¿Qué hacer con las Fuerzas Armadas?

Por Matías Maciel
La coincidencia entre los especialistas es tal que algunos no dudan en señalar al país como una nación de avanzada en la materia: "La Ley de Defensa Nacional ha posicionado a la Argentina en la vanguardia de la democratización sudamericana por ser probablemente la que más claramente distingue la seguridad interna y externa, definiendo sin ambigüedades la misión de las Fuerzas Armadas en el ámbito de las amenazas externas y, por lo tanto, no deja espacio a confusiones de rol", sostiene Khatchik DerGhougassian, profesor en la Universidad de San Andrés, en el prólogo de una publicación del Ministerio de Defensa, editado en 2010, que compila los debates que dieron origen a la ley.
En la misma línea opina Rut Diamint, profesora en la Universidad Torcuato Di Tella e investigadora del CONICET: "De todos los países de América latina, la Argentina es sin dudas el que hizo las revisiones más profundas y los cambios más notables para avanzar en el control civil democrático de las Fuerzas Armadas. Es, también, el país que dio más pasos en la tarea de hacer de la política de defensa una política pública decidida por el Poder Ejecutivo, con aportes tanto del Congreso como de la comunidad académica. Y es, finalmente, el país latinoamericano en el que los militares intervienen menos en la toma de decisiones", argumentaba en un artículo de su autoría publicado en 2008.
Por control civil de las Fuerzas Armadas, explica Diamint, debe entenderse el proceso continuo de producción de políticas de defensa desde el poder legítimamente instituido, con una cadena de mando claramente definida, que garantice que el principio y el fin de cualquier intervención bélica responda a una decisión de las autoridades civiles. "Esto implica la existencia de una verdadera política militar, es decir, que el Gobierno decida sobre el tamaño, la forma, la organización, el armamento y los procedimientos del aparato militar, de acuerdo con los valores democráticos y las creencias básicas de la sociedad, lo que supone aceptar las reglas de juego fijadas por ella", complementa.
Sobre los inconvenientes de involucrar a las fuerzas militares en tareas de seguridad interior, Diamint destaca tres aspectos. El primero tiene que ver con los riesgos de persecución e investigación de ciudadanos, que no corresponde a las Fuerzas Armadas, puesto que como tales no son enemigos del país y, por lo tanto, no hay ninguna racionalidad que lo justifique. "Las Fuerzas Armadas están para la defensa de una agresión exterior", enfatiza.
El segundo aspecto, en su opinión, radica en que se trata de un instrumento demasiado costoso como para abocarse a tareas que pueden ser realizadas a costos significativamente inferiores. "Los ciudadanos pagan para que ejerzan la defensa y lo que deberían exigir es que esa defensa sea eficiente en relación con la tarea para la que ha sido diseñada", amplía.
El tercer riesgo consiste en la superposición de tareas, un escenario que puede conducir a que nadie cumpla bien con su misión o que no se sepa con claridad cuáles son las responsabilidades de uno y cuáles las del otro. "La superposición, en ese sentido, terminaría por atentar contra la eficiencia", redondea.

Thomas Scheetz
El derrotero democrático
Hasta la reinstauración de la democracia, señala DerGhougassian, la política de defensa de la Argentina se articulaba sobre tres grandes asuntos: en primer lugar, las hipótesis de conflicto por disputas territoriales con Chile, que estuvieron a punto de desencadenar la guerra en 1978 antes de la intermediación del papa Juan Pablo II; luego, la competencia por el liderazgo regional con Brasil; y, por último, el intervencionismo en los conflictos centroamericanos. Sin embargo, tras la guerra de Malvinas en 1982, las Fuerzas Armadas de Argentina y sus miembros se sumieron en el más profundo desprestigio, por lo que la vuelta de la democracia abrió muy pronto el debate sobre el nuevo papel del instrumento militar en el país.
En el derrotero que lleva ya tres décadas, el proceso de transformaciones puede segmentarse a grandes rasgos en tres etapas. La primera se corresponde con el Gobierno de Alfonsín, el primero postdictatorial, en el que se crean las bases de la institucionalización política de defensa que, además de la ley de Defensa Nacional, incluyó otras medidas para la restauración del control civil sobre las Fuerzas Armadas, como el enjuiciamiento de los militares y la reformulación del rol de los militares en el nuevo contexto democrático.
A su vez, en el plano de la política exterior, se desmantelaron las hipótesis de conflicto con los países vecinos, se profundizó el acercamiento con Brasil y la integración regional, por lo que la presencia de las Fuerzas Armadas en la escena se vio desdibujada.
La segunda etapa, que se extendió a lo largo de la década de los 90, se caracterizó por los profundos ajustes inspirados en políticas llamadas neoliberales –entonces en boga– del Gobierno de Carlos Menem, dando lugar a un agudo deterioro del funcionamiento de las Fuerzas Armadas.
Sin embargo, sumado a la severa reducción del presupuesto militar, el Gobierno "dictó una serie de medidas que disminuyeron el protagonismo de las Fuerzas Armadas en el sistema político y la economía argentina, y devolvió al estamento armado la esencia de su existencia: la defensa de la Argentina como nación", en palabras de Juan Carlos Garzón Vergara, politólogo de la Universidad Javeriana, Colombia, en un texto publicado en 2012 por el Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), sobre el papel de las fuerzas armadas en América latina.

Khatchik DerGhougassian
Fin del aparato industrial
Entre las principales medidas, Garzón Vergara destaca la disminución al mínimo de su participación en el aparato productivo del país, el desmonte del conglomerado industrial para la defensa, su desvinculación del control de la seguridad y el orden público, la reformulación de las instituciones y procedimientos de inteligencia, la reducción del presupuesto militar; la eliminación del servicio militar obligatorio, y la promulgación de una nueva política de defensa y seguridad. En el plano exterior, el Gobierno menemista reformuló el papel de los militares, en especial a través de su participación en misiones de paz.
Tras la prolongada crisis económica que se extendió entre 1998 y 2003, tuvo inicio la tercera etapa del proceso de transformaciones. El proyecto de Modernización del Sistema de Defensa, puesto en marcha en 2006, mediante el cual los Gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner abordaron la reconstrucción de la relación entre la población civil y los militares a partir de la definición de un nuevo rol de las Fuerzas Armadas, que les permitiera ser reconocidas como asociadas a un proyecto de nación en el que cumplen una función de protección externa y asistencia interna.
Cabe destacar que en el marco de la transformación volvió a tener lugar la consideración de la participación de las Fuerzas Armadas en el combate contra las nuevas amenazas. Se trata, sin embargo, de una misión "en cierta forma restringida", según Garzón Vergara, "dado que explícitamente se limita el uso de las Fuerzas Armadas a operaciones logísticas, de ingenieros y de comunicaciones, de manera subsidiaria ante la autoridad policial encargada de la situación". Esa autorización limitada, añade el académico, solo podría evolucionar hacia una acción integral como resultado de la emergencia de una situación que signifique una amenaza para la existencia del Estado y que el sistema de seguridad interior no esté capacitado para resolver.
Amparada en esa medida, por ejemplo, la presidenta Cristina Kirchner dispuso en julio de 2011 que los militares colaborasen en la lucha contra el narcotráfico en el norte del país –en el marco del operativo Escudo Norte, un sistema de radares del Ejército para detectar vuelos ilegales–, como apoyo logístico a las fuerzas policiales.
Militares poco ocupados
Hay, sin embargo, quienes se preguntan en que deberían ocupar su tiempo y potencial los militares latinoamericanos en la actualidad, habida cuenta de la ausencia de hipótesis de conflicto bélico y la estrechez de los lazos con los países vecinos en casi toda la región. "Uno de los problemas que tenemos en algunos países es que las Fuerzas Armadas están en busca de una misión, ya que la vieja idea de defender las fronteras de ataques externos no tiene mucho sentido. Eso es algo muy positivo, pero al mismo tiempo tienen lugar nuevos desafíos, los desafíos trans­nacionales", opina Wolf Grabendorff, experto alemán en asuntos de seguridad en América latina, que reside en Ecuador. A lo que añade: "El enemigo ya no está al otro lado de la frontera, pero está en la esquina, porque son los que negocian las drogas, los tipos que manejan el tráfico de personas y armas, la trata de blancas. Todo eso representa nuevos desafíos y depende de la constitución de cada país".
El nivel de involucramiento en las nuevas amenazas, como el narcotráfico, aclara Grabendorff, varía en cada país. "En la Argentina y Uruguay, por obvias e históricas razones, hay una muy clara distinción entre las funciones militares y las policiales. Pero en otros países, como Brasil, Colombia o Ecuador, la misión [de las Fuerzas Armadas] no es tan clara. La gran discusión que tenemos hoy en la región es, frente a los nuevos desafíos transnacionales, cuál sería la división del trabajo entre policías y militares", sostiene.
A diferencia de los otros expertos consultados, que están convencidos de que la Argentina hace bien en mantener una clara separación entre las tareas de seguridad interior y exterior, Grabendorff dice que es difícil hacer una afirmación, ya que si bien la situación en el país en la actualidad no es comparable a la de Brasil, México o Guatemala, "el crimen organizado también está tomando nota de ello en la Argentina". Por otra parte, señala que la lucha contra el crimen organizado no es una cuestión que solo tiene que ver con la división de las misiones militares y las policiales, sino que "también tiene que ver con los problemas de la división de poderes dentro del federalismo", debido a la existencia de las órbitas nacional, provincial y municipal, por ejemplo.
Más allá de los diferentes puntos de vista sobre cuál debería ser la misión de las Fuerzas Armadas, nadie duda sobre la importancia de contar con ellas como instrumento del Estado. "De los más de 190 países que existen en el mundo, creo que no pasan de veintitantos los que no disponen de Fuerzas Armadas. Además, si miramos nuestra región, nos encontramos con que Brasil y Chile, los países con los cuales nos hemos comparado históricamente y hoy tenemos una intensa relación de cooperación e integración, han tenido un impactante desarrollo en materia de inversión y modernización", señala el general retirado Julio Hang, y afirma que incluso en países medianos y chicos –y a diferencia de la Argentina– las cifras de inversión se han mantenido constantes o en claro aumento.
Por su parte, Diamint refuerza la idea al afirmar que no tener Fuerzas Armadas en la actualidad no implicaría ningún beneficio, sino más bien lo contrario, ya que en ese caso el país perdería su lugar en ciertos espacios multilaterales y no podría participar, por ejemplo, en las misiones de paz coordinadas por la Organización de las Naciones Unidas, una tarea que en el ámbito internacional es bien reconocida y se la considera una de las formas de contribución por parte de los países a la seguridad global.

Territorios y recursos naturales
La ausencia de hipótesis de conflictos bélicos y la imposibilidad legal de las Fuerzas Armadas en involucrarse en asuntos de seguridad interior, en opinión de numerosos especialistas, no significa que los militares de esta parte del mundo deban quedarse de brazos cruzados a esperar la aparición de nuevas amenazas de origen externo. Según DerGhougassian, "hay en la actualidad una revalorización del espacio territorial sudamericano, a partir de un cambio de signo de la economía global, donde los recursos naturales y los espacios abiertos adquieren una gran significación".
En ese sentido, el académico de la Universidad de San Andrés recomienda pensar el proceso de modernización que todavía atraviesa a las Fuerzas Armadas argentinas teniendo en mente dos aspectos. "En primer lugar, pensar y actuar en términos de una mayor integración de las políticas de los países sudamericanos, tales como la creación del Consejo de Defensa Sudamericano (el mecanismo que busca fomentar el intercambio en materia de seguridad entre los países que componen la Unasur, como el intercambio castrense, ejercicios militares, medidas de fomento de confianza recíproca, y ayuda coordinada en zonas de desastres naturales, entre otros); y luego, a partir de ahí, encontrar el nuevo rol de las Fuerzas Armadas, una defensa concebida ya en una dimensión más regional, aunque sin menoscabar el plano nacional", explica.
Al respecto, DerGhougassian destaca la relevancia de la Amazonia y la Patagonia, al norte y al sur del subcontinente, respectivamente, "espacios vacíos y ricos en recursos naturales que podrían convertirse en atractivo de ambiciones internacionales, no necesariamente pensando en términos de intervención u ocupación militar, pero sí en términos de presión y distintas formas de apropiación de esos recursos". Así, la integración de las fuerzas militares en la región debe concentrarse en el cuidado de esos espacios, en las vulnerabilidades que esos territorios presentan.
"No para preservar sus recursos naturales, sino para afirmar una soberanía nacional en la forma en que tales recursos deben ser explotados y la forma en que debe accederse a ellos para generar riqueza y redistribuirla, ya que el gran desafío de la región, incluyendo a la Argentina, radica en una mejor distribución de la riqueza y la lucha contra la pobreza, con una mayor justicia social", sostiene. "Se trata de países potencialmente muy ricos, con gran futuro, pero tienen que luchar contra la terrible desigualdad que existió históricamente y que se acentuó en la década de los 90".
En tanto, en relación con el reclamo por la soberanía argentina en el Atlántico sur, Der­Ghougassian, aclara: "El caso de Malvinas es una causa nacional, que se llevará adelante a través de la diplomacia y no de la guerra. Sin embargo, siempre hay que cuidarse de las ambiciones y la arrogancia de quienes las han ocupado durante tantos años. Pero insisto en que no debe haber ninguna militarización del conflicto de Malvinas".
Piedras en el camino
La integración de las fuerzas militares de la región ha sido una ambición argentina durante mucho tiempo, afirma el militar Hang. Sin embargo, aclara, la relación entre las fuerzas de distintos países puede darse en tres niveles diferentes: coordinación, cooperación y, en el lugar más alto, la integración, que es por ejemplo el nivel alcanzado por la Argentina y Chile para conformar la Cruz del Sur, una fuerza binacional de paz conjunta y combinada, creada en 2006 y diseñada para ser puesta a disposición de las Naciones Unidas con el propósito de ser empleada en operaciones para el mantenimiento de la paz.
"La Argentina siempre ha tenido la ambición de integrarse a un proyecto defensivo regional o subregional para incrementar la capacidad disuasiva que tiene el sistema de defensa. Al mismo tiempo, una integración es una gran medida de confianza, porque permite eliminar cualquier sospecha de acciones militares entre vecinos, algo que por suerte ya no existe, dado que las relaciones con nuestros vecinos son inmejorables. Claro que un tango no se baila solo, por lo que hay que esperar que los demás países coincidan en la aspiración", explica Hang.
Las aspiraciones, sin embargo, no son suficientes por sí mismas a la hora de alcanzar un acuerdo entre fuerzas militares de distintas naciones. Entre dos países de diferente tamaño, por ejemplo, es probable que el menos desarrollado militarmente reciba un papel de menor importancia en el marco de la fuerza integrada, por lo que tal vez prefiera un acuerdo de cooperación antes que uno de integración.
A su vez, hay países que consideran que debido al nivel de su desarrollo tecnológico, como es el caso de Estados Unidos, por ejemplo, no necesitan ni desean acuerdos de integración, ya que no encuentran ninguna ventaja en ello. "Nadie se asocia con alguien que no tenga capacidades tecnológicas similares. Es necesario que haya cierto equilibrio a la hora de la integración de las fuerzas", señala Hang. Por esa razón, y en vista del desarrollo y la modernización de las fuerzas militares de Brasil y Chile, la Argentina necesitaría hacer un esfuerzo muy grande para pensar en un acuerdo de integración con ellos que resulte razonable.
En cierta medida, Diamint comparte ese concepto. "La Argentina no se encuentra hoy en condiciones de cooperar con las fuerzas militares de algunos de los países vecinos, dado que nuestro equipamiento ha quedado obsoleto y, por lo tanto, no resulta atractivo para otros países a la hora de participar en acciones conjuntas", sostiene y agrega que este "sería un buen momento para comprar nuevo equipamiento".
Sin embargo, para la académica de la Universidad Torcuato Di Tella la clave está en la planificación, "porque de lo contrario cualquier gasto que se hace termina por ser un gasto poco eficiente". Ahora bien, para planificar, haría falta que "se definiera muy claramente no solo lo que desea el Gobierno nacional, sino también cuál es el sistema de defensa argentino que el Congreso nacional quiere, una tarea que hay que encarar en algún momento", amplía Diamint.
Cuestión de tamaño
En la actualidad, y de acuerdo con el tipo de cambio oficial, la Argentina ha gastado en los últimos años alrededor de US$ 5.000 millones en su sistema de defensa, según los datos que maneja Thomas Scheetz, profesor de economía en la Escuela de Defensa Nacional y en la Universidad Nacional de Quilmes, y que se especializa en el estudio del presupuesto militar ya ejecutado en países de América latina.
Según sus propias investigaciones, Scheetz, que nació en Estados Unidos pero es argentino naturalizado, sostiene que si un país destina más de 60% del gasto militar al pago de salarios –incluyendo a los retirados y civiles que trabajan en el sector–, tiene escasa o nula capacidad operativa.
La Argentina, sin embargo, con una nómina que asciende a unos 104.000 miembros, destina alrededor de 80% del total de sus gastos militares al pago de salarios. En comparación, los países de la OTAN ubican ese apartado del presupuesto en la franja ubicada entre 40 y 60%. España y Canadá, por ejemplo, se encuentran dentro de esos niveles. Estados Unidos, en cambio, destina apenas menos de 35% de sus gastos militares a los costos laborales. En palabras de Hang, "se trata del período más prolongado de estrechez presupuestaria desde el retorno a la democracia".
Además del costo laboral, el presupuesto militar contempla gastos de capital variable –como el combustible, los repuestos, las municiones y otros gastos de mantenimiento– y gastos de capital fijo, que comprende las adquisiciones bélicas y no bélicas.
"Lo recomendable es que el gasto en capital fijo, represente entre 15 y 25% del gasto militar, un porcentaje bastante alejado del 2% que la Argentina está destinando anualmente", explica Scheetz. "Básicamente, las Fuerzas Armadas argentinas ya no tienen armas útiles, y por lo tanto, el costo de mantenimiento es muy elevado y aumenta cada año", añade. Para hacer aún más gráfica la situación, indica que la edad promedio de la flota de guerra argentina, en 2013, es de 40 años, bastante lejos de los 15 años en promedio que se recomiendan.
Frente a la realidad local, apenas cruzando la frontera andina, Chile destina al pago de salarios alrededor de 64% de sus gastos militares, que si bien Scheetz considera algo excesivo, ha conseguido mantener una genuina capacidad operativa. A su vez, el Estado chileno ha destinado a la adquisición de armamento bélico un promedio anual por encima de 15% en los últimos siete años. Según cifras difundidas en marzo de este año por autoridades vinculadas al área de Defensa del país vecino, Chile destinará entre US$ 7.000 y 11.000 millones a la compra de armamento hasta 2025, lo que se suma a los US$ 9.136 millones gastados entre 1990 y 2012.
Sin capacidad operativa
Con la excepción de Chile y Colombia, opina Scheetz, los países sudamericanos gastan demasiado en personal y no tienen capacidad operativa. En muchos casos, como ocurre en la Argentina, afirma, en lugar de que los uniformados pasen a retiro, se observa una creciente asignación de militares a otros programas dentro de la fuerza. En virtud de ello, nos encontramos con que hay en el país más coroneles que teniente coroneles, más tenientes coroneles que mayores y más mayores que capitanes. "La cantidad de personal en cada nivel, entre oficiales y suboficiales, que debería tener la forma piramidal típica, de una burocracia weberiana, es algo que no se observa en la Argentina", explica Scheetz.
En su documento titulado Teoría de la gestión económica de las Fuerzas Armadas, Scheetz presenta, a modo de ejemplo: "En 1991 solo 20,9% de los oficiales eran ‘coroneles’, mientras que en 2010 lo eran 33,4%, deduciendo su tendencia a permanecer demasiado tiempo en la fuerza". Ello significa, en virtud de los propios datos, que los grados menores tenían en 2010 una representación proporcionalmente menor que en 1991. En comparación, siguiendo el mismo texto de Scheetz, los oficiales con el grado de coronel o teniente coronel en las Fuerzas Armadas estadounidenses representan cerca de 19%, mientras que en las Fuerzas Armadas británicas, su porcentaje asciende a 16%.
Esta situación en la Argentina, según Scheetz, tiene numerosas consecuencias negativas, "ya que crea una mayor burocratización, envejecimiento de las fuerzas, perjudica la capacidad de combate, aumenta el costo del sistema de retiros, y crea problemas de operatividad", entre otras. En particular, y a la luz de los datos, el envejecimiento de la fuerza resulta sorprendente: "Los uniformados estadounidenses tienen una edad promedio de 28 años, mientras que los argentinos deben estar ahora por encima de los 45 años en promedio", señala Scheetz.
Educación y ciudadanía
En la columna del haber, en cambio, encontramos que la educación militar ha tenido una notable evolución, de acuerdo con la opinión de los expertos entrevistados.
"Uno de los avances más importantes en la política de defensa ha sido romper las barreras que separan a los militares de la sociedad civil, que no ha sido fácil. Sobre todo a partir de mediados de la década pasada, se puso en marcha un proceso que sigue en curso, donde se debate y se desarrolla el cronograma de la educación superior de los militares, en el concepto de la ciudadanización de las fuerzas armadas. Se trata, en otras palabras, de terminar con el pasado de aislamiento de la sociedad y empezar a pensar en un profesional que tiene una profesión particular, que es la defensa del país, pero que al mismo tiempo que cumple con esa misión, estudia y educa de la misma manera que los profesionales avanzados de otras carreras", explica DerGhougassian.
No obstante, Diamint advierte que además de los cambios en materia de educación debe haber cambios en las prácticas cotidianas. "Uno puede tener planes de educación interesantes y muy democráticos, pero tienen poco valor si el sargento sigue maltratando al soldado", ejemplifica. Coincide, sin embargo, en que el cambio ha sido muy notorio.
A pesar del proceso de ciudadanización de los militares en los últimos años, el número de aspirantes a ingresar en las Fuerzas Armadas se mantiene muy bajo, aunque la mayor caída tuvo lugar entre fines de los 80 y principios de los 90, según Scheetz. "La falta de vocación está muy directamente relacionada con lo que la sociedad piensa de las Fuerzas Armadas que la sirven. Es muy importante para un soldado que se siente vocacionalmente llamado a ofrecer su vida por los demás, que encuentre en sus conciudadanos un aprecio por ese gesto. Si ese no es el caso, entonces es probable que esa medida se vea en cierto modo condicionada", opina el militar retirado Hang.
La industria militar
En los estados modernos, sobre todo a partir del siglo 19, la política de defensa ha constituido un pilar para los avances tecnológicos. La Argentina, en opinión de DerGhougassian, no ha sido una excepción en este punto. "El problema es que durante el siglo 20, el país se vio afectado por los sucesivos golpes militares y la desviación del rol natural de sus Fuerzas Armadas, lo que seguramente no contribuyó al progreso tecnológico de la nación", amplía.
A pesar del diagnóstico, el académico considera que "la Argentina está en posiciones avanzadas y puede hacer mucho más, por ejemplo, en el campo de los radares, que es algo muy importante para pensar la defensa del país, debido a la extensión de su territorio". Asimismo, destaca la importancia que tiene en el país del desarrollo de la industria nuclear.
En la misma línea, Scheetz opina que la industria militar podría contribuir al desarrollo económico del país, pero advierte que no es algo tan fácil. "Antes de iniciar una industria bélica, lo primero que se necesita es planeamiento a largo plazo, lo que implica acuerdos políticos amplios, es decir, una política de Estado, y no del partido gobernante circunstancialmente", sostiene. "Sin una seria planificación, lo que resulta es un barril sin fondo, que consume fondos públicos y produce de manera deficiente", agrega.