DOSSIER |
Ilustración: Matías San Juan
Luciana Díaz Frers
Del bien ponderado superávit fiscal, otrora reconocido como uno de los pilares fundamentales del actual modelo de crecimiento, queda poco. La situación fiscal ya no es la que era. En 2011, a pesar de que la economía todavía venía disfrutando de un alto crecimiento económico –casi 9% real según datos oficiales–, los números fiscales del sector público nacional no financiero arrojaron un déficit financiero de 1,66% del Producto Bruto Interno (PBI).
En un año de desaceleración económica como 2012, no es aconsejable una política fiscal contractiva, pero no haber ahorrado en años de alto crecimiento –sumado al hecho de que no hay acceso a los mercados internacionales– obliga al sector público a moderar el gasto. De allí la justificada necesidad de recortar subsidios ya comenzada a fines de 2011. De allí también surge, en parte, la resistencia a bajar el mínimo no imponible del Impuesto a las Ganancias.
Por supuesto, la discusión del Impuesto a las Ganancias tiene un trasfondo más complejo. No solo es una puja de poder con la cúpula de la Confederación General del Trabajo (CGT). Aumentar el mínimo no imponible implica beneficiar a quienes tienen (la suerte de tener) un trabajo asalariado formal y se encuentran entre el 18% de la población con mayores ingresos.
De prosperar un aumento del mínimo no imponible, también habrá perdedores. Primero que nada, se pierde la posibilidad de eliminar otros impuestos más distorsivos, como podría ser el impuesto a los débitos y créditos bancarios. O mejor aún, se podría traspasar el impuesto a los bienes personales a las provincias para impedir la doble imposición ejercida entre ellas y la Nación sobre las propiedades, y así facilitar a las provincias que reformen este impuesto. Los perdedores más importantes de aumentar el mínimo no imponible del impuesto a las ganancias hoy son justamente los Gobiernos provinciales, que reciben una porción de lo recaudado por este impuesto a través del sistema de coparticipación. Y en este momento, si hay alguien que ya tiene las finanzas complicadas, son las provincias, encargadas de administrar la educación, salud, seguridad y justicia públicas.
La variopinta situación provincial
En términos agregados, el superávit fiscal desapareció antes en las provincias que en la Nación, puesto que en 2007 ya habían mostrado un resultado negativo, que se acentuó en 2008 y 2009. En 2010 pareció recuperarse, pero en 2011 nuevamente las cuentas no cerraron.
El número positivo de 2010 fue entonces más la excepción que la regla. Ese salto del resultado puede explicarse por diversos motivos que incluyen la fase expansiva del ciclo económico y el fondo de desendeudamiento provincial. Este último implicó para muchas provincias un alivio, al no tener que pagar sus vencimientos de deuda con el Gobierno nacional. En 2011, la desaceleración económica se combinó con las elecciones y el resultado se tornó rojo. Para 2012, la fase negativa del ciclo económico empuja hacia abajo cualquier pronóstico fiscal.
Por supuesto, la realidad de las finanzas provinciales muestra tanta variedad como sus paisajes. Hay provincias que han mantenido superávit a lo largo de todo el quinquenio, como San Juan, Salta, Chubut, La Pampa y Formosa. En otras se ve el impacto del ciclo, pero aún así un esfuerzo importante por mantener las cuentas en equilibrio: estas incluyen a Corrientes y La Rioja. En la mayoría, los resultados son más erráticos. Sobresale por su persistente déficit la provincia de Buenos Aires, cuyo tamaño además pesa enormemente sobre el resultado consolidado provincial. Esta provincia ha mostrado resultado financiero negativo en los últimos cinco años. La combinación de un Estado nacional con las cuentas en rojo y la provincia de Buenos Aires con problemas para pagar el aguinaldo es definitivamente merecedora de toda la atención que está recibiendo.
Las razones tras el desequilibrio fiscal de la provincia de Buenos Aires son varias. Además de la obvia necesidad de lograr eficiencia en el gasto, la provincia de Buenos Aires pareciera tener un déficit casi estructural. Confluyen varios factores: se concentra en su territorio casi 40% de la población total del país. Y para tener una idea, solamente 60% de la población tiene acceso a gas de red y 43% tiene acceso a la red de cloacas. Por lejos, la mayor porción de la población con necesidades básicas insatisfechas se concentra en esta provincia.
El sistema de coparticipación, aquel cuya misión constitucional es la de promover la igualdad de oportunidades en todo el territorio, no ayuda. Este sistema, que permite que se distribuya una porción de los impuestos que la Nación recauda a las provincias, utiliza coeficientes que quedaron congelados en 1988. En concreto, si bien la provincia de Buenos Aires tiene 40% de la población, solo recibe 19,5% de la coparticipación. Esto no es, como algunos dicen, una picardía del actual Gobierno sino un defecto estructural del sistema de coparticipación.
Sin beneficios en otras ganancias
La provincia de Buenos Aires –y lo mismo se puede decir de Santa Fe y Córdoba– tiene otro motivo para lamentarse. No se benefició de las ganancias extraordinarias del campo, porque esas fueron apropiadas por el Gobierno nacional a través de las retenciones. No se benefició tampoco de las ganancias extraordinarias de otras commodities, como el petróleo y la minería. Sobre estas actividades extractivas se cobran las regalías, un ingreso que es importante para algunas provincias.
Aquellas que han tenido la suerte de depender significativamente de las transferencias por coparticipación y de las regalías, las dos fuentes de ingresos por las que las provincias no se tienen que esforzar (les viene de arriba), han tenido resultados relativamente mejores que las que son más autosuficientes. Es decir, en estos años de crecimiento económico y altos precios de commodities, un sistema de coparticipación procíclico y las ganancias extraordinarias de las regalías explican parcialmente el resultado fiscal de las provincias.
Vale también contar que en la relación entre la Nación y las provincias, técnicamente no se cumple el límite establecido en el artículo 7 de la ley de coparticipación, que intentó garantizar un cierto nivel de recursos a las provincias. La ley establece que las transferencias por coparticipación no pueden ser menores a 34% de la recaudación de la Administración Central (es decir, sin los impuestos recaudados por la Administración Nacional de la Seguridad Social –ANSES–). No obstante, si se tienen en cuenta otras transferencias automáticas (FONAVI, FEDEI y otras), el mínimo se supera. La tendencia era decreciente, apenas frenada tras la constitución del Fondo Federal Solidario (30% de las retenciones a la soja). En otras palabras, sí es cierto que el Gobierno nacional viene concentrando recursos en el largo plazo.
Para 2012, la desaceleración económica implica que será más complicado para una buena parte de las provincias cerrar sus cuentas: las principales fuentes de ingreso –las transferencias por coparticipación y el Impuesto a los Ingresos Brutos– son altamente procíclicos, es decir, varían más exageradamente que el nivel de actividad. Uno de los pocos impuestos no procíclicos y más progresivo a escala provincial es el Impuesto a la Propiedad, que lamentablemente viene disminuyendo su importancia en el tiempo y en promedio representó en 2010 alrededor de 7% de la recaudación provincial total.
En este contexto se enmarcan los intentos de reforma en este impuesto impulsadas en varias provincias, como Santa Fe, Entre Ríos y Buenos Aires. En este último caso, la provincia va por su tercer intento en pocos años, ya que el sector rural ha logrado frenar e incluso ir marcha atrás con una ley ya sancionada (por ejemplo, la 14.044).
La solución para impedir una sobreimposición en el sector no es frenar la capacidad de revaluar por parte de la provincia (cuyas valuaciones están en valores fiscales de 2005, significativamente desactualizadas, fruto de la inflación y la evolución del precio de la tierra) sino comenzar a pensar una reforma tributaria que traspase de la Nación a las provincias la capacidad de gravar exclusivamente a los bienes inmuebles.
Los municipios en el plano fiscal
El otro nivel de gobierno complicado este año será el municipal. Si bien su importancia es más pequeña en el gasto consolidado (representa 4% del total), a la ausencia de datos que impide evaluar su resultado, a la desaceleración económica y a la inflación hay que agregar una fuente adicional de caída en los recursos. En 2011, los municipios recibieron excepcionalmente ciertos fondos vía coparticipación que no recibirán este año.
Con la aprobación de la Ley de Financiamiento Educativo (LFE, Ley 26.075 de 2006) se asignó una porción de los recursos coparticipados para destinarse al gasto en educación y así asegurar la meta de llevar el gasto público consolidado a 6% del PBI. En 2011, vencida la LFE y debido a que no se aprobó el Proyecto de Ley de Presupuesto de 2011 que la prorrogaba, los ingresos por coparticipación fueron distribuidos a los municipios sin hacer la previa deducción. En 2012 sí se aplicará la deducción, con lo cual se sentirá sobre las finanzas municipales.
No todo pasado fue mejor, pero…
Este año se empieza a sentir la falta de previsión en materia fiscal. La fiesta no podía durar para siempre. Hubiera sido necesario que durante los años de alto crecimiento el Gobierno frenara la inercia del gasto y constituyera, tal como la ley obliga, el fondo anticíclico. Bien podría hoy ayudar al Gobierno nacional y distribuirse (mejor que la coparticipación) para auxiliar a las provincias.
Los años de bonanza también vieron pasar la oportunidad de reformar el sistema de coparticipación: recién ahora que hay vacas flacas todos se acuerdan de la madre de todos los problemas. Todavía se pueden ensayar algunas reformas en este contexto. Por ejemplo, se puede ir hacia una reforma tributaria en la que el Impuesto a las Ganancias cobre más importancia y dejar que las provincias graven las propiedades. También se puede mejorar mucho la asignación del gasto. Obviamente para eso, debe mejorar la transparencia de la información presupuestaria.
(*) Luciana Díaz Frers es directora del Programa de Política Fiscal de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas
Públicas para la Equidad y el Crecimiento.
