El Gobierno nacional muestra voluntad de revertir la histórica centralización en la distribución automática de impuestos nacionales. Aunque la ley de coparticipación federal de impuestos estipula una distribución de 43% para la Nación y 57% para las provincias, posteriores normas legales fueron aplicando asignaciones específicas de impuestos a favor de la Nación lo que llevó a la situación actual donde 73% de los recursos terminan llegando a la Nación y solo 27% a las provincias.
La centralización a favor de la Nación es un freno al desarrollo social porque los principales mecanismos de la política social (educación, salud, asistencia social y seguridad de las personas) son responsabilidad de las provincias en su financiamiento, gestión y control. Una deficiente coparticipación de impuestos nacionales lleva a la contradicción actual en la que a los ciudadanos les pesa una muy alta presión impositiva (cerca de 40% del ingreso nacional en promedio) pero los servicios sociales están desfinanciados y muy mal gestionados, con la justificación de gobernadores e intendentes de que a los recursos provenientes de los impuestos los maneja la Nación. Así, se deteriora la calidad de vida. La gente paga altos impuestos y tiene que duplicar el gasto con pagos a escuelas privadas, medicina prepaga y empresas de seguridad privada. Las familias más humildes deben sufrir las privaciones de una educación, salud y servicios de seguridad deficientes.
La esencia de la discusión no pasa por los porcentajes que le puede tocar a la Nación y las provincias (distribución primaria) ni tampoco a los porcentajes que le toque a cada provincia (distribución secundaria).
El punto neurálgico de la coparticipación pasa por una reforma profunda del sistema impositivo argentino (nacional, provincial y municipal) y una explicitación clara de las funciones de la Nación y las provincias para evitar interferencias entre jurisdicciones.
Con esta hoja de ruta en mente, IDESA (Instituto para el Desarrollo Social Argentino ) y Mercado idearon este dossier, donde además de la historia de este proceso y de las propuestas de solución, se incluye una encuesta de opinión pública donde un universo de empresarios da su punto de vista sobre los móviles y fines que debe tener en cuenta la ansiada reforma. Es el material que se ofrece a continuación.
La coparticipación de impuestos
Un poco de historia para entender lo que ocurrió
La Ley de Coparticipación Federal (Ley 23.548) es la norma madre que rige el reparto impositivo entre ambas jurisdicciones. Asigna 43% para la Nación y 57% para las provincias. Pero otras normas fueron reasignando impuestos en favor del poder central. Hoy, 40% de los tributos se distribuye entre las provincias y el resto –60%– queda en la Nación.
Jorge Colina
De todas formas, esta distribución no tiene en consideración los recursos de la seguridad social. Cuando se incorporan, la distribución entre la Nación y las provincias se vuelve aún más desfavorable para las provincias, porque la seguridad social es gestionada por la Nación y porque a raíz de que el sistema previsional es deficitario desde hace muchas décadas, parte de los impuestos coparticipables fueron desviados al financiamiento de la seguridad social donde uno de los más polémicos y resonantes fue 15% de la masa coparticipable con destino a Anses que fuera cuestionado por la Corte Suprema a finales del año pasado.
Para tener una noción más concreta de cómo evolucionó la distribución automática de recursos fiscales que recibieron las provincias se presenta el Gráfico 1.
Lo primero que se destaca del Gráfico 1 es lo señalado de que cuando se computan los recursos de la seguridad social la proporción de ingresos que reciben las provincias disminuye y, fundamentalmente, que las asignaciones en favor de la seguridad social han variado a través del tiempo. En la década de los años 90, las provincias recibían aproximadamente 40% de los recursos tributarios y 32% de los recursos totales (considerando seguridad social).
Hay una caída abrupta en la recepción de recursos fiscales por parte de las provincias en la crisis de2002, que se explica por la restitución de las retenciones a las exportaciones (que es un impuesto no coparticipable) y la creación de impuestos de emergencia, como el impuesto al cheque, que se distribuye mayoritariamente a favor de la Nación.
Entre 2002 – 2008, la participación de las provincias en la distribución de recursos fiscales fue la más baja de las últimas décadas. La porción que recibían las provincias cayó a 33% de los recursos tributarios y 28% de los recursos totales (considerando seguridad social).
A partir de 2008 se observa una clara divergencia de tendencias. Por un lado, la distribución de los recursos tributarios a favor de las provincias comienza a crecer motorizado por el Fondo de la Soja, que luego de la crisis del campo empezó a redistribuir 30% de las retenciones sobre las exportaciones del complejo sojero hacia las provincias.
Pero, por otro lado, cuando se computan los recursos de la seguridad social se observa que la porción de las provincias se mantiene estable hasta el año 2014. Esto se explica porque en el año 2008 se elimina el sistema privado de jubilaciones y la Nación pasa a apropiarse del flujo de aportes previsionales que hasta ese momento se destinaba a las cuentas de capitalización individual del régimen privado.
En lo que va de 2016 (hasta junio), la porción que reciben las provincias está yendo en aumento, tanto en la distribución de los recursos tributarios como computando los de seguridad social. Esto se debe al fallo de la Corte Suprema obligando a devolver a algunas provincias 15% de la masa coparticipable que se desviaba al financiamiento del sistema previsional. Los datos muestran una tendencia que confirma la voluntad manifestada por el gobierno nacional de revertir la histórica centralización en la distribución automática de impuestos nacionales.
La distribución discrecional
De todas formas, los recursos que reciben las provincias desde la Nación no se limitan a los que provienen de la distribución automática. Parte de los que la Nación recibe en la coparticipación luego los redistribuye entre las provincias, pero por la vía de transferencias discrecionales, que puede ser para obra pública nacional y/o asistencias financieras.
Un tema del que se habló mucho durante los 12 años de Gobierno de la gestión anterior fue la utilización de esta centralización de recursos fiscales a favor de la Nación para someter voluntades, gobernadores, diputados, senadores nacionales representantes de las provincias, mediante la manipulación de estas transferencias que desde la Nación se hacía a las provincias de manera discrecional.
En otras palabras, los recursos centralizados de la distribución automática luego volvían a las provincias pero a través de la distribución discrecional. Esto puede observarse con mucha facilidad en el Gráfico 2.
El Gráfico 2 muestra, en realidad, tres fenómenos. El primero es el sustancial incremento de la presión impositiva nacional que pasó desde 15% del PBI en la década de los 90, a 20% del PBI en la primera década del presente siglo y a 25% del PBI en lo que va de la segunda década.
Haber hecho crecer 10 puntos porcentuales del PBI la presión impositiva en dos décadas es un hecho excepcional en la experiencia internacional. No se encuentran países de ingresos medios donde la gente haya pasado a pagar tanto más impuestos en relativamente tan poco tiempo.
Esta es la dimensión estadística de la percepción de la gente de que la presión impositiva tiene que ser un tema de agenda demandando su reducción o al menos su contención.
El segundo fenómeno es el cambio en la composición de los recursos que recibe las provincias. En la década de los 90, las provincias recibían aproximadamente 10% del PBI de los cuales la mitad era por la vía automática y la otra mitad por la vía de la distribución discrecional.
En la década de 2001-2010, gracias al incremento de la presión tributaria sobre los ciudadanos, las provincias recibieron 13% del PIB; pero solo 5 puntos porcentuales de los 13 puntos provienen de la vía automática (o sea, la misma proporción que en la década de los 90). Los restantes casi 8 puntos los recibían por la vía de la distribución discrecional (o sea, en función de los alineamientos políticos o las conveniencias del funcionario nacional de turno). En el período 2011-2015, el porcentaje que reciben las provincias se mantiene en 13% del PBI y vuelve la composición entre distribución automática y discrecional a ser por mitades. Sin embargo, aquí entra a tallar el tercer fenómeno.
Es que entre 2011-2015 se profundiza la centralización de los recursos en la Nación. La presión impositiva subió 5 puntos porcentuales del PBI, los cuales casi enteramente se quedaron en la Nación, haciendo entonces que del total de la presión impositiva nacional (que llega a 25 puntos del PBI) la mitad quede en la Nación.
Esto no implica que no hayan seguido llegando recursos a las provincias, sino que de haber llegado fueron en especie vía gasto público decidido y ejecutado a nivel nacional para ser realizado en las provincias. Un caso paradigmático en este sentido, por ejemplo, fueron las viviendas sociales que representantes del gobierno nacional repartían por las provincias y terminaron en escándalo de corrupción involucrando incluso a organismos de derechos humanos.
Problemas de la centralización
¿Cuál es el problema de la centralización de recursos fiscales en la Nación?
Que es un freno al desarrollo social y al bienestar de la población. En el arreglo constitucional de la Argentina, haber elegido la forma federal de gobierno implica que las provincias detentan la responsabilidad de financiar, diseñar y gestionar ciertos servicios al ciudadano.
Estos servicios son de importancia estratégica para el desarrollo social y el bienestar porque se trata de la educación pública básica (pre–escolar, primaria, secundaria y terciaria no universitaria); de la salud pública (promoción y prevención de la salud, atención primaria y hospitales públicos); de la administración de seguridad y justicia (policía y tribunales); de las viviendas sociales; de la infraestructura urbana (luz, gas, transporte); de la red de caminos provinciales; entre los más importantes.
Todos estos servicios constituyen insumos centrales para el crecimiento, desde la perspectiva de que constituyen el capital humano y social, y para la calidad de vida, desde la perspectiva de que influyen decisivamente en la vida cotidiana y en las aspiraciones de las personas.
Si los impuestos de los ciudadanos van en su mayoría hacia el nivel de gobierno que no tiene responsabilidad en estos servicios (en el caso de Argentina, el gobierno nacional), hay una falla estructural en la forma en que se distribuyen los recursos fiscales. Más grave aún es que la centralización genera una poderosa tentación a usar desde el gobierno central discrecionalmente recursos públicos con fines de alineamientos políticos, que podrán ser fundados desde la dimensión de la gestión del poder, pero van claramente en desmedro de los ciudadanos porque no sólo que los servicios sociales quedan desfinanciados sino que además los responsables directos por su buena gestión (gobernadores e intendentes) se desentienden de su responsabilidad escudados en la justificación de que sufren discriminación del gobierno central.
La gran paradoja
Así, se produce la gran paradoja. La gente paga cada vez más impuestos pero accede a cada vez más pobres servicios del Estado. Muchos apelan a duplicar el gasto con pagos a escuelas privadas, medicina prepaga y empresas de seguridad. Las familias más humildes, en cambio, deben sufrir las privaciones de una educación, salud y servicios de seguridad deficientes. Hay evidencias contundentes en este sentido.
En el tema de educación pública, la Argentina es un país donde prevalece una alta estima y defensa por las escuelas del Estado. Esto es indiscutible. Sin embargo, según datos oficiales del Ministerio de Educación, entre el 2004 y 2014, la matrícula en educación inicial, primaria y secundaria pasó de 9,4 a 10,1 millones, o sea, hubo un aumento de 700.000 alumnos. De este aumento de la matrícula, 20% eligió escuelas de gestión pública y el restante 80% eligió escuelas de gestión privada. Es decir, ocho de cada 10 nuevos alumnos optó por una escuela privada, aun cuando es difícil encontrar entre los argentinos alguien que no se desgarre las vestiduras por las escuelas estatales.
Si bien la intensidad de la migración varía por región, en dos tercios de las provincias el crecimiento de la matrícula privada ha sido superior al de las escuelas estatales. Esta dinámica ha llevado a que, considerando el total del país, el porcentaje de alumnos en escuelas privadas subiera entre los años 2004 y 2014 desde 25% a 29% de la matricula total (Gráfico 3).
Este aumento sostenido de la matrícula en escuelas privadas choca contra el aumento inédito en la presión tributaria. Se trata no solo de un injustificable derroche de recursos dado por el hecho de tener que pagar dos veces por el mismo servicio sino que, más grave aún, es un poderoso factor de desintegración social.
Investigaciones realizadas con base en las pruebas internacionales PISA sobre calidad educativa señalan que en los países en donde coexisten escuelas de gestión estatal y privadas, los alumnos que concurren a escuelas privadas presentan mejor desempeño. En promedio, esta brecha equivale a tres cuartas partes de un año lectivo. Entre los factores explicativos se destaca que las escuelas privadas tienden a recibir alumnos con actitudes más proclives a la educación y, en general, son instituciones que cuentan con más recursos, pueden seleccionar y gestionar mejor a los profesores, y disponen de mayor autonomía.
En la Argentina se reproduce el mismo fenómeno pero con mayor intensidad. Las diferencias en el aprendizaje se estiman en más de un año lectivo. Implica que un chico de escuela privada le lleva más de un año de ventaja a un chico de escuela estatal. Se trata de una enorme brecha de calidad que discrimina a las familias de menores ingresos, que no pueden duplicar el gasto educativo con sus presupuestos familiares para dar respuesta al deterioro de la educación estatal.
Esto explica la importancia estratégica que tiene reformar la ley de coparticipación federal de impuestos. Que el Gobierno nacional y varios gobernadores hayan manifestado la voluntad de abordar el tema es una oportunidad para resolver uno de los lastres que más condicionan la capacidad de desarrollo social y el bienestar de la población.
Para no desaprovechar la oportunidad, es fundamental no subestimar la complejidad del tema pero tampoco resignarse a mantener el statu quo por las dificultades que la reforma, sin dudas, plantea.
Eficiente administración del gasto público
Hacia un nuevo régimen
La encuesta realizada por IDESA/Mercado ofrece interesantes percepciones en torno a una nueva agenda para el régimen impositivo federal. El perfil de quienes participaron (dueños, ejecutivos y dirigentes de empresas) refleja la perspectiva de la visión productiva. Lo que no es trivial al ser un instrumento estratégico de desarrollo económico y social.
La encuesta tuvo la respuesta de más de 200 ejecutivos con una interesante representatividad geográfica. Aproximadamente un tercio de los que respondieron pertenecen a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, otro tercio a la provincia de Buenos Aires y otro tercio al resto de las provincias del interior.
Más de 90% de los encuestados le asignó una elevada importancia al tema de la coparticipación federal, y aún más unánime es la coincidencia en cuanto a la alta prioridad que tiene en la agenda política para revisar los mecanismos de distribución automática de recursos fiscales vigentes.
Aunque la sanción de un nuevo régimen de coparticipación es un mandato constitucional incumplido y suele ser tema recurrente en los debates políticos, no deja de resultar muy sugerente que personas que ocupan posiciones de liderazgo en la actividad productiva también tienen una posición clara y unívoca en relación al tema.
Similar nivel de consenso genera la consideración de que la presión impositiva en el país es elevada. Planteado de otra manera, lo que los ejecutivos están diciendo es que la institucionalización de un nuevo régimen de coparticipación tiene que formar parte de una nueva organización del Estado que lleve a una más eficiente administración del gasto público y los tributos, ya que la alternativa de seguir aumentando impuestos está agotada. Se trata de una de las limitantes más importante a ser tenidas en cuenta en el abordaje del tema.
La preocupación en relación al sistema tributario pone énfasis sobre los impuestos más importantes. Bajo esta lógica aparecen como los más difíciles de afrontar el impuesto a las ganancias e IVA. En este plano no hay que perder de vista que la teoría económica indica que son los más recomendables de utilizar.
El impuesto a las ganancias, por su versatilidad para generar equidad en la distribución del ingreso gracias a sus alícuotas progresivas y a la posibilidad de administrar deducibles ante casos especiales. El IVA, por su neutralidad al gravar sólo la parte de valor agregada por cada eslabón de la cadena de producción.
Por el contrario, son desaconsejables aquellos que gravan algún factor de la producción (como el empleo con las cargas sociales o activos con ganancia mínima presunta) porque generan sesgos no justificados contra el uso de esos factores, o aquellos que se superponen con otros impuestos gravando el mismo hecho imponible (como Ingresos Brutos provincial y tasas de comercio e industria municipales, con el IVA gravando las ventas).
Moderar el efecto impositivo
Los resultados de la encuestas sugieren que es tan exageradamente alta la presión impositiva que existen urgencias por moderar la incidencia de los impuestos más importantes. Pero esto no debería llevar a perder la perspectiva de que uno de los principales problemas es la gran cantidad de impuestos que se han ido creando a lo largo del tiempo en los tres niveles de gobierno y que en la mayoría de los casos tienen asociados altos impactos distorsivos.
Por el lado de los roles de cada jurisdicción, en el caso de educación y salud la mayoría de las opiniones favorecen la visión de que la gestión debe ser conjunta entre la Nación y las provincias. Solo un tercio apoyó la idea de que la Nación debe limitarse a fijar reglas y concentrarse en generar información para el control social de las comunidades locales a la gestión de sus provincias y municipios. Se trata de una percepción que seguramente es compartida en otros segmentos de la población pero cuyos fundamentos merecen ser profundizados.
En parte refleja la muy elevada consideración que merecen la educación y la salud pública en la calidad de vida de la gente y el desarrollo social. También subyace la falta de confianza generalizada que prevalece en la población sobre la capacidad de la mayoría de las provincias para gestionar adecuadamente estos importantes servicios del Estado.
Desde el punto de vista de la eficiencia es aconsejable delinear con claridad roles y responsabilidades ya que bajo un esquema donde prevalece el solapamiento de acciones, el deterioro de la calidad de la gestión es inevitable. Desde el punto de vista legal e institucional, la Constitución Nacional fija un régimen de federal del cual se deriva que las provincias son las que deben gestionar la educación y la salud.
Estas condiciones hacen más complejas las reformas. Está claro que la Nación no se debería desentender para que todos los habitantes accedan a servicios educativos y sanitarios de calidad. Pero para cumplir con este objetivo debe asumir roles estratégicos sin avasallar las responsabilidades de la provincias. Por ejemplo, garantizar un financiamiento equitativo por región geográfica, unificar contenidos y certificaciones, y fundamentalmente medir la calidad de los servicios que las provincias están gestionando.
Por el contrario, es fundamental que la Nación no caiga en la tentación de interferir y superponerse con acciones a cargo de las provincias. Por ejemplo negociando y pagando parte de los salarios docentes o de trabajadores sanitarios, asumiendo responsabilidades por gastos corrientes o comprometiéndose con inversiones. Debería ser claro que la gestión es campo exclusivo de las provincias y ellas dar cuenta por sus resultados. Si alguna provincia muestra no tener competencias suficientes para cumplir su cometido, la Nación debería ofrecer asistencia técnica, para inducir cambio y fortalecer, pero no caer en la tentación de suplantar.
Gasto asistencial
Interesante también aparece la percepción de los encuestados en torno a qué hacer con la gestión del gasto asistencial. Cómo en educación y salud, la opinión mayoritaria es que son la Nación y las provincias las que deben hacerse cargo de la gestión, pero, a diferencia de estos dos temas, la segunda opinión mayoritaria es que debería ser la Nación la que asuma la gestión del gasto asistencial. Posiblemente talló en la opinión los escándalos conocidos en el manejo del asistencialismo. Nuevamente es clave asumir el desafío de fortalecer las administraciones provinciales y promover acciones que ayuden al control social a través de monitorear el uso de los fondos y medir resultados.
En la línea de respetar la organización federal se vuelcan la mayoría de las respuestas antes la pregunta sobre qué debería hacer la Nación cuando una provincia falla en la gestión. Una gran mayoría se inclina por la asistencia técnica y la minoría por intervenir para llamar a nuevas elecciones.
Es claro que en la percepción de los encuestados pocos resultados pueden arrojar acciones que se aplicaron en el pasado como que la Nación se haga cargo por sí misma de resolver los problemas, a tratar de resolverlo con dinero (ayudas financieras) o la indiferencia (no intervenir, ni ayudar). Esto se complementa con la última pregunta donde prevalece la noción de que a la hora de rediscutir la coparticipación, lo central es asignar los recursos de manera consistente con las funciones que se fijen para cada jurisdicción.
Nuevos lineamientos
Planteado de manera genérica, es necesario abordar cuatro cuestiones fundamentales en el orden que se presentan:
1. Asignar claramente las responsabilidades en la gestión de los servicios que brinda el Estado para cada uno de sus tres niveles de gobierno: nacional, provincial y municipal.
2. En función de lo anterior, definir la distribución primaria, es decir, la proporción de la recaudación que es apropiada por la Nación y cuál es la que se distribuye entre las provincias.
3. Definir la distribución secundaria, es decir, cómo se distribuyen los recursos entre las provincias, buscando compensar asimetrías regionales y equidad distributiva.
4. Delimitar claramente la asignación de facultades para cobrar impuestos entre las tres escalas de gobierno (nación, provincias y municipios) evitando las superposiciones, la sobrecarga administrativa y las indefiniciones jurídicas.
En cualquier caso, la tarea más desafiante es definir y consensuar cuáles son los roles de cada jurisdicción. La regla constitucional determina que las provincias detentan la responsabilidad por todas las funciones que no estén expresamente delegadas a la Nación. Este arreglo expresa la fórmula por la cual las provincias argentinas –que son pre–existentes a la nación– aceptan integrarse al sistema federal.
La lógica que subyace es la de una organización descentralizada, donde las provincias conservan la mayor parte de las responsabilidades públicas y delegan en la Nación solo aquello que responde al interés común de todas las provincias.
J.C.
Datos metodológicos
El tipo de estudio es encuesta por muestreo, destinada a ejecutivos, usuarios de Internet, con 203 casos.
El instrumento de recolección es cuestionario estructurado con preguntas abiertas, cerradas y escalas de opinión de 5 minutos de extensión (media). Y la técnica de recolección es entrevista online, utilizando la Plataforma Oh!
Las bases fueron suministradas por Mercado y a las que se sumó la base Comunidad Oh! de ejecutivos.
Nuevo planteo con un periodo de transición
Por Orlando Ferreres (*)
En los 21 años que median desde 1994 hasta ahora no se ha podido aprobar una Ley de Coparticipación de Impuestos entre la Nación y las provincias que ordenaba la Constitución de aquel año y que debía resolverse a lo sumo en 24 meses. Es una verdadera vergüenza que muestra con toda su fuerza la falta de perspectiva práctica de los constituyentes de 1994 y la falta de creatividad de los legisladores desde entonces hasta ahora.
Para superar este problema hay que replantearlo de una manera nueva, aunque puede ser una forma bastante simple. Se deben calcular los servicios básicos que estarán a cargo del Estado en cada jurisdicción, a saber: educación, justicia y seguridad. Se divide ese monto por la población de cada jurisdicción y se obtiene el monto per cápita a transferir a cada provincia por estos conceptos. Se puede agregar algún gasto social más que podría quedar a cargo de cada jurisdicción.
Luego se multiplica este monto per cápita por la población de cada provincia y ese es el monto a coparticipar a cada jurisdicción. Por los cálculos que hemos hecho en su momento con distintos políticos de diferentes provincias, el monto que recibiría cada una de ellas por estos conceptos es muchísimo menor que el que hoy reciben del Gobierno nacional.
Esto se puede deber, entre otras cosas, a que los números de población asignados a cada provincia pueden no ser del todo correctos, a las preferencias políticas del gobierno de turno por una u otra jurisdicción, a gastos políticos ocultos en cada uno de esos rubros y a muchas razones más.
En los años que van desde 2002 a 2015 el número de empleados de las provincias pasó aproximadamente de un 1.300.000 a 2.200.000 y en las municipalidades ese número creció casi en 100%. Así que no vale la pena que los gobernantes de esas entidades se gasten en decir: “no recibimos nada”, pues con esa excusa no son creíbles. Para poder aumentar esa cantidad de empleados, han recibido mucho más dinero que antes, mucho más, por distintos medios.
El gasto en exceso de este cálculo y los demás gastos de la administración sub–nacional deben ser enfrentados por cada jurisdicción. Otro parche sería posible, pero constituiría una lastimosa pérdida de tiempo, tiempo que no tenemos.
Recordamos que las provincias y municipalidades, además de la coparticipación federal, tienen también sus recursos propios y pueden hacer con ellos lo que más eficiente consideren.
Ahora bien, como las diferencias por provincia entre lo que tendrían que recibir por este cálculo y lo que reciben realmente son muy grandes, se podría constituir un periodo de transición de cinco o seis años para, gradualmente, ajustar las cifras a este cierre descripto. Esto no les va gustar a las provincias, sobre todo a las más populistas, que tienen una enorme cantidad de gastos políticos disfrazados de necesidades. Hay provincias que tienen una cantidad muy grande de municipalidades y comunas que son imposibles de sostener en el tiempo, salvo que alguien les dé el recurso para pagarlos desde afuera de la provincia, como ocurre actualmente.
Fondo de desarrollo
¿Que podría hacer cada provincia para ajustarse a esta situación nueva? No es muy fácil, dado que el empleo provincial es una fuente de votos cautivos y es lo que hacen los gobernadores para ir ganando las elecciones o incluso para acceder al Gobierno nacional.
Proponemos que esa diferencia que se va a ir eliminando de cada una de las jurisdicciones se destine a un fondo de desarrollo provincial o regional, de manera de poder ir licitando recursos, por medio de bancos de inversión internacionales, para financiar a grandes empresas que se instalen en esos territorios y que puedan exportar gran parte de su producción, es decir, que sean competitivas, y que posteriormente ocupen a muchísimas pymes. Está el caso de Sancor, una cooperativa lechera que tiene más de 6.000 pymes que son proveedoras, distribuidoras y prestan diferentes servicios a la empresa grande. Lo que sería otra pérdida de tiempo es que el dinero en exceso, las autoridades locales se lo den a los amigos. Seguiría todo igual que hoy.
Esta propuesta permitiría arreglar el problema más grave del país y podríamos superar la antinomia centralismo-provincias de una manera práctica, recuperando el crecimiento potencial, lo que es fundamental para nuestro futuro, mellado por consentir con diferentes errores desde 1930.
(*) Presidente Fundación Norte y Sur
Gran fracaso político
Un debate mal planteado
Hay pocos temas sobre los que las fuerzas políticas y la población en general tienen un consenso tan arraigado como la necesidad de establecer un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos. Nadie pone en dudas que el esquema vigente está agotado, es injusto y genera perjuicios. Además, hay un amplio acuerdo con relación a la orientación de las reformas.
Por Osvaldo Giordano (*)
Osvaldo Giordano
Solo con diferencias de matices, prevalecen los argumentos a favor de una mayor descentralización de los recursos fiscales consistente con la lógica de la organización federal que contempla la Constitución.
Aunque estos consensos son auspiciosos, llevamos tres décadas sin aprobar un nuevo mecanismo para la distribución de la recaudación nacional. En paralelo, se fueron acumulando innumerables cambios que, en función de las circunstancias de cada momento, alteraron las reglas previas. La sumatoria de “parches” ha consolidado un esquema complicado y arbitrario: no es solo simbólica la denominación de “laberinto de la coparticipación”.
El no haber tenido la capacidad para institucionalizar un nuevo esquema es mucho más que una mera informalidad legal. Hay que asumirlo como un gran fracaso político ya que de la decisión de seguir operando bajo las reglas del “laberinto de la coparticipación” se derivan consecuencias económicas y sociales muy negativas. Por eso, de persistir el veto oculto a esta reestructuración, hay que abandonar los caminos inconducentes y explorar otros.
El principal escollo que impide avanzar hacia un nuevo régimen de coparticipación radica en cómo es planteado, limitándolo a una puja de porcentajes. En la medida en que todas las jurisdicciones asumen que van a seguir teniendo las mismas responsabilidades y ejecutando los mismos programas, obviamente aspiran a aumentar (o al menos, no reducir) su participación en la masa coparticipable. Como la suma de los porcentajes no puede dar más de 100%, lo que gane uno tiene que ser a costa de reducciones en otros. El bloqueo es tan obvio como legítimos los posicionamientos de cada uno de los involucrados. Ni la Nación ni ninguna de las provincias estará dispuesta a resignar participación en la masa coparticipable cuando tiene que seguir ejecutando las mismas actividades.
El debate mal planteado lleva al inmovilismo. Esto incluye la imposición, en función de las presiones que se impongan en cada momento, de nuevos “parches” haciendo cada vez más complejo y arbitrario el “laberinto de la coparticipación”. Pero no hay ninguna posibilidad de fundar un nuevo esquema de distribución de fondos que induzca una mejor organización y administración del Estado.
Un enfoque alternativo
El cambio debe pasar por comenzar a discutir funciones y responsabilidades. Apenas se avanza en esta línea se hacen visibles una enorme cantidad de superposiciones entre jurisdicciones que generan ineficiencias y diluyen responsabilidades. Cuando varias jurisdicciones son responsables y asignan recursos a la misma función, fatalmente se dilapidan recursos y esfuerzos tratando de coordinar acciones; naturalmente todos los involucrados tienen argumentos para no hacerse cargo de los magros resultados alcanzados. El solapamiento de roles e intervenciones obliga a multiplicar la burocracia y da las excusas para no hacerse cargo de los fracasos.
Por ejemplo, el Ministerio de Educación de la Nación tiene una estructura propia de cuando era responsable de administrar las escuelas. Esto, lejos de contribuir a mejorar la formación de los alumnos, es una poderosa vía de derroche de recursos. Distribuir desde la Nación libros o computadoras, construir escuelas, intervenir en la negociación salarial o pagar parte de los salarios son modalidades de gestión centralizadas que no permiten una buena administración de los recursos asignados a la educación.
Mucho más eficiente sería que la Nación desmantele estas intervenciones y la burocracia que las administra y libere recursos para que las provincias asuman su responsabilidad de brindar una educación de excelencia. Una ventaja adicional es que de esta manera la Nación se puede concentrar en la función de regulación y medición de calidad, fijándose que las responsabilidades por los resultados educativos sean exclusivas de las provincias.
Algo parecido ocurre con el Ministerio de Salud Nacional sin hospitales a su cargo; y similares ineficiencias se derivan de pretender ejecutar desde la Nación programas asistenciales u obras públicas de pequeña envergadura. Bajo este esquema centralizado y con solapamiento de roles, los gastos administrativos y los riesgos de clientelismo crecen de manera exponencial y bajan las probabilidades de impulsar acciones pertinentes.
No menos importante es evaluar y replantear las potestades tributarias que se reserva cada jurisdicción. Con el esquema vigente, los tres niveles de gobierno cobran impuestos a las mismas personas por el mismo hecho imponible. Es difícil imaginar una mejor manera de multiplicar burocracia y aumentar la mora y la evasión. Esto da una idea del amplio margen disponible para generar espacio fiscal a partir de eliminar superposiciones tributarias y llegar a un sistema impositivo más simple, menos distorsivo y más equitativo.
Para que todos ganen
Poniendo sobre la mesa la posibilidad de reasignar responsabilidades en la administración del Estado y en las potestades de cobrar impuestos, se pueden corregir solapamientos generadores de ineficiencias. Esto es lo que permite imaginar alternativas donde todos ganen y de esa manera salir del inmovilismo al que lleva el juego de suma cero entre los porcentajes.
Para ello, es fundamental que la Nación libere recursos dejando de intervenir en funciones que son de las provincias y municipios. Necesitamos un sector público nacional mucho más pequeño en intervenciones burocráticas y más estratégico.
Otra clave es descentralizar potestades tributarias. Por ejemplo, si se fusionaran el IVA y el impuesto a los ingresos brutos en un IVA provincial aumentaría enormemente la autonomía financiera de las provincias. Si se acompañara de otras medidas es probable que en las cuatro jurisdicciones más grandes, que representan más de dos tercios del PBI del país (Buenos Aires, CABA, Córdoba y Santa Fe), no sería necesario prever transferencias desde el nivel nacional. Esto permitiría simplificar el régimen de coparticipación a la redistribución de recursos fiscales hacia el tercio restante del circuito nacional (o algo así).
Frente a tres décadas de incumplimiento del mandato constitucional de sancionar un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, se impone la reflexión y la autocrítica. Reducir la discusión a una puja de porcentajes es un debate mal planteado. El resultado es el inmovilismo y la sucesión de “parches”. Por el contrario, ampliando el diálogo a un replanteo integral de responsabilidades y potestades tributarias es factible encontrar alternativas donde todos ganen. Esto es lo que nos podría permitir salir de la parálisis y llegar a acuerdos políticos en torno a un régimen de coparticipación que induzca una mejor organización del Estado. Obviamente que es una enorme tarea que requiere mucha creatividad y vocación política. Pero es la vía, no sólo para cumplir con la Constitución, sino para empezar a ser más coherentes con las reglas institucionales que nos legó Alberdi.
(*) Ministro de Finanzas, provincia de Córdoba.
Federalismo fiscal con armonización tributaria
Por Roberto Arias (*)
El Convenio Multilateral (CM) nació en la década de 1950, junto con el Impuesto sobre los Ingresos Brutos de las provincias, a fin de evitar la doble imposición, posibilidad presente por la realización de una actividad económica indivisible en más de una jurisdicción por parte de los contribuyentes. Así, los objetivos del primer CM (de 1953) fueron dos: i) evitar el pago múltiple por parte de un contribuyente y ii) garantizar a las jurisdicciones una esfera precisa y justa de tributación.
Esta motivación, central en el Convenio hoy vigente (del año 1977), es ampliada con la Ley de Coparticipación Fiscal, que estableció la obligación de las provincias de garantizar una “sede única de pago” para los contribuyentes de CM. En este caso, lo que se buscó fue una racionalización de los sistemas de recaudación y de ese modo reducir los costos de cumplimiento por parte de las empresas.
De otro modo, una empresa con actividad en más de una jurisdicción se veía obligada a realizar declaraciones juradas y pagos en cada una de ellas. Otro elemento también desde el primer Convenio Multilateral es la necesidad de coordinar la multiplicidad de fiscalizaciones posibles a un mismo contribuyente, ya que cada provincia se reserva el derecho de realizar auditorías fiscales.
Es interesante notar que si bien el CM se refiere a la aplicación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos (impuesto provincial), desde el inicio se incluyó en sus objetivos la coordinación de otros impuestos provinciales y aquellos municipales que alcanzan a la actividad económica.
En definitiva, podemos decir que el Convenio Multilateral, tanto en su espíritu como en su letra, es una herramienta clave para lograr objetivos centrales de un sistema fiscal federal, como ser:
• Reglas claras y precisas de distribución de las bases imponibles del impuesto, a fin de evitar la doble imposición.
• Coordinación de los sistemas de recaudación, así como los sistemas de retención y percepción, evitando la multiplicidad de sistemas con los costos administrativos y pérdidas de eficacia que conlleva.
• Coordinación de las acciones de fiscalización, también con el objetivo de reducir tanto los costos de administración, como los costos de cumplimiento.
• Definición uniforme de los bienes y servicios, objetivo alcanzado en el año 1999 con la adopción de un clasificador único de actividades (pero que debe actualizarse).
El Convenio Multilateral es un importante antecedente que se puede tomar como referencia a la hora de rediscutir la coparticipación federal porque es un organismo federal, su máxima autoridad es un plenario de los representantes de las 24 jurisdicciones, mientras que su administración la lleva la Comisión Arbitral conformada por siete jurisdicciones. Es uno de los organismos centrales del federalismo fiscal argentino.
Hoy, además de resolver las disputas interjurisdiccionales por la distribución de la base imponible en casos concretos, coordina varios sistemas por los cuales pasan gran parte de la recaudación del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, por lejos la principal fuente de recursos propios de las provincias.
Mediante la aplicación del Plan Estratégico 2015–2019 del organismo, estamos trabajando en promover un mayor federalismo fiscal, fortaleciendo las capacidades de los fiscos provinciales y facilitando una mayor armonización tributaria que promueva un mejor ambiente para las actividades productivas y reduzca los costos de administración de las Provincias. Consideramos que esta tarea es un elemento imprescindible para alcanzar un verdadero federalismo, ya que son los recursos propios los que les garantizan en última instancia a las provincias el ejercicio pleno de las facultades asignadas por nuestro ordenamiento constitucional.
(*) Presidente de la Comisión Arbitral del Convenio Multilateral.
Acerca de Borges y la coparticipación federal
Por Marcos Finn (*)
“–¿Qué sucedió con los gobiernos?
–Según la tradición fueron cayendo gradualmente en desuso.
Llamaban a elecciones, declaraban guerras,
imponían tarifas, confiscaban fortunas (…)”
Utopía de un hombre que está cansado. J.L.Borges
El país se encuentra festejando el bicentenario de la Independencia y ya han pasado más de 150 años desde la sanción de la primera Constitución Nacional, sin embargo aún no se resuelve algo tan fundamental como la distribución de recursos entre el Estado Nacional y las provincias. Los motivos son relevantes porque explican en parte el grado de desarrollo del país y de su democracia.
Sostenemos en primer término que la coparticipación es un problema aun no resuelto porque no afecta en forma aparente a la sociedad civil. Es poco probable que una protesta sindical provincial o un piquete en una ruta nacional pongan su foco en la coparticipación federal. La exigencia no llega a esa instancia.
No llega por dos motivos principales: el destino de la recaudación de los impuestos es profundamente borgeano y luego, inescrutable para el común de los mortales; y porque muchas decisiones se toman en el Congreso Nacional, lejos de las capitales provinciales y sin participación directa, en términos formales, de los gobernadores. Serán diputados y senadores nacionales, que muchas veces resultan desconocidos para la población, quienes aprueben o no ciertas normas que afecten esos recursos. A lo sumo las presiones se trasladarán hacia arriba y se resolverán con adelantos financieros.
Por otro lado, el gasto es siempre geográfico, lo realice el Estado Nacional o las provincias: en algún lugar el dinero recaudado se ejecuta. Prevalecerá la seguridad social si es la Nación, prevalecerán los servicios educativos y de salud si son las provincias, pero siempre se gasta en algún lado. Ante esa primicia la sociedad no tiene mucho margen de reclamo.
Se observa entonces que la distribución de la coparticipación es un tema profundamente político, no hay intereses de clases en esta disputa que se presenten directamente afectados: no aparece en escena el campo, los industriales, o los sindicatos como actores interpelados. Lo que prevalece es el juego oscilante y temporal de poder entre partidos políticos y jurisdicciones. Esta dinámica cambiante es otra causa de indefinición y de postergación al infinito en la resolución.
En este estado de cosas, la falta de respuesta hizo que la Justicia tomara cartas en el asunto y aparezca como actor, problematizando más la cuestión: El intrincado laberinto de la coparticipación incluye ahora a los tres poderes del Estado Nacional, a los 24 poderes ejecutivos de las jurisdicciones y a las 24 legislaturas provinciales (en algunos casos, bicamerales). Borges afilaría el lápiz.
No es menor la declaración de inconstitucionalidad del artículo 76 de la Ley Nº 26.078 que prorrogaba la retención del 15% destinado a Anses para “atender el pago de las obligaciones provisionales nacionales y otros gastos operativos que resulten necesarios”. No es menor porque ante la dificultad de acuerdo entre todas las partes, una solución que se presentaba como posible era llegar a un esquema donde el Estado Nacional cediera recursos. Si bien era esperable el resultado del fallo, una opinión diferente podría haber equilibrado de distinta manera los fieles de la balanza.
Con el fallo de la Corte el Gobierno Nacional actualmente tiene menos para ofrecer, sumado a la elevación en forma desproporcionada del porcentaje destinado a CABA (desproporcionada porque los recursos cedidos exceden el costo de mantenimiento de la Policía Federal que justificaría el aumento). Es poco probable que ante esta situación se opte por la vía donde todos ganan, menos el Estado Nacional.
Una solución, urgente
Aun así se pueden sumar elementos que atestiguan la urgencia de una resolución: el monto a las provincias por Transferencia de Servicios quedó petrificado en el tiempo; y el Fondo del Conurbano Bonaerense, parafraseando al escritor, se deshizo como agua en el agua.
El caso es que de tomarse la única opción que se presenta como válida, donde la Nación pierde recursos, no parece ser tan claro que del otro lado se agrupen las 24 provincias como ganadoras. ¿Por qué? Porque el sistema federal que caracteriza al país ha demostrado precisar de una figura que delimite y dirija, dado que las provincias presentan heterogeneidades abismales e intereses no compartidos.
Si en el lado ganador se ubicaran 24 jurisdicciones, cinco de ellas (CABA, Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y Mendoza) tendrían “poder de fuego” sobre el resto. El Estado Nacional viene a equilibrar esa desigualdad de fuerzas entre las jurisdicciones con una herramienta que requiere la destreza del manejo de un puñal: la política de administración de recursos.
A su vez, si bien es indiscutible la necesidad de actualización de ciertos valores, no es menos cierto que las provincias han precisado ajustarse a las normas de responsabilidad fiscal orientadas desde la Nación para evitar desequilibrios mayores. En efecto, las provincias han demostrado ser poco cautelosas a la hora de manejar sus ingresos y gastos: según datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con provincias en 1996 había 34 empleados públicos provinciales por cada mil habitantes, hoy hay más de 50 por cada mil. Sin duda ha crecido la descentralización de servicios y las demandas atendidas por las provincias, y eso es positivo; pero aumentar los gastos corrientes sin asegurarse los recursos no parece ser una forma prudente de administración.
En definitiva, para que los Gobiernos y sus políticas no caigan en desuso el federalismo exige más protagonismo responsable de las provincias y la presencia del Gobierno Nacional para coordinar la política del país como un todo. En este ajedrez de múltiples jugadores, a quien le toque mover deberá ceder alguna pieza.
(*) Subsecretario de Presupuesto. Provincia de Tierra del Fuego.
