreso, los actores socioeconómicos y la opinión pública.
La presidencialización de la política que impera en la región pone a prueba la capacidad del Poder Ejecutivo para definir una agenda presidencial de políticas, generar consensos amplios –y gestionar con éxito el disenso– en el sistema político y en la opinión pública, transformar los enunciados de campaña en políticas públicas efectivas, y comunicar metas y logros de gobierno para afianzar el apoyo social.
En la Argentina, la organización institucional de la Presidencia y el proceso de toma de decisiones que este esquema promueve impactan negativamente sobre la calidad de las políticas públicas. La dinámica se potencia por el débil sistema de partidos y la incapacidad de la oposición para interpelar la agenda de políticas del Ejecutivo en el Parlamento o los órganos de control.
La creciente intervención del Poder Judicial en el proceso de políticas revela que en ocasiones el poder político no puede arribar a decisiones con la legitimidad necesaria para ser implementadas en forma sostenible.
En este contexto, hay quienes aseguran que es necesaria una reforma constitucional para reformular la forma de gobierno. Sin embargo, es posible, con el marco constitucional vigente, fortalecer el carácter institucional de la Presidencia y mejorar el funcionamiento del Gobierno y del sistema de poderes.
Fernando Straface
La Oficina del Presidente
La Presidencia institucional debe organizarse a partir de una Oficina del Presidente que agrupe las secretarías General de la Presidencia, Legal y Técnica (SLyT), Prensa y Difusión, Inteligencia y un cuerpo de asesores presidenciales sin responsabilidades funcionales ni estructura operativa propia. El jefe de esta Oficina debe ser el secretario General de la Presidencia (SGP).
En coordinación con el jefe de Gabinete de Ministros (JGM) o a instancias del Presidente, el SGP debe articular espacios de discusión sobre alternativas y cursos de acción de políticas, e involucrar a los ministerios y al cuerpo de asesores presidenciales. Por su parte, el secretario de Prensa y Difusión debe oficiar de vocero central del Gobierno y coordinar junto al JGM la comunicación pública de las novedades de la administración. La Oficina del Presidente no es el lugar para reflejar coaliciones o articular un mosaico de apoyos políticos. Es importante que la Oficina del Presidente cuente con un plantel profesional y experimentado, para que cada Presidente electo no reemplace todos los puestos de dirección. Así, la Presidencia institucional incrementaría sus capacidades permanentes y el Presidente ganaría continuidad en temas estratégicos y expertise.
¿Primer ministro, vocero presidencial o qué?
El jefe de Gabiente de Ministros es clave para consolidar una Presidencia institucional. Su figura se introdujo para atenuar el hiperpresidencialismo y resguardar la figura del Presidente durante las crisis políticas. Existen dos modelos de status político para la JGM, según cómo se vincule con el Presidente, el resto del gabinete, la administración pública y el Congreso.
Un JGM con poder político propio, capacidad y espacio otorgado por el Presidente para conducir el gabinete, e intensa vinculación con los líderes del Congreso (Gobierno y oposición) se acercará a una suerte de primer ministro de un sistema semipresidencial. En cambio, un JGM que actúa bajo delegación acotada del Presidente, sin control operacional y político sobre el resto del gabinete y con escaso poder de negociación con el Congreso, se asemeja más a un “vocero presidencial”, “armador político” o coordinador ocasional de temas clave para el Presidente.
Ninguno de los 13 jefes de Gabinete que se sucedieron desde 1994 desempeñó plenamente las funciones definidas en la Constitución. En algunos casos, el JGM tuvo un importante rol político por delegación del Presidente, pero nunca hasta ahora actuó plenamente como interfase con el Congreso ni como jefe de la administración nacional. Ningún JGM usó la prerrogativa constitucional que le permite convocar el acuerdo de ministros, y desde hace varios años se abandonaron las reuniones de gabinete. Tampoco asistieron a las sesiones del Congreso ni participaron en los debates, atribución que permite dialogar con los distintos bloques legislativos, en todas las oportunidades que lo marca la ley.
El gabinete presidencial
Desde la reforma de 1994 no hace falta una ley para cambiar la cantidad de ministros del gabinete. Las carteras ministeriales reflejan prioridades que el Presidente pone en alto de la agenda pública. La tendencia regional e internacional es aumentar el número de ministerios e incluso cambiar la conformación del gabinete de un Gobierno a otro y dentro de un mismo período. A mayor número de ministerios, más importante es la coordinación política y más relevante se torna la figura del JGM.
Es importante que periódicamente se celebren reuniones de gabinete, que no deben estar necesariamente encabezadas por el Presidente. Si bien este espacio no garantiza mayor coordinación de políticas, da señales a la opinión pública, al sistema político y a los grupos de interés sobre la coherencia y unidad de visión del Gobierno.
Plan de metas presidenciales
En los últimos años, la Presidencia demostró una valorable capacidad de fijar la agenda pública. Sin embargo, esta fortaleza no se reflejó en la enunciación de un marco de resultados de gobierno. El Presidente y su equipo deben ser capaces de exponer ante el sistema político, la opinión pública y el resto del Estado un marco de prioridades presidenciales asociadas con objetivos de país que alineen la gestión de gobierno.
Esto se construye con metas e indicadores de impacto económico y social que el Presidente desea alcanzar hacia el final de su mandato. Así, el Presidente enuncia ante los actores políticos (el gabinete, los bloques legislativos) y la opinión pública qué preocupa y de qué se ocupa el Presidente. También supone un contrato del Presidente con la sociedad.
Las metas presidenciales tienen mayor horizonte temporal (cuatro años) y sentido estratégico que el presupuesto anual. Abren el camino para un debate político sobre el mediano plazo en la agenda de desarrollo del país. El desafío es convertir los resultados del gobierno en un tema político relevante. La JGM puede promover la iniciativa dentro del Gabinete y, mediante el modelo de gestión por resultados, rendir cuentas ante el Congreso y la opinión pública.
Cada año el Presidente debería explicar los compromisos gubernamentales y sus metas, mientras que el JGM debería dar cuenta de los avances en cada visita al Congreso. A su vez, el Congreso debe preguntarse cómo rinde socialmente la ejecución del presupuesto.
A través de un Sistema Nacional de Evaluación de Políticas, la JGM debería desarrollar auditorías de impacto de las prioridades presidenciales, como ocurre en Chile y Colombia. Por su parte, sería necesario que la Secretaría de Gabinete impulse en toda la administración un modelo de gestión por resultados que alinee la producción del Estado con el Plan de Metas Presidenciales.
Por último, el Presidente puede contribuir, mediante una iniciativa legislativa o bien con impulso político, a constituir una Oficina de Presupuesto en el Congreso, que monitoree el Plan de Metas Presidenciales.
Un Estado profesional
La centralización política y operativa del poder presidencial reduce la autonomía profesional de las instituciones del Estado. Pero las mejores políticas públicas surgen cuando se alinean la capacidad política de fijar una visión y articular consensos con una estructura burocrática profesional que aporte los medios técnicos, aumente la capacidad del Estado para enfrentar intereses organizados y garantice continuidad en las políticas.
En la Argentina persisten grandes desafíos en la profesionalización de la burocracia, la independencia técnica de algunas instituciones y la orientación a resultados de la administración pública. Es clave crear las condiciones para una gestión profesional de políticas en ámbitos estratégicos, y resguardarlos de los cambios de Gobierno y de la ocasional voluntad de confundir conducción política con cooptación institucional. En este sentido, son clave los acuerdos legislativos para garantizar la independencia de instituciones estratégicas, como el INDEC, la AFIP, la ANSES, el SENASA, y los entes reguladores, entre otros.
La Presidencia dispondrá de mejores políticas públicas si cuenta con un servicio civil de excelencia, que asegure continuidad y calidad en sus intervenciones. Esto supone recuperar el sentido de carrera en el Estado. Entre 2001 y principios de 2011 los concursos públicos de direcciones y otros cargos jerárquicos fueron suspendidos casi totalmente. Al respecto, se adujeron situaciones de excepcionalidad y emergencia.
Un servicio civil de excelencia requiere también atender la competitividad salarial de los puestos de conducción en el Estado respecto de funciones equiparables en el sector privado. Aunque desde 2003 se concretaron sucesivos aumentos que mejoraron las condiciones salariales de los funcionarios públicos, todavía se mantiene una brecha importante respecto de posiciones directivas en el sector privado. La estructura de remuneraciones de los gerentes públicos debería incorporar, además, incentivos monetarios y no monetarios al desempeño individual e institucional. Estas medidas forman parte de las estructuras de remuneración de todas las burocracias públicas de alto nivel en la región, como Brasil, Colombia y Chile.
El “club de Presidentes”
La Argentina no tiene Presidentes embajadores que prestigien el país en el exterior, fortalezcan lazos geopolíticos y asistan al Presidente en ejercicio en causas nacionales de primer orden. Por el contrario, desde 1983 los Presidentes argentinos nunca promovieron un espacio de apoyo mutuo, encuentro o celebración de la institución presidencial, que trascienda las diferencias de estilos y legados. La opinión publicada traduce estos desencuentros en la concepción arraigada de que la Argentina no admite “la foto de los Presidentes”, como sí sucede, por ejemplo, en Uruguay, Brasil o Chile.
El “club de los Presidentes” no ha sido posible hasta ahora en la Argentina porque la institución presidencial todavía no se ha sobrepuesto a los perfiles individuales de los Presidentes. El presidencialismo descansa mucho más en las personas y su estilo de liderazgo que en las instituciones que construyen la presidencia.
De contar con un club de los Presidentes, tal vez la Argentina hubiera legitimado de otra manera ante la comunidad internacional su reclamo por la soberanía en Malvinas ante el comité de descolonización de la ONU. Incluso el Mercosur podría contar con un consejo asesor conformado por ex Presidentes de la región. Aunque pocas veces haya ocurrido en la historia argentina de las últimas décadas, la participación de los ex Presidentes en foros o negociaciones internacionales puede prestigiar a la nación en el exterior y difundir una imagen de unidad y coherencia en el desarrollo de políticas.
Los próximos años habrá una nueva oportunidad para confirmar esta tendencia histórica o, por el contrario, inaugurar un tiempo de mayor celebración de nuestros ex Presidentes.
Estas reformas no producirán por sí solas un nuevo modo de ejercer el poder en la Argentina. Sin embargo, el avance progresivo hacia una Presidencia institucional puede contribuir a generar mejores políticas y un entorno institucional menos signado por la excepcionalidad y el rupturismo, que caracterizaron al país en todo el período democrático.
Este artículo resume el capítulo sobre el tema en el libro 100 políticas para potenciar el desarrollo, disponible en www.cippec.org/100politicas .
(*) Fernando Straface es director ejecutivo de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
