Por Fabián Repetto y Carolina Aulicino (*)
Lentamente ese consenso va permeando a la clase política en diversos lugares del mundo, América latina en particular.
Todos los niños tienen derecho al desarrollo pleno de sus potenciales, establecido en la Declaración de los Derechos del Niño (1959) y su consiguiente Convención (1989) (ratificadas en Argentina con jerarquía constitucional). El rol del Estado es fundamental para asegurar su efectivo ejercicio.
Evidencia reciente muestra que muchos problemas posteriores de la niñez, juventud y adultez –desde el fracaso escolar y una inserción laboral precaria, hasta problemas de salud– tienen su raíz en los primeros años de vida. Lo que sucede en la primera infancia dura para siempre.
Se trata, por lo tanto, de una franja etaria fundamental para el futuro del país, más aún si se considera que en la Argentina la pobreza está infantilizada. En efecto, 26,2% de los niños de entre 0 y 4 años están en situación de pobreza, frente al 10,8% de la población total.
Las condiciones de vida precarias atentan contra el buen desarrollo de los más pequeños y suponen una hipoteca inadmisible. Es necesario contar con políticas públicas que limiten la transmisión intergeneracional de la pobreza y sienten las bases para una sociedad más integrada.
Invertir en primera infancia es la mejor decisión que un país puede tomar, ya que permite alcanzar, al mismo tiempo, objetivos de equidad y eficiencia. Sumado a los aspectos ya mencionados, la rentabilidad social del gasto en educación preescolar es superior al de educación escolar y aún mayor que el de educación superior.
Es fundamental tener resueltas las necesidades básicas en los primeros años de vida y, al mismo tiempo, el cuidado de los niños mientras los padres trabajan. Históricamente, las familias (especialmente las mujeres) se hicieron cargo de una parte importante del cuidado de los hijos. Pero en un contexto de desigualdad social y creciente acceso de la mujer al mercado laboral, dejar librado el desarrollo de la primera infancia al contexto, las capacidades y los recursos de las familias supone negar derechos básicos a los niños y reproducir la desigualdad.
Abordar este desafío implica esfuerzos políticos, técnicos y fiscales. Si bien la Argentina evidenció importantes avances en la inclusión social, todavía persiste una deuda en materia de primera infancia, que no es, por el momento, una prioridad gubernamental. Existe una amplia brecha entre las normas que garantizan derechos y su efectivo ejercicio. Los avances realizados no conforman aún una política integral de primera infancia de amplio impacto.
El principal desafío a futuro consiste en reducir las inequidades para que los niños puedan ejercer efectivamente sus derechos más allá del nivel económico y la categoría sociolaboral del hogar y el lugar en que nacen y viven.
Son esfuerzos irrenunciables que nuestro país está en condiciones de afrontar, y que cambiarán no solo el futuro de los más de tres millones de niños y niñas entre 0 y 4 años que habitan en nuestro país, sino el de toda la sociedad.
En los últimos años, la Argentina avanzó en materia social. Casi una década de crecimiento económico y aumento sostenido de la inversión social condujo a un escenario más inclusivo. La Ley 26.061/05 y la ratificación de la Convención sobre los Derechos del Niño establecieron en lo normativo un nuevo paradigma de protección integral, que implica reconocer a los niños como sujetos de derecho y promueve una nueva institucionalidad, la cual involucra a un conjunto de organismos, entidades, actores y servicios –de los tres niveles de gobierno– en relación con la infancia.
Sin embargo, existe una amplia brecha entre las normas que garantizan derechos y su efectivo ejercicio. Los avances en las políticas públicas destinadas a la primera infancia son incompletos, dada la fragmentación de las intervenciones, la desarticulación entre sectores y niveles de gobierno, y las dificultades en la gestión, entre otros factores.
Una política integral para la primera infancia requiere abordar al menos tres dimensiones centrales: salud y nutrición, transferencias y licencias, y desarrollo temprano (educación inicial y servicios de cuidado). Es necesario analizar la situación de la primera infancia en cada una de estas dimensiones.
Fabián Repetto
Salud y problemas de malnutrición
El desarrollo saludable y la nutrición son producto de lo que brindan los padres, las familias, los barrios, las escuelas, las comunidades, el Estado y la sociedad civil. Los primeros 1.000 días (desde el embarazo y hasta los primeros dos años de vida) son clave para prevenir las patologías nutricionales de la infancia.
En la Argentina, el acceso a la salud es amplio: 86% de los niños de entre 0 y 4 años realizó un control pediátrico en los últimos 6 meses (ENCOVNA, 2012). Según datos de Unicef, la cobertura en salud también es extensa: en 2011, siete de cada diez niños y adolescentes estaban cubiertos. El activo constituido por la extensa cobertura en salud coloca el foco de atención en la calidad de la atención, variable según el tipo de servicio.
Al respecto, si bien la tasa de mortalidad infantil (refiere al primer año de vida) se redujo 58% a escala nacional entre 1990 y 2013, alcanzando un valor de 10,8 por cada 1.000 nacidos vivos, aún 61,8% de las defunciones ocurridas han sido por causas evitables. En cuanto a la tasa de mortalidad materna por cada diez mil nacidos vivos, es de 3,2. Sin embargo, el promedio nacional esconde grandes heterogeneidades regionales, con provincias que superan en hasta 14 veces a otras (11,2 en La Rioja, que supera 14 veces a La Pampa, con 0,8) (DEIS, 2014). Además, las principales causas de mortalidad se deban aún a causas evitables, lo que delata fallas en la atención sanitaria del binomio madre-neonato.
Un punto que requiere especial atención en materia de salud es el nutricional. Según la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia, 46% de los niños de hasta 6 meses no reciben lactancia materna exclusiva a pesar de estar ampliamente recomendado. Además, 30,5% de las mujeres embarazadas y 34,1% de los niños entre 6 meses y 2 años tienen anemia. Por otro lado, entre los niños de 6 meses y 5 años, 8% tiene baja talla (cuando la altura se sitúa por debajo de las desviaciones estándar para el sexo y la edad) y 10,4% es obeso/a (ENNyS, 2005). Tanto el acortamiento como la anemia tienen mayor presencia en los hogares de más bajo nivel socioeconómico, y son la expresión de múltiples carencias (estrés crónico, ambientes contaminados o sin servicios de agua y saneamiento o infecciones repetidas).
Estos datos evidencian la necesidad de replantear las estrategias nutricionales aplicadas por los distintos programas públicos en materia de educación alimentaria y entrega de alimentos, para enfocar la atención en su calidad y pertinencia.
Carolina Aulicino
Tiempo y dinero insuficientes para cuidar
Por otro lado, las familias deben contar con tiempo y dinero para poder cuidar a sus hijos, y ambos recursos dependen de las oportunidades que brindan las políticas públicas. En la Argentina, el cuidado al que un niño recién nacido tiene acceso está determinado por la inserción laboral formal o informal de los padres, la categoría ocupacional y la provincia en la que se desempeñen, en caso de tener un empleo formal.
La situación en materia de licencias es preocupante: solo uno de cada dos trabajadores tiene licencia por maternidad (50,4%) o paternidad (49%) (EPH, 2º trimestre 2013), y su duración depende del régimen (con variaciones que pueden ir entre los 90 y los 180 días para la licencia por maternidad y de dos a 30 días para las licencias por paternidad).
La corta duración de la licencias tiene efectos nocivos para la sociedad: en el caso de las licencias por maternidad, porque limita la posibilidad de amamantar y, en el caso de las licencias por paternidad y familiares, porque impiden una distribución más justa de roles en el hogar. Peor aún, los sectores más vulnerables, mayoritariamente insertos en trabajos precarios e informales, simplemente no acceden a ningún tipo de licencia.
En materia de transferencias de ingresos a la infancia, es innegable que la Argentina logró importantes avances en los últimos años. Actualmente, 74,5% de los menores de 18 años está alcanzado por algún tipo de transferencia: la Asignación Universal por Hijo (AUH), las Asignaciones Familiares, otras transferencias o pensiones, o por la deducción del impuesto a las ganancias. 13,1% de los niños y adolescentes argentinos están excluidos por normativa (principalmente, los hijos de monotributistas) y 12,4% no están cubiertos (ENAPROSS, 2011).
En 2013, la AUH alcanzaba a 1.300.788 niños de entre 0 y 5 años (Observatorio Anses, 2013). A su vez, más de 80.000 mujeres gestantes recibían la Asignación Universal por Embarazo (AUE) (Presidencia de la Nación, 2014). En términos monetarios, la AUH es equiparable a las Asignaciones Familiares y se observa cierta movilidad permanente entre ambas prestaciones. Además, desde su implementación se amplió la cobertura del Plan Nacer (hoy Plan Sumar) y la inclusión y permanencia en el sistema educativo. El Plan Sumar brinda cobertura de salud explícita a la población más vulnerable: mujeres embarazadas y de hasta 64 años, niños y adolescentes de entre 0 y 19 años sin cobertura de salud. La cobertura del Plan Sumar alcanza a 2.001.135 niños menores de 5 años y embarazadas, según datos oficiales de marzo de 2014. Si bien es una de las transferencias más altas de la región, el monto que se transfiere no asegura la salida de las familias de la pobreza.
Sin embargo, aún queda mucho por hacer. Los sectores con menores ingresos siguen siendo los más desprotegidos y hay grupos que permanecen excluidos de todas las prestaciones: más de 25% de los menores de 18 años pertenecientes al quintil más pobre y 20% de quienes pertenecen al segundo quintil carecen de toda forma de transferencia o apoyo monetario, mientras que en el quinto quintil se reduce a 11% (ENAPROSS, 2011).
Acceso y calidad en cuidado y educación
La educación inicial y los centros de cuidado son servicios centrales y complementarios para alcanzar un desarrollo infantil integral y facilitar la trayectoria educativa posterior. Quienes participaron en programas de primera infancia tienen mejores logros de aprendizaje en la educación primaria, repiten y abandonan menos. Además, la ausencia de políticas de cuidado infantil también obstaculiza la inserción laboral de las madres, que siguen siendo las principales responsables de las tareas de cuidado en el hogar.
Sin embargo, solo 32% de los niños de entre 0 y 4 años accede a servicios educativos y de cuidado, tanto los que brinda el sistema educativo formal público y privado como los que dependen de áreas de desarrollo social y los que son gestionados por ONG, organizaciones comunitarias o fundaciones. Entre los niños de 45 días y 2 años, la cobertura es de apenas 11% (entre los cuales 5,3% accede a servicios educativos del sistema formal). Además, los datos muestran desigualdades regionales en el acceso: la asistencia a centros de cuidado y educación entre 0 y 4 años es del 61,7% en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pero de 15,5% en el NEA y 19,2% en el NOA (ECOVNA, 2012).
Los datos disponibles muestran que existe una gran desigualdad socioeconómica en el acceso: asiste a los centros 20,7% de los niños del quintil más pobre, frente al 52,1% de los niños del quintil más rico (ECOVNA, 2012). Las familias con mayores recursos pueden suplir el déficit de acceso al recurrir al mercado (en establecimientos privados o con personal doméstico para realizar las tareas de cuidado).
Al analizar exclusivamente el sistema educativo formal, en 2013 la tasa de escolarización bruta de los niños de entre 45 días y 2 años era de apenas 5,3% (con solo 35,4% de los niños escolarizados asistiendo a escuelas de gestión estatal). A partir de los 3 años, la cobertura se incrementa notoriamente hasta alcanzar 41,5%, a los 4 años 82,3% y a los 5, la cobertura es universal. Aquí también existen importantes diferencias regionales.
La amplia variedad de oferta institucional presenta un importante desafío para garantizar estándares comunes de calidad. Pese a la sanción de la Ley 26.233/07 de Promoción y Regulación de los Centros de Desarrollo Infantil Comunitarios y su reglamentación parcial aprobada por decreto nacional en 2008, aún nos enfrentamos a una falta de regulación de estos espacios. Por su parte, el nivel inicial tiene importantes desafíos pendientes en cuanto a la calidad de la enseñanza y el aprendizaje. El crecimiento del nivel inicial no se ha traducido en la reducción de la sobreedad ni en la mejora de los resultados en el nivel primario.
La calidad de los servicios educativos y de cuidados formales e informales no parece estar tan polarizada en relación con la propuesta pedagógica, la nutrición y salud de los niños y los abordajes institucionales tendientes al desarrollo integral. Las mayores diferencias se vinculan a aspectos legales de reconocimiento estatal, infraestructura, perfiles del personal docente y en la sustentabilidad y continuidad de los servicios. Es común que los servicios de cuidado no formales se desarrollen en espacios físicos no adecuados y de materiales inapropiados. Este es un gran desafío dado que la informalidad institucional, la falta de titularidad de los espacios, y las características de los mecanismos de rendición de gastos del sector privado comunitario dificultan la implementación de transferencias por parte del sector público.
Sin embargo, es destacable que 68% del personal que trabaja en centros educativos o de cuidado comunitarios estudia o ha completado el nivel terciario o universitario (Rozengardt, 2014). Sin embargo, las malas condiciones salariales y de empleo generan una desigualdad en términos de sus derechos laborales y una alta rotación con la consecuente inestabilidad de vínculos y referencias para los niños.
Políticas para seguir construyendo
Pese al preocupante diagnóstico, varias políticas nacionales implementadas durante la última década tuvieron un impacto muy positivo sobre las tres dimensiones mencionadas y sería clave sostenerlas y profundizarlas en los próximos años, pero con una perspectiva de mayor integralidad y sentido federal. Sin ánimos de exhaustividad, es importante resaltar algunas que, por su impacto o potencial, ofrecen opciones concretas de política pública sobre las cuales seguir construyendo.
En materia de salud y nutrición de las embarazadas, madres y niños en sus primeros años, la Argentina tiene una serie de leyes que sería clave fortalecer, dado que enfrentan problemas en su implementación, por falta de reglamentación, fallas en su auditoría o por falta de evaluaciones. Entre ellas, se destacan la Ley 25.929 de Parto y Nacimiento Humanizado, la Ley 25.673 que estable el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable, la Ley 25.630 de fortificación de harinas, la Ley 25.459 de fortificación de leche y la Ley 26.396 de trastornos alimentarios.
Por otro lado, se destaca el modelo de Maternidades Seguras y Centradas en la Familia (MSCF), un paradigma de atención perinatal promovido por el Ministerio de Salud de la Nación y Unicef. Este modelo asegura una atención humanizada, centrada en los derechos de la madre y el niño (incluye el contacto piel a piel precoz, la internación conjunta, residencia para madres de niños internados, ligadura oportuna del cordón umbilical) y que contribuye a mejorar la calidad de atención y reducir la morbilidad y la mortalidad materna y neonatal en nuestro país. Las provincias de Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Jujuy, Mendoza, Misiones, Salta, Santiago del Estero y Santa Fe ya avanzaron en la implementación de este modelo.
Además, el Plan Sumar amplió el acceso a salud a niños de 0 a 19 años y mujeres hasta 64 años, sin obra social y, aunque incipiente, la Red de Bancos de Leche Materna promueve, protege y apoya a la lactancia materna. La Argentina tiene cinco bancos en Buenos Aires, Chaco, Córdoba, Mendoza y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
En lo referido al tiempo y dinero para cuidar, la Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo para Protección Social (AUE) constituyen el pilar no contributivo del Sistema de Asignaciones Familiares. Permitió que los niños, niñas y adolescentes hijos de padres y madres informales accedan a una prestación monetaria tal y como la reciben los hijos de padres y madres que se desempeñan en el mercado formal (Asignaciones Familiares contributivas), para igualar sus derechos. La AUE extiende este derecho a las mujeres embarazadas sin cobertura de salud, a partir del tercer mes de gestación. Para mantener y garantizar este derecho, es necesario asegurar ambas políticas por ley.
Finalmente, en lo referido a los servicios de cuidado y educación inicial, se hicieron importantes esfuerzos en ampliar la cobertura del nivel inicial y mejorar su calidad, a través de la Ley de Educación Nacional, Plan Nacional por la Educación Inicial y el Programa Nacional de Desarrollo Infantil. A su vez, se definieron y acordaron federalmente los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) para cada año de la educación inicial. Estos núcleos especifican los derechos de aprendizaje de los niños, como saberes fundamentales para un buen desempeño en los años posteriores de su escolarización.
Además, a través de la entrega y producción de juguetes e instrumentos musicales, el programa Jugando Construimos Ciudadanía logró mejorar la calidad de atención en los Centros Integradores Comunitarios, Centros de Desarrollo Infantil, jardines comunitarios y otros espacios que atienden la primera infancia en todo el territorio nacional.
En materia de esfuerzos integrales, las acciones que se están desarrollando en la Argentina son incipientes. Por su potencial, se destaca el Programa Nacional de Desarrollo Infantil “Primeros Años” (de 2005), que involucra en su implementación a varios ministerios. Este programa centra su labor en el acompañamiento de los adultos a cargo de la crianza, la educación y el cuidado de los niños de 0 a 4 años y la creación de mesas intersectoriales en el territorio. Sin embargo, en la práctica, no logra superar las dificultades de coordinación entre las políticas sectoriales una estrategia de fuerte impacto (especialmente en comparación a los países vecinos).
La experiencia internacional
La mayoría de los gobiernos de la región y del mundo reconocen la importancia de estas políticas desde un enfoque de derechos y desde una visión de desarrollo de capital humano y retorno de la inversión. El cambio de paradigma experimentado en los últimos años, a partir de la Convención de los Derechos del Niño, construyó una visión de la primera infancia que entiende al niño y niña como sujeto de derechos y lo coloca en el centro de las políticas públicas.
La clave está en la integralidad, entendida como algo más que la simple sumatoria de acciones sectoriales. Esto implica articular y definir una instancia que tenga el rol de rectoría. Además, se observa un aumento de la participación de los gobiernos subnacionales en la ejecución de iniciativas para la primera infancia, la convergencia entre el Estado y las organizaciones sociales en la prestación de servicios.
En este contexto, América latina está dando pasos firmes para priorizar estas políticas y está logrando importantes avances en términos de cobertura, condiciones efectivas para una mejoría en la calidad. Algunos casos emblemáticos a escala regional son el Sistema de Protección a la Primera Infancia Chile Crece Contigo (2006), la estrategia colombiana de Cero a Siempre (2012), la política Uruguay Crece Contigo (2011), Brasil Cariñoso (2012) y la estrategia nacional Infancia Plena de Ecuador (2014).
Un prerrequisito fue fundamental en todos los casos: el enorme compromiso de quien ejercía o ejerce la Presidencia de la República al ubicar en el centro de sus prioridades la atención amplia y de calidad a la primera infancia, desde el momento de la gestación. En los casos de Chile, Colombia y Uruguay, la puesta en marcha de estas políticas tuvo como base un diseño que incluyó a todos los sectores que luego se verían involucrados en su implementación, factor clave para asegurar la legitimidad y efectividad. El caso del Chile Crece Contigo avanzó más allá, y convocó a todos los actores del espectro político y a especialistas de las distintas disciplinas en el diseño de la política. Esto permitió dar mayor rigurosidad técnica y mayor consenso político desde la construcción misma del abordaje integral.
Pese a los avances realizados, que por supuesto no resuelven en el corto plazo los problemas de cobertura, existe un consenso a escala regional acerca de la necesidad de abordar otro desafío simultáneo: la calidad de los servicios de atención integral a la primera infancia. Además de establecer estándares de calidad generales que definan un piso, hay consenso sobre la necesidad de contemplar en los instrumentos los diferentes contextos y culturas, pero con parámetros comunes para los prestadores públicos, privados y comunitarios.
Por último, en materia del acceso y la duración de las licencias (por maternidad, paternidad y parentales) la experiencia internacional muestra diferentes y variadas modalidades de licencias de las cuáles aprender. Por ejemplo, las licencias parentales que pueden ser utilizadas por la madre o el padre durante el período posterior a la licencia de maternidad y paternidad para atender a necesidades de cuidado y crianza. Casi todos los países de la Unión Europea, Europa Central y Sudoriental cuentan con licencias parentales de diferente duración, que son casi inexistentes en América latina.
Orientaciones de políticas públicas
La primera infancia debe ser una prioridad política, económica y social. Es importante avanzar hacia una política integral de primera infancia que contribuya a un efectivo goce de derechos y que aborde las dimensiones mencionadas: la institucional, salud y nutrición, tiempo y dinero para cuidar y cuidado y educación inicial.
Las recomendaciones aquí esbozadas suponen poner en práctica una multiplicidad de instrumentos y herramientas, que van desde la creación de nueva infraestructura física hasta la reformulación de programas, la elaboración de estrategias específicas y el fortalecimiento de la institucionalidad federal en torno a la temática. Constituyen una propuesta de máxima y son, por sobre todo, ideas preliminares para el debate público y político técnico, y adoptan un enfoque de ciclo de vida que abarca desde el embarazo hasta los 4 años. Buscan mejorar la calidad y condiciones de vida de 3.337.652 niños de 0 a 4 años, sus familias y quienes están por nacer, con prioridad en los más vulnerables.
Construir una apropiada institucionalidad para la primera infancia
Este paso es necesario para alcanzar un sistema verdaderamente integral. Esto supone, primero, definir un órgano rector con elevada autoridad política. Es necesario que dicho órgano dependa directamente de Presidencia de la Nación y que tenga control y capacidad de monitoreo sobre el presupuesto específicamente asignado a los organismos sectoriales para llevar adelante las políticas y estrategias de primera infancia. Además, es necesario consensuar un Pacto Federal de Primera Infancia que incluya acuerdos interjurisdiccionales de contenidos de políticas y la inversión correspondiente de las distintos niveles de gobierno.
Por último, resulta indispensable asegurar mecanismos de gestión apropiados que fortalezcan la capacidad técnica y promuevan la transparencia (en especial, sistemas de información, monitoreo y evaluación). Estos mecanismos deberán generar información pertinente y relevante acerca del desempeño de las provincias en la materia, promoviendo apropiados incentivos fiscales e institucionales con el objetivo de asegurar equidad territorial.
Salud y nutrición
En esta área es necesario avanzar sobre cuatro cuestiones. Primero, fortalecer el Programa Nacional de Educación Sexual Integral y mejorar la articulación con el Programa Nacional de Salud Sexual y Procreación Responsable. Es importante implementar acciones para asegurar su aplicación en todo el territorio nacional a través de:
• Acciones de auditoría y monitoreo de la entrega gratuita de métodos anticonceptivos y la incorporación de contenidos de educación sexual integral en las escuelas.
• Acciones de capacitación a educadores, trabajadores sociales, efectores de salud y demás operadores comunitarios.
• Campañas de comunicación relativas a los derechos sexuales y reproductivos, fortalecimiento del acceso a métodos anticonceptivos y promoción de espacios de reflexión comunitarios sobre el tema, con la participación de los niños, niñas y adolescentes.
• Mejorar la articulación del Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud.
En segundo lugar, es necesario crear una estrategia nacional de cuidado integral de la embarazada y puérpera. La Argentina tiene aún un alto nivel de cumplimiento de la tasa mínima de controles durante el embarazo (cuatro), establecidos por la Organización Mundial de la Salud. Por ello, la realización del primer control médico durante el embarazo es una excelente puerta de entrada potencial para una estrategia nacional de cuidado integral a la embarazada y puérpera. Sin embargo, existen desafíos importantes en el seguimiento de los pacientes externados y su búsqueda activa. Por eso, es necesario que la estrategia incluya:
• Crear Centros Integrales de Atención a la Embarazada (CIAE) de alto riesgo, donde las mujeres puedan hacerse todos los estudios requeridos en un mismo lugar, sin demoras. Estos centros deben contar con especialistas para atender situaciones de alto riesgo y, además, constituir centros de referencia para el resto de las embarazadas. En el caso de ser referidos casos de embarazo de riesgo, se debe contar con estrategias de búsqueda activa y seguimiento si la mujer embarazada no se presenta. Además, deberán realizar el seguimiento de las puérperas. Los centros deberán estar ubicados en zonas estratégicas, definidas según tecnologías de geo-referenciamiento que tomen en cuenta tasas de fecundidad y mortalidad materna. Su creación debe estar bajo la responsabilidad del gobierno nacional.
• Fortalecer las tareas de búsqueda activa, aprovechando los recursos existentes en determinados territorios (como los agentes sanitarios, promotores de salud y efectores locales debidamente capacitados), y potenciarlos con la creación de un cuerpo de agentes comunitarios que cuenten con formación tanto en salud como en trabajo social en territorio. La formación de este cuerpo debe ser responsabilidad del nivel nacional de gobierno, que debe homogeneizar la currícula en todo el territorio, incluyendo cuestiones relativas a pautas de crianza.
• Crear un sistema único de historias clínicas informatizadas, que sea compartido por todos los efectores de salud.
• Crear un programa específico para detectar situaciones de riesgo biopsicosocial, durante el primer control médico. Esto supone revisar la Ficha Prenatal del Sistema Informático Perinatal para incluir indicadores de riesgo biopsicosocial. El profesional de la salud deberá completar la ficha junto a la embarazada (y su acompañante) durante la realización del primer control. Sobre la base de la información obtenida, es posible redireccionar a la mujer embarazada y su familia hacia los programas y prestaciones correspondientes. En el caso de detección de una situación de riesgo (por vulnerabilidad socioeconómica, situaciones de violencia de género y familiar, consumo abusivo de drogas psicoactivas), se contará con la posibilidad de un acompañamiento familiar. Si se detectan situaciones de riesgo biológico, se referirá a la mujer embarazada al CIAE. Además, es posible entregar una Guía del Embarazo, con información para la familia acerca del proceso de gestación y nacimiento, derechos laborales y consejos prácticos.
• Modificar el curso preparto para que provea, además de información relativa al manejo del dolor y estrés del parto, herramientas para promover la lactancia materna, la crianza y el fortalecimiento del rol del padre. Además, debe trabajar en el empoderamiento de las mujeres para reconocer y denunciar casos de violencia y maltrato, promover la alfabetización y el desarrollo laboral y educativo.
En tercer lugar, es necesario crear una estrategia de atención integral al parto y al recién nacido. En el contexto de los avances e instrumentos presentes en la Argentina (las mencionadas Ley de Parto y Nacimiento Humanizado y modelo de Maternidades Seguras y Centradas en la Familia) y frente a la evidencia internacional y recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud acerca de la importancia de asegurar el contacto piel a piel precoz y la lactancia materna durante la primera hora de vida, se propone:
• Extender el modelo de Maternidades Seguras y Centradas en la Familia a todas las maternidades del país que atienden a más de 1.000 partos por año, con un esquema de implementación gradual y con un sistema de acreditación que implique acciones de auditoría y monitoreo, tomando en cuenta también el nivel de cumplimiento de la Ley de Protección Integral a las Mujeres. Esta extensión se debe realizar en articulación con el Programa Sumar, al aumentar la prima transferida en los casos en que se acrediten como Maternidades Seguras y Centradas en la Familia y cumplan con los indicadores de calidad.
• Incluir en la normativa la obligatoriedad de asegurar el contacto piel a piel precoz y la lactancia materna en la primera hora de vida, siempre que el recién nacido no requiera cuidados especiales, de acuerdo a las recomendaciones establecidas por la Organización Mundial de la Salud.
• Realizar campañas de comunicación que difundan los derechos establecidos en la Ley de Parto y Nacimiento Humanizado, la Ley de Protección Integral a las Mujeres, así como mensajes clave sobre los beneficios de la lactancia materna y la forma de amamantar. Deben ser diseñadas por equipos interdisciplinarios confirmados por comunicadores y especialistas en maternidad e infancia.
• Entregar un kit para el recién nacido, que contenga elementos para favorecer el apego, para los cuidados de salud e higiene, vestuario inicial y cuna, materiales educativos y lúdicos. Este kit deberá ser entregado en todas las maternidades, hospitales y salas de parto del sistema público de salud. El kit deberá ser constituido por la Dirección Nacional de Maternidad e Infancia con la participación de la Comisión Asesora de Lactancia y en acuerdo con las direcciones provinciales, para asegurar el desarrollo infantil.
• Extender la Red de Bancos de Leche Materna en cada servicio de neonatología IIIB de cada provincia, es decir, aquellas unidades con capacidad de proveer todo tipo de cuidado neonatal, incluyendo los requeridos por niños extremadamente prematuros. Además, es necesario fortalecer la red de centros de recolección y asegurar medios de transporte adecuados en todo el territorio nacional.
Finalmente, resulta necesario avanzar en una estrategia nacional de salud y nutrición para la primera infancia. Los problemas relacionados con la malnutrición representan una deuda pendiente que afecta principalmente a los más pobres. Por ello, se propone crear una estrategia nacional de salud y nutrición para la primera infancia que incluya:
• Diseñar e implementar un programa de abordaje integral al riesgo nutricional, dirigido a la población que se encuentre ante este riesgo. El programa deberá incluir acciones de provisión de alimentos extras (a través de un monto complementario que se entregaría con la Asignación Universal por Hijo y la Asignación Universal por Embarazo) o de suplementos alimentarios (micronutrientes, chispitas nutricionales), acciones tendientes a mejorar el acceso al agua potable y saneamiento y de acompañamiento familiar, que deben contar con una capacitación permanente en materia de riesgo nutricional en niños de 0 a 4 años (para trabajar con las familias tanto situaciones de desnutrición como de obesidad y malnutrición).
• Realizar una campaña comunicacional amplia –que incluya medios gráficos, radiales, audiovisuales, redes sociales y compañías de telefonía móvil–, conformada por dos pilares:
• Mensajes clave para transmitir a través de medios de comunicación masiva, redes sociales, telefonía móvil.
• Capacitación al personal de salud de los centros de atención primaria para trabajar los mensajes clave y pautas de crianza y consejería con las familias, en materia de nutrición. Esta capacitación deberá incluir la entrega de material específico de difusión para brindar a las madres en los centros de atención primaria de salud.
• Crear un Observatorio Nutricional que tenga a su cargo la vigilancia alimentaria nutricional, en tanto política de largo plazo.
Tiempo y dinero para cuidar
En primer lugar, resalta la necesidad de extender por ley las licencias por maternidad, paternidad y familiares. Esto será un gran desafío, y requerirá de una visión innovadora que supere los sesgos ocupacionales que tiñeron la formulación de políticas sobre esta materia.
Existen progresos en la Argentina (como la AUE) que permiten avanzar en la universalización de la cobertura de las licencias por maternidad. Resultaría posible cubrir a todos los trabajadores y trabajadoras a partir de un único sistema que alcance a quienes se desempeñan en el sector formal e informal. El desafío central en la consecución de la universalidad radica en la inclusión de los grupos actualmente no cubiertos: los trabajadores formales independientes (monotributistas no sociales y autónomos) y los trabajadores informales no cubiertos por la AUE y la AUH.
Una vez que se logren universalizar las licencias a todos los trabajadores y trabajadoras que sean padres y madres, será necesario homogeneizar la cobertura con la definición de un piso común. La nueva ley debería considerar como mínimo el plazo establecido en el Convenio 183 de la OIT: 98 días de licencia por maternidad paga (o 14 semanas). Este esquema también debería reconocer la posibilidad de ampliación de las licencias en partos múltiples y en casos de adopción, incluidas las parejas del mismo sexo. Este piso no implica ignorar los derechos adquiridos de determinados sectores que deberían ser respetados.
Para reducir los sesgos de género –que afectan la inserción de las mujeres en el mercado laboral y la división de roles en los hogares–, resulta fundamental extender a 30 días la licencia por paternidad, y crear una licencia familiar de 60 días, que pueda ser tomada de forma no consecutiva y flexible durante el primera año de vida del bebé, indistintamente por el padre o la madre.
Además, es necesario asegurar la existencia de lactarios en los lugares de trabajo, para promover la lactancia materna exclusiva hasta los 6 meses.
En segundo lugar, la Argentina debe avanzar en extender por ley la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) y la Asignación Universal por Embarazo (AUE) a los grupos formales excluidos de las asignaciones familiares contributivas. Además, es importante articular la AUH con intervenciones que promuevan la inserción productiva de las familias con niño y aumentar el monto para que permita a las familias salir efectivamente de la pobreza.
Cuidado y educación inicial
En primer lugar, resulta indispensable garantizar el acceso a una oferta de cuidado y educación inicial de calidad para los niños de 45 días a 2 años, con financiamiento nacional. Es necesario mapear la oferta disponible y expandir la oferta actual, privilegiando a las poblaciones más vulnerables, hasta alcanzar a 30% de los niños de dicha edad. Por otro lado, es necesario:
• Mejorar las condiciones materiales, y regular las prácticas de las instituciones de cuidado existentes, tomando como referencia los estándares para un servicio de calidad definidos por Unicef.
• Crear servicios de acompañamiento familiar que trabajen en materia de pautas de crianza y brinden servicios de cuidado (esto último especialmente en zonas rurales y de población dispersa).
• Mapear y registrar en un sistema único de información digitalizada las instituciones de educación y cuidado existentes, a través de una Clave Única de Establecimiento.
• Asegurar a los trabajadores de los centros de cuidado condiciones de trabajo decente y garantizarles remuneraciones equivalentes a las de los docentes de nivel inicial.
• Definir estrategias tendientes a promover espacios de participación de las familias en las actividades de los jardines maternales y centros de cuidado infantil.
• Elaborar y acordar, en el seno del Consejo Federal de Educación, los Núcleos de Aprendizaje Prioritarios (NAP) para los niños de 45 días a 2 años, y transformarlos en materiales para los servicios de educación inicial y centros de cuidado.
Por otro lado, resulta crucial universalizar el acceso a las salas de 3 y 4 años, en el último caso expandiendo la oferta para garantizar la obligatoriedad de la sala. Mientras que la universalización de la sala de 4 años debería lograrse sin mayores dificultades en el próximo período de gobierno, alcanzar este mismo objetivo en la sala de 3 años supondrá importantes desafíos en materia de inversión y rimo de construcción, que exigirá un fuerte apoyo por parte del Estado nacional a las provincias más rezagadas y con menores recursos fiscales.
Finalmente, es necesario mejorar la calidad de los servicios de educación y cuidado. Enfrentar el desafío de la calidad exige implementar diversas políticas de mejora de la enseñanza, que comprenden desde la mejora de la formación inicial y continua de los docentes y cuidadores, hasta el fortalecimiento de los cargos directivos y el apoyo técnico a las escuelas y centros de cuidado.
En particular para los servicios correspondientes a niños de 45 días a 2 años, se propone:
a)- Crear un post título anual de especialización de atención de la primera infancia, destinado a todo el personal a cargo de instituciones de cuidado y educación para esta franja etaria, que recupere la experiencia acumulada por las instituciones existentes y promueva la participación de la comunidad y las familias.
b)- Fortalecer los cargos de conducción de los centros de cuidado y jardines maternales exigiendo la realización del post título anual para los directores de los centros actuales y concibiendo un concurso de acceso al cargo directivo para las instituciones que se creen.
c)- Instituir un sistema de supervisión para los centros de cuidado, a cargo de docentes que hayan realizado el post título anual de especialización en atención de la primera infancia.
La integralidad y la equidad
Abordar la problemática de la primera infancia en toda su complejidad y garantizar el pleno desarrollo infantil implica avanzar en políticas públicas que sean integrales y de calidad. Esto supone un esfuerzo, en términos políticos y fiscales, por ampliar la cobertura y evitar su segmentación, acordar pisos fundamentales y definir una modalidad de implementación gradual. Pese a los avances realizados, aún existe una brecha importante entre el conjunto de normas que garantizan los derechos de la niñez y su efectivo ejercicio.
Avanzar en este camino implica enfrentar patrones estructurales de desigualdad, como la condición laboral formal de las y los trabajadores, o las heterogéneas capacidades subnacionales y locales para asumir sus responsabilidades en la materia. Además, supone un importante cambio cultural hacia una mayor corresponsabilidad en materia de primera infancia, que involucre tanto a las familias, como a la comunidad, el mercado y el Estado. Y que también resulte en una redistribución más justa de los roles al interior de los hogares.
Instalar este tema en el centro de la agenda pública constituye un paso indispensable y urgente.
(*) Fabián Repetto y Carolina Aulicino, son –respectivamente– director y coordinadora del Programa de Protección Social de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
