DOSSIER |
Ilustración: Matías San Juan
Por Fabián Repetto (*)
La Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha aprobado recientemente una recomendación relacionada con el Piso de Protección Social (PPS), que tiene importantes implicancias para el conjunto de países. Como en su momento ocurrió con los Objetivos del Milenio formulados en el marco de las Naciones Unidas, se fijan parámetros muy generales que tienen, sin embargo, la virtud de promover estándares internacionales, que luego cada país deberá adoptar a sus realidades nacionales.
En un trabajo conceptual realizado por un equipo liderado por la ex Presidenta de Chile Michele Bachelet, que apuntaló esta decisión, se explica que este derecho debe atender a necesidades básicas –como la alimentación, la vestimenta, la vivienda, la atención médica y los servicios sociales necesarios– y permitir, además, que todos accedan a las condiciones necesarias para mejorar sus posibilidades de conseguir un trabajo decente.
En términos de desigualdad, revela que en 2011, 20% más rico de la población recibió más de 70% de los ingresos mundiales, mientras que 20% más pobre percibió aproximadamente 2%. En ese contexto, el objetivo del PPS es promover la coherencia y la coordinación de las políticas de protección social y de empleo para asegurar que las personas puedan beneficiarse de los servicios y de las transferencias sociales durante todo el ciclo de vida. Además, reclama la necesidad de un enfoque de “gobierno integral” que vincule la protección social con otros objetivos de política pública.
En este contexto, algunos de los argumentos que justifican la implementación de un Piso de Protección Social son la realización de los derechos humanos y la justicia social, porque garantizan un acceso a todos los servicios sociales básicos y la posibilidad de contar con un instrumento eficaz para luchar contra la pobreza y la desigualdad. Además, se sustenta en la aceleración del avance de los Objetivos del Milenio (en términos de pobreza, educación, salud, acceso a servicios sociales básicos y condiciones de vida dignas) y en el hecho de que un Piso de Protección Social es asequible incluso en países de ingresos bajos. Por otro lado, la iniciativa se explica por la necesidad de asegurar oportunidades adecuadas para un trabajo decente, y por la importancia de ayudar a reducir las consecuencias sociales y económicas de las crisis y los desequilibrios económicos mundiales. Un Piso de Protección Social promueve, además, un instrumento para fortalecer la posición de la mujer y responde a la necesidad de mejorar la cohesión social.
Con recursos propios
El informe que enmarcó la decisión de los representantes de Estados, sindicatos y empresarios en la OIT recomienda también que el PPS se financie en el largo plazo con recursos propios de cada país. Estimula, por ejemplo, la financiación con impuestos, que permite garantizar la sostenibilidad y legitimidad de las políticas y programas que hagan realidad el PPS en cada país, y vinculen de un modo virtuoso los procesos presupuestarios con las prioridades de la política social. También sugiere una combinación de fuentes contributivas y no contributivas para financiar las políticas sociales.
En relación con las recomendaciones institucionales, el informe destaca que es importante que cada país avance en la construcción de su PPS, apoyado en las instituciones y avances ya presentes. Para fortalecer ese proceso, es necesario un marco jurídico que defina los derechos (y obligaciones), los roles de cada actor y los criterios con los que se implementarán las políticas sociales y de empleo. Para ello, será fundamental avanzar en una mayor coordinación entre sectores de políticas públicas –entre las áreas sociales pero también entre estas y las áreas económicas, por ejemplo–, y también entre niveles de gobierno. El PPS, en este aspecto, ofrece un contexto propicio para una coordinación general más amplia que otorgue coherencia a las políticas en el ámbito nacional, incluso más allá de la esfera de la protección social.
Es esta una buena ocasión, casi a modo de excusa, para volver a explorar los desafíos que tiene por delante la protección social argentina, atendiendo no solamente a los avances y asignaturas pendientes de casi una década de Gobierno kirchnerista, sino también al modo en que estos años (que completarán en 2015 tres períodos de Gobierno) se inscriben en una historia más amplia. No cabe duda de que la Argentina tiene hoy un piso importante de protección social. De lo que se trata, por sobre todo, es de cómo elevarlo en cobertura, calidad, integralidad y fortalecimiento ciudadano.
El país tiene una larga trayectoria en materia de protección de derechos laborales y sociales, que arrancó a inicios del siglo 20 y se potenció con la emergencia del peronismo en la escena política nacional, casi siete décadas atrás. El período que se extendió entre el inicio de la dictadura en 1976 y la crisis brutal de 2001, a pesar de la buena voluntad del primer Gobierno democrático, se caracterizó por un continuo deterioro del ejercicio pleno de esos derechos, con su obvio correlato en el deterioro estructural (más allá de coyunturales cambios positivos de las tendencias) de múltiples indicadores sociales. Los índices de pobreza e indigencia, relacionados con el ingreso en los hogares, el deterioro de las condiciones laborales –no solamente en términos de desempleo sino también de informalidad laboral y pérdida de cobertura de seguridad social– y el deterioro de la calidad de los servicios sociales como la educación, la salud y la vivienda son solo algunos ejemplos evidentes de esta triste historia reciente de la protección social argentina.
Fabián Repetto
Medidas relevantes
Desde 2003 en adelante (aunque ya con avances importantes en algunas materias a partir de 2002), se generaron medidas muy relevantes en el campo de la protección social. La protección social es una compleja combinación de políticas, servicios, programas y regulaciones que promueven al mismo tiempo la generación y transferencias de ingresos, el amplio uso de servicios sociales de calidad, y la regulación de las relaciones laborales. En este contexto, es claro que la Argentina del presente en poco se parece a aquel país que se fue “desprotegiendo” entre mediados de los setenta e inicios del nuevo siglo.
Hitos relevantes como el Plan Nacer, en salud, y el plan Conectar Igualdad en el campo educativo apuntan a hacer frente a críticas situaciones de cobertura y calidad en ambas áreas, en las cuales las provincias tienen compromisos y responsabilidades importantes. Las diversas normas legales que han ido recuperando derechos para los sectores trabajadores constituyen otro especto para destacar, a lo cual se suma una decidida política de seguridad social que mejoró notablemente la cobertura previsional, seriamente afectada en tiempos previos. La Asignación Universal por Hijo, a la que luego se sumó la Asignación Universal por Embarazo, constituye sin duda una medida apropiada para asegurar pisos de ingresos que, en conjunto con otras políticas que aquí no se detallan, dan cuenta de avances que han impactado favorablemente –y seguirán haciéndolo– en los indicadores sociales.
Esta breve e incompleta puntualización de las transformaciones y rasgos actuales de la oferta de programas, políticas y servicios de protección social en la Argentina da cuenta de muchos “activos”. Quedan, sin embargo, importantes retos de cara al futuro que es necesario explorar. Entre los desafíos, se cuentan la necesidad de interpelar el papel de la política para darle sentido estratégico, solidez institucional y sustentabilidad presupuestaria a una concepción de protección social que eleve su piso en cobertura, calidad e impacto. También se identifican materias pendientes en lo que refiere a la oferta de los diversos sectores que conforman la protección social, así como en la articulación de tales intervenciones. Finalmente, se requiere activar la capacidad técnico-operativa para construir un sistema de protección social integral que afronte con éxito el reto de atacar las desigualdades sociales y territoriales.
Mejor institucionalidad
En segundo término, emerge el desafío de darle una mayor y mejor institucionalidad al conjunto de acciones vinculadas con la matriz de protección social que se está reconfigurando en la Argentina. La recuperación de una normativa de protección laboral y de protección social contributiva requiere articularse virtuosamente con leyes que respalden actuaciones en el campo de los servicios sociales y, en especial, en el componente no contributivo de la protección social.
Asimismo, es claro que los arreglos institucionales no debiesen ser únicamente legales, sino que debieran implicar cambios profundos en el plano cultural, que rompa la lógica clientelar que ha estado históricamente presente en los programas sociales focalizados, situación que afecta en muchos casos la gestión en el plano territorial. La dimensión federal de la protección social es aún una tarea en construcción.
Un tercer desafío se asocia con la necesidad de revisar los retos sectoriales que siguen vigentes. Así, por ejemplo, dentro de las políticas de protección social contributiva, es menester revisar de modo profundo la aplicación, los montos y la cobertura del seguro de desempleo. En la salud, la fragmentación en tres subsistemas es un rasgo que dificulta construir un sólido seguro colectivo que logre aumentar la cobertura y la equidad (social y territorial) del servicio. Por su parte, en educación, el mayor desafío se vincula tanto con la retención de los estudiantes de menores recursos (sobre todo en la escuela secundaria) como con la calidad del sistema educativo, que coloca como prioridad la necesidad de avanzar decididamente en la extensión de la jornada escolar, medida que debiese priorizarse en las zonas de mayor vulnerabilidad social.
Una cuarta cuestión remite a los programas sociales de corte no contributivo, que muestran retos tanto en términos de expansión de cobertura, como de promoción de una efectiva articulación de “rutas críticas” que promuevan avances sustentables en la superación de los distintos tipos de vulnerabilidad (nutricional, educativa y laboral, entre otras). Se debe procurar que los programas articulados “tejan” una malla de protección social coherente y con perspectiva de integración social y económica de los sujetos de derechos que reciben las prestaciones, para lo cual se requiere también fortalecer los espacios de coordinación. En este sentido, queda pendiente la revisión del rol del vigente Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales y su posible contribución a este fin. ¿Será que se necesita un rol más activo de la Jefatura de Gabinete de Ministros para ejercer su mandato constitucional de coordinar las áreas del Estado nacional?
Finalmente, no habrá en la Argentina concepción sistémica e integral de un Piso de Protección Social si no se toma la decisión política, y se la sostiene en el tiempo, de mejorar las capacidades técnicas y de operación de los diversos programas e intervenciones que integran este campo de gestión pública. Resulta por lo general muy desigual el nivel técnico y los recursos con que cuentan las organizaciones estatales del nivel central vis à vis muchos ámbitos provinciales y municipales. Se registran, también, diferencias operativas entre los propios ministerios nacionales involucrados. En particular, es urgente fortalecer la capacidad de gestión y de coordinación entre programas y organizaciones sectoriales, con escasa cultura de trabajo compartido.
(*) Fabián Repetto es, director del Programa de Protección Social de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
