Por Rubén Chorny
Se le atribuye a Henry Ford haberles ganado una apuesta a los ingenieros de la planta industrial de Detroit, cuando los desafió a que desmontan parte por parte uno de los primeros automóviles de la marca en perfecto estado de mantenimiento, volver a armarlo con lo extraído como estaba y que saliera andando como si nada hubiera sucedido.
Tras varias jornadas agotadoras del plantel de fábrica, al rompecabezas mecánico le sobraba nada menos que 25% de las piezas porque muchas de ellas ya no coincidían.
Que el vehículo hubiese logrado superar la prueba del tiempo, bajo la misma apariencia y funcionamiento básico de origen, fue gracias a los lubricantes especiales que penetraron por los intersticios de los metales desgastados, a los suplementos que unieron los cauchos carcomidos, a las roscas apretadas con doble arandela, a las soldaduras y a los sucesivos remiendos a través de los años.
Si se traspolaran estos oportunos parches aplicados sobre la marcha que sirvieron para alargar la vigencia de una vida mecánica al cuadro económico emergente de una crisis, como la que sufrió la Argentina de fines del 2001, se los denominaría con otro nombre: subsidios.
De excepcionales y focalizados en situaciones individuales de la década que duró la ficción de que dólar y peso valían lo mismo, recién volvieron a tomar creciente relevancia en la agenda de políticas públicas de la Argentina una vez consumada la maxidevaluación de la moneda nacional con pesificación asimétrica y los ajustes tarifarios que aplicara el gobierno interino de Eduardo Duhalde en 2002.
Constituyeron los primeros parches que se pusieron para paliar el tendal de exclusión social y laboral del gran ajuste.
Un sabueso de la economía social como Jorge Colina, a cargo del Instituto de Desarrollo Económico y Social Argentino (Idesa), pasa revista a los sucesos que exhumaron a los subsidios de aquel ostracismo: “El hecho de que hasta ese momento no había distribucionismo de planes sociales hizo que la pobreza se sintiera con mayor intensidad, lo que dio origen a la aparición del plan Jefes, que llegó a 2 millones y medio de personas, con el propósito de contener a la población que estaba más expuesta a la crisis”, arranca la explicación.
Primero se trataba de transferir ayuda económica para mitigar la pérdida de poder adquisitivo y la falta de trabajo. Pero en seguida se incorporó un plan de congelamiento de tarifas de servicios públicos, y en particular de transporte, para quitarle presión al costo de la canasta familiar.
Lucio Castro, investigador de CIPPEC, lo dice con todas las letras: “La causa principal de los subsidios económicos radica en la política de precios bajos al transporte y la energía instaurada en 2003, que fue compensada con transferencias masivas que fueron creciendo y ya superan el 5% del PIB”.
Prosigue el economista jefe de Idesa: “Tras la devaluación, que fue de 60%, al pasar de uno a uno a tres por un dólar, se licuó el salario real generando las condiciones para recuperar el empleo, a lo que luego se agregó la bonanza de los precios internacionales, con lo que la economía comenzó a funcionar y la gente, a conseguir trabajo”.
Enumera que “el primer envión del crecimiento se materializó en una mayor ocupación formal e informal, con lo cual hacia 2007 se observaba una sociedad partida en mitades, con mucha gente demandando asistencia social por no conseguir empleo, de modo que, como a la informalidad se añadía la precariedad, se empezó a aplicar este criterio de distribución con planes sociales a través del Argentina Trabaja”.
Recuerda asimismo que en 2005/2006 habían empezado también las moratorias previsionales, que le abrieron la posibilidad de jubilación aunque sin haber hecho aportes. Y en 2009 se creó la asignación universal por hijo. Además surgieron un montón de aportes administrados desde los otros ministerios, como el de Cultura, Educación, Salud, Planificación, desde los que entregaban prestaciones sociales, en especial a las provincias.
Se cuentan en total actualmente 110 planes sociales diferentes: la Nación tiene 58 y la provincia de Buenos Aires otros 58.
Idesa “le hace precio” a todo este paquete asistencial en 3 puntos del PIB.
El director general de la Fundación Libertad y Progreso, Agustín Etchebarne, calcula que un tercio de la población recibe alguno, de una u otra manera: “Hubo cuatro millones de personas que se pudieron jubilar sin haber hechos sus aportes, 8,5 millones de beneficiarios de planes sociales que también obtienen algo sin dar nada a cambio. Luego está el empleo público que se duplicó y pasó de 2 millones a cuatro millones cien mil”, desgrana.
Lucio Castro
Cóctel explosivo
El modelo económico de crecimiento con inclusión se caracterizó, entre otras cosas, por el intento kirchnerista de desligar los precios locales de la energía de los precios internacionales, lo que obligó al sector público a erogar crecientes montos en subsidios económicos a los sectores de energía, agua y transporte, principalmente, además de a las empresas públicas.
En la última década, el precio doméstico del petróleo y sus derivados y del gas se ubicó en promedio un 33% y casi un 80% por debajo del costo del importado, respectivamente, aun con la reciente suba del precio interno del crudo.
Por su parte, las tarifas eléctricas se ubicaron un 54% por debajo de las de referencia internacionales en toda la década.
De este modo, al quedar cada vez más relegada la tarifa a cargo de los usuarios, el cóctel se tornó explosivo.
Mezcla de ingredientes:
• Éticos, según CIPPEC, los dos deciles de mayores ingresos se apropian del 30% del total asignado, mientras los dos deciles de menores ingresos reciben apenas más del 10%.
• Morales, porque la mitad del dinero se gira a las empresas de electricidad para que administren el suministro en tiempo y forma y casi el 80% del boleto, a las de transportes.
• Productivos, porque la alta concentración urbana potencia el estímulo que brinda la tarifa baja al consumo de energía por parte de los que tienen más y desnuda la insuficiencia de la oferta para abastecerla en los picos de demanda como consecuencia de la baja inversión y
• Fiscales, porque uno de cada cinco pesos recaudados por el Tesoro Nacional se destina a financiar subsidios y ya el déficit financiero asciende a $16 mil millones, muy alto aun con presión impositiva récord, inédita centralización de recursos públicos a favor de la Nación en desmedro de las provincias y masivas transferencias de otros organismos del Estado (fundamentalmente el Banco Central y la ANSES).
Etchebarne conjuga una suerte de tabla del 4 para llegar a los 16/17 puntos del PIB que le estimó al gasto público por la incidencia de los subsidios: “4 puntos por los ítems sociales, otros 4 que van al transporte, a la energía, a las empresas amigas y a los ciudadanos porteños, por ejemplo en el transporte suburbano, del cual es casi irrisorio el precio que pagamos. O el gas. Ahí hay otros cuatro puntos”.
Colina precisa que “hoy se están transfiriendo 5 puntos del PIB, más un punto que le suman las provincias. Y como a mayo de 2015 viene creciendo a una tasa del 40%, si sigue así a fin de año estaremos en 5,5 a 6% con los subsidios económicos”.
Sobre cómo se reparten los 616 millones diarios presupuestados, bosqueja:
• 60% va a gas y luz, más combustibles, que vienen disminuyendo por los aumentos en la nafta.
• 25% más o menos a transporte, y
• 15% a las empresas públicas (Aerolíneas, AySA, las reestatizadas).
Sobre la inequidad territorial:
• 2 de cada 3 pesos van al área metropolitana de Buenos Aires, y
• 1 de cada 3 pesos van al interior, donde por ese motivo, todo (electricidad, nafta, pasaje de colectivo) es más caro.
Sobre quiénes los reciben:
• 40% directamente las personas
• 28% son a empresas para compensar controles de precios.
• 14% también son a empresas para financiarle los déficits.
• 18% sociales a intermediarios (ONG).
Coincide Lucio Castro, investigador de CIPPEC y autor de dos trabajos sobre tarifas de servicios públicos e infraestructura, en estimar que para este año los subsidios en Argentina, que van a alcanzar poco más de 6 puntos del PIB, de los cuales 70% o un poco más corresponden al sector energético, sobre todo concentrado en la electricidad”.
Señala como “los cuatro principales en la recepción de subsidios a la electricidad (casi el 60% va a las empresas), el transporte público (ferrocarriles y colectivos) y gas (poco más del 50% lo reciben las prestadoras). Hay otro poco que va a empresas agrícolas y uno minoritario que es el del agua potable”.
Menciona que en el caso del transporte público hay diferencias entre los colectivos, que tuvieron aumentos recientes y todavía, en promedio en la región metropolitana de Buenos Aires, 40% están por debajo de lo que era en 2003, ajustado por inflación, y los trenes, en los que podrían contarse unas cincuenta veces entre el precio que debería ser sin el subsidio y lo que pagan los pasajeros.
Ariel Melamud, del área de Investigación de Subsidios de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP) esgrime un reciente trabajo “en el que vimos que, en lo referente al colectivo en AMBA, el subsidio representa aproximadamente el 80% de la tarifa, con lo que los usuarios pagan el restante 20%. O sea, 3 pesos son el 20% de lo que debería costar la tarifa del transporte automotor, con lo cual su valor teórico neto sería algo más de 9 pesos y en consecuencia 6 pesos se cubren con subsidios. En 2003, la relación era inversa: 80% se pagaba con la recaudación de los usuarios y el 20% se cubría con subsidios del Estado”.
Amed Melamud
La ley del más fuerte
Pero quizás uno de los galimatías más difíciles de desentrañar sea el que aportaron Marcelo Capello, Néstor Grión y Pedro Degiovanni, del Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (Ieral) de la Fundación Mediterránea.
Tomando las cifras del año pasado, estiman que el gasto en subsidios al transporte, la energía y el agua sería de $146.398 millones, valuados a precios de diciembre de 2013, mientras el impuesto inflacionario, por su parte, licuaría $144.438 millones de pesos.
En promedio, la cuenta daría más o menos neutra, o sea el beneficio que se percibe por un lado se estaría evaporando por el otro en torno del 90%.
Colina lo encuadra: “El Estado emite dinero para subsidiar déficit fiscal y esto genera inflación. En definitiva, subsidia a la gente pero para ello emite billetes sin valor y se lo vuelve a sacar”.
Melamud refuerza: “En 2014, la inflación les sacó a los trabajadores más de lo que les había dado el subsidio, porque los salarios crecieron menos que los precios. El año anterior había habido un ajuste de valores por la devaluación, que dejó atrás a la recomposición de las remuneraciones. En realidad, si uno compara lo que dio el Estado por subsidios se quedó atrás”.
Pero Castro le encuentra una vuelta a la idea para cuestionarla desde el lado de qué sucedería con una hipotética corrección abrupta de la espiral subsidio-inflación, y así la relativiza: “Uno podría pensar que en el largo plazo disminuiría el déficit y, por lo tanto, el financiamiento del Banco Central al Tesoro haría bajar la inflación, pero los economistas sabemos que el aumento automático de la inflación está vinculado con el peso que tienen los servicios en la canasta de bienes totales del índice de precios al consumidor”.
Tampoco tiene dudas de que una suba tarifaria muy fuerte tendría un impacto inflacionario muy negativo desde el punto de vista social. “Si después bajaría la inflación o no, eso no lo sabemos, dependerá de la política monetaria, de la fiscal”, ensaya el economista de CIPPEC.
Hilando más fino, Jorge Puig Magister y Leandro Salinardi, desde el Centro de Estudios Distributivos Laborales y Sociales (CEDLAS) de la Universidad Nacional de La Plata, sacan como conclusión de la última encuesta de gasto de los hogares disponible que “la mayoría de los subsidios analizados son pro-ricos, es decir, que se concentran en términos absolutos en los estratos de ingresos más altos, pero son progresivos teniendo en cuenta la proporción sobre su ingreso, ya que los estratos más bajos reciben relativamente más”.
Sin embargo, indican que “el hecho de que la mayoría de los montos destinados a subsidiar los servicios públicos caigan en manos de los sectores más pudientes de la población sugiere que existen espacios para focalizar mejor estas políticas”.
Sobre cada subsidio en particular, aprecian que el de la electricidad se distribuye relativamente de manera proporcional (el 20% más pobre de la población recibe el 18% de los subsidios mientras que el 20% más rico se apropia del 21%).
El caso del consumo del gas es bien diferente, ya que al ser mayoritariamente suministrado por la red, en el global las ayudas son pro-ricos (el 20% más pobre recibe el 8% del total y el 20% más rico un 44%), mientras que en el envasado la ecuación es claramente pro-pobre (el 20% más rico se apropia del 37% mientras que el 20% más pobre se lleva el 8%).
En el agua se repite el sesgo pro-ricos (el 20% más pobre recibe el 7% mientras que el 20% más rico recibe el 37%).
En el rubro transporte, los subsidios al colectivo son proporcionales (el 20% más pobre recibe el 20% y el 20% más rico el 15%), al tren se consideran pro-ricos (11% a los más pobres y 29% a los más pudientes) y al avión extremadamente pro-ricos (casi el 60% se lo apropia el 20% más pudiente de la sociedad), obviamente que el cálculo es en relación con Aerolíneas Argentinas.
Jorge Colina
No llegan a la gente pobre
Castro aporta el cálculo que sacó CIPPEC: los dos deciles de mayores ingresos se apropian del 30% de los subsidios totales, mientras los dos deciles de menores ingresos tienen apenas más del 10%.
Colina es terminante en cuanto a que los subsidios económicos no siempre llegan a la gente pobre, y pone como ejemplo al del gas, que alcanza al que tiene conexión a la red, antes que al que tiene garrafa; en la mayor parte de los casos, del interior, no les toca ninguna ayuda. En Entre Ríos hay como un límite en el 67% de acceso y más arriba, nada.
Yendo a la electricidad, aunque casi todos están conectados la mayor parte del subsidio se canaliza a la región metropolitana. Y con los del transporte se beneficia a la gente, “pero en lo que no se beneficia a nadie es con el de las empresas públicas, porque los pobres no vuelan en Aerolíneas, ni ganan los sueldos de los empleados de Aerolíneas, que son los que originan los déficits”, protesta.
Al referirse a los trenes, destaca que tienen tarifas muy baratas y, de hecho, mucha gente pobre usa el servicio en el Gran Buenos Aires. Diferencia la calidad de la prestación entre los que van al norte y los del sur, lo cual atribuye a la cantidad de gente que se mueve en uno y otro andarivel.
Hecha la salvedad, justifica al subsidio por los beneficios ambientales que da la conveniencia de que la gente se movilice en trenes y no en auto, por problemas de congestión, de contaminación y de accidentes. “Pero el problema de colapso de los servicios públicos en el Gran Buenos Aires responde más a una cuestión estructural que a la mala planificación urbana, en el sentido de que toda la actividad está concentrada en la Ciudad de Buenos Aires, lo cual provoca un desplazamiento tremendo de entrada y salida de gente en el mismo día”, aclara.
Ninguna voz se alza actualmente en defensa de esta maraña de subsidios que los concentra en los sectores más pudientes, a costillas de una población de menos recursos a la que le pega de lleno la inflación con la que se financian.
Se indigna Castro: “Hay una cuestión que sería hasta moral de por qué son subsidiadas las personas de mayores ingresos cuando no deberían serlo y por qué los subsidios no están focalizados en aquellas personas que los necesitan”.
Enfatiza que se están pagando tarifas ridículas de gas y energía. “Y también hay otra discusión, que no es moral sino económica, de que el deterioro de la calidad del servicio es una consecuencia directa de las tarifas que se pagan, como el consumo de stocks muy marcado en los sectores de infraestructura que se traducen en cortes de luz, sistemas de transportes deficitarios, problemas de abastecimiento de gas”, recuerda.
En este aspecto, el economista Eduardo Levy Yeyati, que elaboró una propuesta a partir del saneamiento del Indec y un nuevo equilibrio en los precios relativos, usa también el calificativo de inmoralidad cuando se refiere a los que pagan 100 pesos de luz y se quejan por los cortes.
El cascabel y el gato
El todo el segundo gobierno de Cristina Kirchner se le viene dando vueltas a alternativas que le permitan virar desde el actual sistema de subsidios canalizados a través de las empresas prestadoras hacia un esquema dirigido a los hogares y que, en el caso de la energía, sirviera además para atenuar el gasto de divisas en importaciones.
Melamud evoca que en el 2011/2012 en un momento intentaron hacer un ajuste, sobre todo en gas, pero quedó a mitad de camino.
“No es una decisión sencilla para la política, porque disminuir el poder adquisitivo de los hogares y que disponga de menos para el consumo interno, en un modelo que está muy basado en la demanda interna, no es una decisión amigable para adoptar”, justifica.
También Castro especifica que “en los últimos cinco años hubo una política muy diferenciada de aumentos tarifarios. El gobierno nacional estuvo subiendo las tarifas, por ejemplo del sector industrial, y al mismo tiempo mantuvo congelados, aun cuando hubo algún aumento diferencial segmentado en grupos de la población, a los usuarios residenciales”.
En el caso del transporte, el carácter móvil (no domiciliario) de los usuarios hizo que la focalización geográfica de quienes realmente lo necesitan sea más difícil de implementar en la práctica que, por ejemplo, los subsidios a servicios domiciliarios como el gas, la electricidad y el agua.
Precisamente, se llega a las postrimerías del tercer mandato kirchnerista, cuyo ciclo se iniciara en 2003, con una notable expansión del gasto público consolidado –que incluye Nación, provincias y municipios–, el cual creció casi 15 puntos porcentuales, y pasó de más del 30% del PIB en 2006 a más del 44% en 2013. Supera en casi 10 puntos porcentuales a la observada en América Latina (33,5% del PIB), o sea que el peso del Estado es hoy mayor que en la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos-OCDE (42,2%).
CIPPEC reconoce dos determinantes principales en el salto ornamental que dieron las erogaciones públicas: el crecimiento del gasto social y una marcada suba de las erogaciones estatales en aquellos servicios públicos.
De ahí que un diseño de políticas públicas que busquen la salida del laberinto de los subsidios no esté exento de complejidades.
Cualquiera sea el gobierno que asuma necesitará aumentar el espacio fiscal entre 2016 y 2019, y por el lado del gasto público nacional, las mayores oportunidades de ahorro, preservando esenciales inversiones sociales y económicas, todo lo que radica en una reducción progresiva y segmentada de los subsidios a través de una tarifa social.
En esta construcción habrá mucha tela para cortar porque dentro de la enorme masa de recursos asignados, el 60% no llega directamente a los ciudadanos.
Arribar a este punto implicaría dejar de lado el sistema que otorgaba fondos públicos a los intermediarios, que luego supuestamente iban a volcarlos a generar un beneficio a la población vulnerable. Basta con repasar lo ocurrido con el transporte, principalmente, para comprobar que no sólo se potenciaron los riesgos de clientelismo que se decía querer evitar de la distribución de subsidios directos a personas, sino que se generaron oportunidades irresistibles de corrupción.
La otra vertiente a abordar sería la energética, porque cubrir la diferencia entre los precios locales e internacionales del petróleo y gas que se necesita importar para generar el servicio le absorbe al Estado más del 60% de las erogaciones que realiza a las compañías prestatarias de los servicios, lo que según Lucio Castro y Walter Agosto de CIPPEC explica dos tercios del déficit fiscal.
Melamud sostiene que a su juicio debería priorizarse el ordenamiento de la partida del subsidio en la energía, porque creció en forma exponencial en el presupuesto en los últimos años sin que haya sido replicado por ninguna otra partida. Le atribuye gran incidencia en el problema fiscal por encarar.
Juzga necesario ir colocando el foco en las zonas residenciales, que es donde viven las familias de ingresos medios y altos, sobre todo por la cuestión de la inequidad. Admite que en el conurbano podría estar bien, pero en Jujuy o Salta no. En Chaco no tienen gas y las familias más pobres del país pagan los precios más altos por las garrafas.
Un problema conexo consistiría en ahorrar los US$ 6.000 millones de déficit que ocasionaron, por ejemplo en 2013, esas importaciones a la balanza energética. La baja internacional de los precios del petróleo trajo una cuota de alivio. Para completarlo, habrá que esperar a Vaca Muerta.
La paja, el trigo y el detonador
Que, genéricamente, las tarifas están atrasadas, nadie lo discute. CIPPEC le dio vuelta y media a los números y Castro desliza un desafiante aserto: “La magnitud de los aumentos que habría que tener para poder eliminar los subsidios económicos varía según el tipo de usuario. Hay que tener en cuenta el enorme desequilibrio en que se encuentran los precios relativos: lo que está pagando hoy la demanda, tanto usuarios residenciales como empresas, y lo que debería percibir la oferta para satisfacerla. En algunos casos estamos hablando no del 100%, sino del 1.000%, por ejemplo en el caso de la electricidad”, azuza.
Estima por caso que un aumento promedio del 300% en las tarifas de gas, electricidad, colectivos y trenes del área metropolitana de Buenos Aires subiría automáticamente la inflación en 4,4 puntos porcentuales, con lo cual la tasa anual se iría del 25 actual a casi el 30%. A lo que habría que adicionar, advierte, los efectos de segundo orden que representaría en los costos de las empresas, que implicaría algún traspaso al precio final de los productos.
Midiendo cuánto le apretaría a cada uno el zapato, discrimina: si bien para los hogares de mayores ingresos la incidencia de estos servicios no llega al 1% total de sus gastos (cuando viajan en colectivo o en tren los más ricos), para los de menores ingresos representa entre 6 y 8% de su gasto.
La pirámide social que mide CCR encuadraría entre estos últimos a las tres cuartas partes de la población cuyos ingresos familiares son inferiores a $16 mil mensuales.
Las propuestas que andan dando vueltas sobre cortar los subsidios a la mitad de lo que están ahora saca de quicios a Castro: “Habría que preguntarles sobre el impacto social de reducir 2/3 puntos del PIB –exclama–. ¿Cuánta gente va a quedar bajo el nivel de pobreza? Y también sobre el impacto inflacionario. Porque el próximo gobierno va a ser el que tenga que reducir los niveles de inflación que tiene la Argentina, lo cual implica que la política tarifaria tiene que estar coordinada con la política económica y la monetaria”.
Colina cree que cuando le toque al próximo gobierno revisar todo esto para poder bajar la inflación tendrá que explicitar la exacción, porque la presión impositiva nacional y provincial nunca creció tanto en el país como en la década pasada: del 20% del PIB en 2003 a cerca del 37% en 2014.
La distorsión que crea el precio tan barato de los servicios pasa todos los meses por debajo de las puertas. El abono del cable de tevé e Internet cuadruplica en muchos casos el importe de la electricidad.
Se refleja en lo bien que le va en las pizarras bursátiles a Cablevisión, pero la contracara también la ven los inversores de Wall Street cuando en dos años hacen subir 70 veces las acciones de una Edenor de la que, con alrededor de 7 millones de usuarios y casi $800 millones de quebranto en su balance sólo el año pasado, esperan algún resarcimiento, que vaya a saberse cómo, pero descuentan que llegará.
¿Las pérdidas se acreditan y las ganancias se debitan?
Los principios de la partida doble parecen haber quedado trastrocados en la economía de los servicios públicos. En el transporte de pasajeros se da la paradoja de que, siendo subsidiado por la Tesorería tanto en colectivos como en trenes, en unos administran los privados y en el otro el propio Estado.
Ambas contabilidades tienen un denominador común: el enjambre de pérdidas, ganancias, refuerzos y diagramas de fondos cruzados que convergen en el erario público, así como en el régimen de aportes a las empresas, ha constituido desde origen una fuente de suspicacias, que derivaron en procesamientos judiciales por presuntas dádivas a funcionarios nacionales que administraban 600 millones de pesos mensuales en la materia, como el ex secretario de Transporte Ricardo Jaime, o terminaron siendo relacionadas directamente con tragedias, como la ferroviaria de Once. Todos sucesos precedidos por incendiarios informes de la Auditoría General de la Nación sobre la falta de control en la ejecución de las partidas.
El prolongado conflicto que últimamente protagonizaron los choferes de la línea 60, perteneciente a la empresa Monsa, está reñido con el proceso de concentración del autotransporte de pasajeros, ya que el grupo que había tomado el control patronal (un carrocero brasileño y Chevallier) atacó el principal costo del servicio que es la mano de obra y desató la reacción sindical.
El otro gran protagonista del sector es el grupo Plaza, de Mario y Claudio Cirigliano, que a pesar de que desde 2005 a estos días recibió por sus empresas más de $2.450 millones, según datos del Ministerio del Interior y Transporte, pero así y todo se declaró en quiebra por TBA y arrastra dificultades en la provincial Ecotrans. En 2014, acreditó transferencias estatales por $460 millones por, entre otras, las líneas 61, 62, 114, 129 y 133.
Es llamativo también el caso de las concesiones de distribución del servicio eléctrico y de gas. El holding Pampa ha sido uno de los animadores del panel de empresas argentinas que cotizan en las pizarras de Wall Street, a pesar de la sucesión de números en rojo que caracteriza a sus controladas, como Edenor. A fines del tercer trimestre de 2014 declaraba una pérdida de $1.450 millones en su balance, pero el papel no tenía techo ni en Nueva York ni en el Merval local.
Se argüía que el Estado debería transferirles a Edenor (y a Edesur) $6.000 millones, un valor superior al que las empresas cobran a sus usuarios, de modo tal que obtendrán hasta dos o tres veces más que sus ingresos de 2014. Por otro lado, no es menos cierto el fuerte déficit operativo que arrastra (creció nueve veces en los últimos tres años: a $2.525 millones) a causa de la relación costos-tarifa.
Gastos y subsidios
Cuánto representan y quiénes los cobran
La Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP) y CIPPEC siguen de cerca los números de las transferencias de carácter económico para el financiamiento de gastos corrientes (subsidios) y de capital de empresas públicas, fondos fiduciarios y el sector privado que realiza el Estado.
En el transcurso de 2014 totalizaron cerca de $224.700 millones, con un incremento del orden del 57% interanual respecto de 2013, que superó 78% superior a la prevista inicialmente en la Ley de Presupuesto 2014.
Se repartieron en el ejercicio 2014 unos $98.800 millones más entre mayores subsidios ($76.800 millones) y transferencias para gastos de capital ($ 22.000 millones).
El informe de ASAP muestra que las transferencias de carácter corriente (subsidios) constituyen la porción dominante, con un total de $178.600 millones (+56% ia:
1. Sector energético, con $128.000 millones, 67% más que en 2013. Cerca del 88% se canalizan a través de CAMMESA y ENARSA, que entre otros fines tienen a su cargo, respectivamente, el subsidio a la generación de energía eléctrica y la compra de combustible importado (gas) para el abastecimiento del mercado interno. Durante 2014, CAMMESA recibió por parte del Tesoro más de $71.300 millones, prácticamente el doble que en 2013, mientras que ENARSA recibió cerca de $40.500 millones, un 41% más que un año atrás. Con una incidencia muy inferior ($11.300 millones), también se cuentan las transferencias a empresas productoras de gas derivadas del Programa de Inyección Excedente de Gas Natural (denominado “Plan Gas”) aprobado a comienzos del año 2013, que garantiza precios de US$ 7,5 por millón de BTU subsidiando las brechas entre este valor y los precios de mercado.
2. Asignaciones corrientes al transporte demandó cerca de $42.000 millones, 34% más que en 2013: transporte automotor ($24.900 millones), seguidas por las destinadas al transporte ferroviario ($12.400 millones) y por último, las del transporte aerocomercial ($4.600 millones). Las primeras se canalizan principalmente a través del Fondo Fiduciario.
Un costo inviable
Un tarifazo que une pero por el espanto
Economistas cercanos al candidato del FPV, Daniel Scioli, como Miguel Bein, no le ven demasiado recorrido a propuestas de cambios abruptos en el esquema de subsidios. “Desarmarlo de una vez resulta políticamente inviable, dados los costos en términos de salto inflacionario, pero sí deberá retomarse, en algún momento, la tarea trunca que empezó el gobierno actual en los últimos años con las subas del gas, la luz, transporte y combustibles”, sostiene Bein.
Es partidario de “virar a un esquema de subsidio a la demanda, incluso sin segmentación y con precios que reflejen los costos efectivos de provisión, podría limitar el despilfarro de energía y generar un ahorro inmediato en subsidios mal direccionados”.
En la misma dirección de búsqueda de alternativas graduales, Eduardo Levy Yeyati advierte sobre las resistencias que despiertan los movimientos fuertes en las tarifas, por más que sean diferenciados, ya que terminan canalizándose hacia la Justicia bajo la forma de amparos, con cuya acumulación no se puede aumentar ni eso ni nada. Fue el caso de las medidas cautelares que se interpusieron a la última recomposición de la tarifa del gas, por haberse aplicado sin antes convocar a una audiencia pública, como sostiene la ley que regula ese mercado.
Reducción gradual y progresiva
El masista Ricardo Delgado, de la consultora Analytica, se inclina por “una reducción gradualista y progresiva de los subsidios, por cuestiones de equidad y de política fiscal”.
Lo primero sería “subsidiar al 40% de la gente sin aplicarle aumentos, porque este gobierno dejará a un 25% de la población bajo la línea de la pobreza; y, si bien hay que romper la idea de que la energía es barata, debería ser en el marco de un reordenamiento macroeconómico”.
Se toma los cuatro años del próximo mandato el plazo para normalizar un cuadro tarifario y poder desarrollar infraestructura pero, mientras tanto, no ve otra alternativa que construir pequeñas obras que generen más oferta.
El PRO no reveló planes taxativos, pero sí indicios: la candidata a la vicepresidencia, Gabriela Michetti, se identificó como parte de la clase media, aunque aclaró haber renunciado a recibir subsidios, que con los ingresos que tiene no puede estar pagando tarifas de luz, gas y hasta transporte que calificó de irrisorias.
Poco antes, el economista partidario Carlos Melconian había mostrado una punta que provocó olas de espanto, al augurar que cuando el mercado de cambios tenga el precio relativo que corresponde, el primero que lo sufrirá será el gas, que aun con el retraso actual, necesitaría ser llevado a los valores que correspondan para ir terminando con los subsidios.
Desde un plano eminentemente técnico, CIPPEC analiza que las alternativas del nuevo gobierno para generar el espacio fiscal para las inversiones necesarias en capital físico y social radicarían, primero, en reducir el gasto en subsidios mediante un esquema progresivo y segmentado de tarifas y precios, y reemplazar el financiamiento inflacionario del Tesoro, en un contexto de precios primarios más bajos y menor crecimiento global.
Sugieren que la Argentina podría aumentar en un 50% el financiamiento proveniente de los organismos multilaterales y duplicar el endeudamiento en los mercados voluntarios internacionales, manteniendo la solvencia fiscal.
En la misma línea, indican que el mayor endeudamiento podría ser soportado por el resultado fiscal del gobierno nacional en un escenario de reducción de los subsidios a la energía (donde va más del 60%), el transporte (que recibe el 26%) y las empresas públicas (10%).
Asistencialismo pero con promoción al beneficiario
CIPPEC previno que el gasto social explicó el 60% en promedio del total de las erogaciones públicas nacionales en la década kirchnerista. Y señala como principales hitos a programas de protección social, como la Asignación Universal por Hijo (AUH) en 2009 y la Asignación Universal por Embarazo (AUE) en 2011, y una significativa ampliación de la cobertura previsional, a través de las moratorias previsionales realizadas en 2007 y 2014 y la ley de movilidad jubilatoria de 2008, que se aplicaron en un contexto de marcada expansión económica para contribuir a reducir los niveles de inequidad y pobreza.
El interrogante que plantea es respecto de la sustentabilidad de estas mejoras en un escenario de recesión, destrucción de empleos formales y aceleración inflacionaria como el actual.
El economista jefe de Idesa, Jorge Colina, tiene una mirada crítica hacia el modo en que se implementan: “En el caso de la asignación por hijo, la regla es tan rústica, se pone como condición que sean desempleadas o informales, o se tramitan a través de las redes clientelares. Lo mismo con Argentina Trabaja. Mandan el subsidio a quien pertenezca a una cooperativa de trabajo, que es el que se constituye como intermediario y el mecanismo termina siendo una especie de toma y daca. El beneficiario tiene que devolver algo, ir a las movilizaciones, votar, colaborar con los organizadores”.
Vaticina que “los que vengan tendrán que transformar los subsidios sociales en mecanismos que alienten el progreso individual, el empleo privado independiente, porque tampoco serviría canalizarlo a través del empleo público. Mandarlos a limpiar plazas no tiene sustentabilidad”.
Retoma el ejemplo de la asignación universal por hijo, caballito de batalla de las conquistas sociales kirchneristas, con una propuesta de mejora que realizara Idesa.
“Veamos el caso de Chile, que tiene un componente chiquito denominado dignidad, que sería como un derecho a ser indigente, otro pequeño también por el derecho de mandar a los chicos a la escuela, que es lo que hay acá, pero la mayor parte del subsidio se da si la mujer sale a trabajar. En Argentina funciona como sanitario hasta los cinco años del niño y después pasa a ser escolar. O sea, son componentes de asistencia. Y también se premia en Chile con un adicional al chico si está entre el 25% que tiene las mejores notas. Entonces, si sale a trabajar la mujer y si el niño tiene una buena performance escolar, el componente que recibe se llama promoción social, porque apunta a generarles algunas capacidades a los beneficiarios. A capacitarlos y ayudarles a demostrarlo mediante la intermediación laboral”, expone.
El Ministerio de Trabajo en Argentina tiene esa acción, que se llama la red de empleo, con lo cual “el dinero está, los instrumentos están, los empleados están, falta una gestión más sofisticada, más innovadora”, indica.
El colectivo, 45% más barato que las guaguas
La tarifa media del transporte público en AMBA, ajustada por inflación, es casi un 45% más baja que en las principales metrópolis latinoamericanas: Santiago de Chile (Chile), San Pablo (Brasil), México D.F. (México), Bogotá (Colombia), Montevideo (Uruguay) y Lima (Perú), relevadas en diciembre de 2014.
Según el Ministerio del Interior y Transporte, un boleto de colectivo debería valer un promedio de $10,05 en las líneas que viajan por la Ciudad de Buenos Aires y $11,14 para las que llegan al conurbano.
Pero los pasajeros desembolsan $2,77 promedio en el ámbito porteño y $2,99 hacia el Gran Buenos Aires.
Asimismo, las empresas que van desde la ciudad de Buenos Aires a La Plata o Pilar deberían cobrar un boleto de $30,62, si bien quienes se desplazan en esos colectivos pagan un promedio de $10,74.
La diferencia entre lo que debería costar el boleto, según la versión oficial, y lo que paga el pasajero es el subsidio que le entrega el Estado a las empresas concesionarias, cuya principal fuente de costos son los sueldos al personal –casi 50% de su operación– en tanto que el combustible consume un 15% de su presupuesto.
Es en este contexto que Castro y Szenkman, de CIPPEC, calculan que por la vía de la compensación a las empresas, mientras el habitante promedio del AMBA recibiría anualmente alrededor de $1.000, los habitantes del resto del país obtendrían menos de $180
Chile y Brasil también subsidian al transporte, según el instituto que estudia las políticas públicas argentinas. En el país trasandino se llaman transferencias monetarias directas a los hogares que reciben planes sociales y en el principal socio del Mercosur, vales al transporte, que los empleadores extraen del salario a voluntad del trabajador y se los entregan para cubrir los viajes. El problema principal es que el sistema excluye a informales y desempleados.
En Santiago, las transferencias probaron ser más progresivas y mejor focalizadas en los sectores más pobres, en comparación con subsidios específicos como la reducción de las tarifas o del precio del combustible.
Servicios
Recursos imbricados en la oferta y demanda
La salida del laberinto de los subsidios es compleja, advirtió CIPPEC. Todas las voces se unen casi en un coro cuando se opina que se deberían seguir políticas públicas que subsidien los servicios como transporte, gas, electricidad y agua a los pobres y adecuarles la muy relegada tarifa actual a quienes no lo son.
La coincidencia es total cuando se plantea que el actual esquema genera filtraciones hacia sectores de ingresos medios, mantiene niveles no menores de exclusión de hogares vulnerables y enfrenta significativos desafíos de implementación.
Y que la tarifa promedio se encuentra aún alejada del nivel necesario para cubrir una porción sustancial de los costos operativos, situación se evidencia también en otros países como Estados Unidos y Reino Unido.
Finalmente, que el sistema no incentive a los operadores a proveer un servicio de transporte público de calidad ni a mejorar los controles de evasión al pago del ticket, en particular en los trenes de AMBA.
En resumidas cuentas, la inclusión de la población de ingresos medios y altos en el subsidio al transporte automotor estaría empeorando la distribución del ingreso, sería regresivo, y otro tanto ocurriría con el subsidio a la energía, porque la población que más consume electricidad porque tiene más artefactos en el hogar es la de niveles medio y alto, y el bajo costo estimula el derroche y deriva en el alto costo de importación de gas y petróleo para cubrirlo.
Pero cuando llega el momento de transformar un diagnóstico unánime como éste en propuesta, se presenta el primer tropiezo: el carácter móvil (no domiciliario) de los pasajeros hace que la focalización geográfica de quienes realmente lo necesitan sea más difícil de implementar, en la práctica, que, por ejemplo, los subsidios a servicios suministrados en los hogares a través de las redes de distribución.
Colina menea la cabeza: “Algo van a tener que hacer con la tarifa social. Establecerla requiere de mucha gestión, que es lo que siempre le faltó al gobierno a la hora de distribuir subsidios, que de este modo pasaron a ser discrecionales”.
Señala que dentro del mismo país hay experiencias que pueden generalizarse, como la de Córdoba, donde se focalizan una serie de parámetros, que no son solamente la pobreza que mide el Indec, sino la vivienda precaria, si se tiene o no, los niveles de ingresos observados por asistentes sociales y la posesión de activos.
“Se verifica in situ si tiene un televisor plano, una moto, un electrodoméstico más sofisticado. Cómo viven y qué hacen los que se postulan para la asistencia social. Siempre los planes que reciben son, en todo caso, una primera aproximación. Gran parte de las que están en la asignación universal por hijo tienen problemas que se las justifican”, sostiene.
Admite que hay espacios para filtraciones ante el exceso de burocracia y trámites enrevesados, y de hecho señala que sucede en casos en los que a señoras que se presentan como inactivas a Anses les dan el beneficio, sin tener en cuenta que el marido tiene trabajo informal, que no aporta, y puede estar ganando razonablemente 5, 6, 7 mil pesos al mes, con lo cual “estaríamos hablando de un hogar en condiciones de pagar la luz”, aclara.
La Sube se va para arriba
Actualmente hay más de 8 millones de usuarios de la tarjeta que permite pagar el transporte público y registra los movimientos de carga y saldo y los viajes que realiza cada poseedor.
Un sistema similar es implementado en grandes ciudades como Hong Kong, Seúl, Londres, París, Madrid, San Pablo o Montevideo.
Desde hace un par de años, el Estado ha ido afinando la programación para identificar pasajeros específicos, como jubilados, estudiantes, veteranos de guerra, o los inscriptos en planes sociales y declarados por Anses, para aplicarles tarifas más bajas de los 2,80 a 3 pesos que se le cobra al resto cuando pasa el plástico por los lectores.
La experiencia internacional, por ejemplo en Alemania, indica que el funcionamiento adecuado de sistemas integrados e inteligentes de transporte público en países federales como la Argentina requiere, como condición esencial, de una adecuada coordinación entre distintas jurisdicciones subnacionales.
