El tiempo de inminentes reformas en el Mercosur

El recientemente asumido presidente de Brasil Jair Bolsonaro y su ministro económico Paulo Guedes, han anticipado en manifestaciones aun no muy precisas que tendrían en agenda el propósito de reformar el Mercosur.

Es altamente probable, pues, que comience una etapa de cambios en el bloque como antes no se ha visto, según advierte Marcelo Elizondo, director de la consultora DNI en su último informe.

Se inicia entonces un nuevo tiempo en la política externa (y las relaciones económicas internacionales) de nuestro país. El gobierno de Brasil propondría reformas, y se espera -probablemente- de Uruguay y Paraguay una postura favorable a la obtención de cierta flexibilización del Mercosur.

En este marco, el presidente Mauricio Macri visitará al nuevo primer mandatario brasileño el 16 de enero y se estima que el futuro del Mercosur será un tema crítico en la reunión entre ambos.

Se entiende que el propósito de Brasil es lograr que el rígido arancel externo común (rígido por que es elevado, porque es común y porque no puede hoy ser afectado por acuerdos individuales de los miembros del bloque), que es de los más altos del mundo, no solo sea reducido sino que además pueda ser reemplazado por normas que permitan a cada miembro del bloque lograr acuerdos comerciales o económicos internacionales bilaterales que no involucren necesariamente al bloque, lo que hoy no es permitido por el propio Mercosur (que exige que los acuerdos internacionales celebrados lo sean del bloque en su conjunto).

El Mercosur(los países miembros sumados) es la quinta economía mundial, si se considera el PIB nominal de alrededor de 3 billones de dólares producido por todo el bloque. Posee las tres urbes más ricas, extensas y pobladas de Sudamérica: São Paulo, Buenos Aires y Río de Janeiro; y posee también la selva tropical más grande del planeta: la selva amazónica. Además controla las mayores reservas energéticas, minerales, hídricas y petroleras del planeta. Con una superficie total de 12,8 millones de kilómetros cuadrados y una población total de 275 millones de personas es un bloque de relevancia para Argentina y para sus 4 miembros actuales.

El Mercosur para Argentina

El Mercosur ha sido para Argentina un acuerdo comercial relevante porque fue el primer paso para una relativa internacionalización de no pocas empresas. De hecho es el único acuerdo en el que se incluyen numerosos ítems en desgravaciones arancelarías: más de 6.000 productos incluidos en beneficios arancelarios, lo que no se replica en ningún otro acuerdo que nuestro país tenga.

Históricamente el principal efecto para Argentina fue incrementar el comercio con Brasil. Así, la historia bilateral muestra un buen crecimiento del vínculo comercial si se efectúa una mirada larga: cuando se conformó el Mercosur (1991) las exportaciones Argentinas a Brasil rondaban los US$ 1.400 millones (11% del total argentino) y las importaciones desde Brasil los US$ 800 millones (17% del total) y los flujos de comercio entre ambos crecieron generosamente desde ese momento (8 veces las exportaciones, 20 veces las importaciones).

Sin embargo, mirando la historia reciente se advierte que el comercio entre ambos países medido en dólares ha bajado últimamente. Había alcanzado niveles mucho más altos que los actuales hace algunos años: el récord de exportaciones se logró en 2011 y 2013, con más de US$ 17.000 millones -21% del total- y el de importaciones, también en 2011, con casi US$ 22.000 millones -30% del total-.

Pero ahora, al parecer, se prevén reformas.

Habrá que seguir de cerca el proceso reformista porque Brasil es el principal mercado para las exportaciones argentinas, que llegaron en2018 (a Brasil) a unos US$ 11.500 millones (18% del total de nuestras ventas al exterior-lo que supone el doble de lo que generan los mercados que le siguen en relevancia: Estados Unidos y China-).

Pero es también cierto que Brasil supo explicar 25% del total de exportaciones argentinas a inicios de este siglo (y hace 6 años generaba 21%, cuando compró US$ 17.000 millones a Argentina), por lo que podría esperarse una recuperación de la intensidad de ese vínculo.

Bolsonaro y su ministro Paulo Guedes esperan flexibilizar el Mercosur en busca de que sus miembros puedan celebrar autónomamente acuerdos comerciales o de inversión con terceros países y sin necesidad de hacerlo en bloque. Su propósito es acordar con grandes economías, lo que parece lógico dado que Brasil es la novena mayor economía mundial; es cada año uno de los 10 principales receptores de inversión extranjera directa (IED) del planeta; y es sede matriz de 33 de las 100 principales multinacionales latinoamericanas (multilatinas).

Brasil recibió el año pasado más de US$ 70.000 millones de IED (casi 7 veces lo que llegó a Argentina) y a la vez sus empresas emitieron más de US$ 6.000 millones de inversiones al exterior (es el mayor emisor de Latinoamérica). Cuenta un stock de IED desde el inicio del siglo de US$ 780.000 millones (diez veces lo que tiene Argentina) y aspira a una mayor interacción económica internacional.

Las reformas esperadas pueden impactar por doble vía en Argentina. En primer lugar, dado que el Mercosur supone libre comercio entre sus socios pero cuenta con un elevado arancel externo común, los exportadores argentinos a Brasil (unas 3000 empresas -muchas pymes industriales-) mantendrían su beneficio de ingreso sin pago de arancel a ese mercado, pero (si los objetivos se concretan) perderían la exclusividad de ingreso con esa preferencia arancelaria y se someterían a una competencia con empresas de terceros países que hoy deben pasar por el arancel externo. Ello exigiría mayor competitividad a las empresas argentinas.

El Mercosur perdería centralidad para Brasil, aunque debe decirse que el comercio intrabloque ya ha caído 30% desde su pico de 2011.

Mercosur menos rígido

Pero adicionalmente, teniendo Brasil una inserción comercial externa leve en relación con la dimensión de su economía (es apenas el 26° exportador mundial) estos cambios podrían facilitar mayores negocios brasileños con otros relevantes mercados, e incrementar -consecuentemente- la demanda hacia proveedores argentinos para que éstos ingresen en cadenas de valor binacionales(la OECD ha calculado que, en promedio, en el mundo las exportaciones llevan en sí 25% de partes importadas y las inversiones externas generan importaciones por el 32% de sus importes).

Así, las relaciones bilaterales podrían basarse en un Mercosur menos rígido y cerrado que además Argentina podría usar para lograr nuevas alianzas internacionales propias con autonomía; en un Brasil más internacionalizado; y en una asociación redefinida para sustentar relaciones económicas apoyadas en atributos competitivos más que en garantías políticas.

Puede esperarse, pues, una mayor apertura futura. Aunque hay una consideración política, no obstante, para efectuar: las reformas, impulsadas por Brasil (sobre las que se espera no habrá grandes oposiciones en Uruguay y Paraguay), tendrían mayor apoyo en los demás países del bloque que en Argentina.

Las reformas modernizarían pero podrían acompañar una pendiente mayor vinculación con el resto de las economías del planeta, lo que el bloque no ha desarrollado mayormente. Esto supone oportunidades y amenazas. Y al respecto debe advertirse que, según algunas encuestas recientes, la población argentina es la que encuentra más amenazas (especialmente relativas al empleo) ante una hipotética apertura comercial (y las reformas planteadas se dirigen a una mayor apertura). Es en un relevamiento reciente la que con menos optimismo ve (por lo tanto, la que menos la apoyaría) una apertura.

Las estadísticas muestran en Latinoamérica que los países mas abiertos tienen menos desempleo (y los más cerrados, especialmente miembros del Mercosur como Brasil, Argentina y Uruguay, los que más desempleo sufren) pero esto no es lo que se refleja en la opinión mayoritaria en Argentina, al menos según las evaluaciones surgidas de una encuesta.

1. Un acuerdo que exige cambios

En la actualidad, la rigidez del bloque exige cambios. El acuerdo se ha transformado en un bloque de escasa relación económica fuera de sí mismo. Tiene el formato de una Unión Aduanera (UA), que es una modalidad de acuerdo internacional poco usada en el mundo (que ha preferido acuerdos más flexibles y dinámicos). Sólo poco más del 5% de los acuerdos vigentes (que son casi 300 en el mundo) responde a la modalidad de UA.

La materia de los acuerdos responde a la modalidad de los tratados de libre comercio (44% del total vigente en el mundo), a los que deben sumarse los acuerdos[ME1]  de libre comercio que se completaron con acuerdos de integración económica (que suman el 29% adicional).

En general, los acuerdos comerciales regionales (ACR) siguen siendo muy relevantes en el mundo. Y lo son cada vez más. Según la OMC hay hasta 2017 en el mundo 279 ACR en vigor, a los que han correspondido 459 notificaciones de los miembros de la OMC a la organización (se trata de notificaciones de acuerdos que involucran las mercancías o los servicios).

Argentina tiene en el Mercosur el único acuerdo regional al que pertenece.

Y la historia muestra que esos acuerdos internacionales han permitido un gran crecimiento del comercio y las inversiones internacionales en el planeta.

Pero las exportaciones del Mercosur han venido descendiendo últimamente desde los altos niveles alcanzados en 2011 (en la última medición anual, la de 2017, las exportaciones del bloque fueron inferiores a las de 2014, 2013, 2012, 2011, 2010 y 2008). En 2018, aun con números preliminares, también habrían quedado por debajo de las de 2014, 2013, 2012 y 2011.

Un trabajo de la OMC más reciente (más actual que el anterior de CEPI) exhibe que en el mundo, del total de comercio internacional anual, alrededor de la mitad (48%) ocurre entre países que están aliados por acuerdos regionales.

Sin embargo, para Argentina el Mercosur representa poco más del 22% para nuestras exportaciones (28% para las importaciones), lo que exhibe la escasez y debilidad (motivada en varias razones) del bloque sudamericano para la inserción externa. El bloque no ha logrado relevancia comercial para sus socios, lo que reduce la importancia relativa de los beneficios arancelarios en el comercio total.

Entre los motivos para justificar el escaso comercio intra bloque referido está por un lado la reducida evolución de la internacionalidad en general de sus dos miembros mayores (economías con poca relevante participación del comercio internacional en sus PBI). Pero también -especialmente- debe computarse para explicar la poca relevante incidencia relativa del bloque en el comercio exterior de Argentina el hecho de que el Mercosur está formado por pocos miembros, lo que es agravado porque, de ellos, solamente el más grande, Brasil, explica la enorme mayoría de la relevancia económica del conjunto- Esto supone entonces que el comercio entre ellos no tiene grandes chances de crecer.

El Mercosur tiene escaso comercio intraregióny sus exportaciones (que no son tan relevantes en general como lo indican los registros comparados con el resto de los países de Latinoamérica) dependen altamente del comercio con terceros mercados.

Así, casi 80% del comercio transfronterizo del Mercosur (medición de la OMC en 2016) se produce fuera de la región, mientras que en el planeta los demás bloques formados por acuerdos comerciales entre países muestran mucho mayor comercio intrazona.

Por caso, la UE exhibe comercio exterior por solo 30% fuera de la unión, mientras el NAFTA lo ha hecho en 50%, el Asean en 33%, y hasta la CAN muestra mejor comercio porcentual con el resto del planeta: 76%.

Todo ello justifica esa búsqueda actual de reformas y flexibilizaciones para mejorar la inserción internacional del Mercosur.

Fuera del Mercosur, además (lo que justifica el nuevo propósito de mejorar vínculos externos a través de acuerdos con terceros), los principales clientes del bloque son las grandes economías del mundo. Con las que por ende sería apropiado mejorar condiciones de relacionamiento comercial transfronterizo

La carga arancelaria

Lo cierto es queel bloque responde a una matriz (unión aduanera) rígida que aparece como inadecuada ante las nuevas exigencias de flexibilidad de un mundo que está privilegiando relaciones bilaterales autónomas o flexibles.

Ante ello debe decirse que el arancel externo común del Mercosur hace que sus dos principales miembros estén entre los países de mayor arancel en la región (lo que implica complicaciones para la inserción en las cadenas regionales de valor, que suponen comercio receptivo y emisivo).

Según el Banco Mundial el arancel promedio en Venezuela es 10%, y luego en Brasil es 8%, en Argentina 7,5%, en Colombia 7%, en Ecuador 6,8%, en Chile 5,7%, en Uruguay 5,7%, en Bolivia 4,8%, Paraguay 4,2%, mientras en México (ya fuera de Sudamérica pero útil como referencia) es 4,3%.

Además el alto arancel común no responde a parámetros actualizados. La carga arancelaria en el mundo he venido descendiendo en los últimos años (aun con el alza producida por la guerra comercial entre China y EE.UU está -según el Banco Mundial- hoy, en alrededor de 4% en el planeta en general).

Claramente los demás países de la región son más abiertos porque han elegido modelos más flexibles. Al respecto debe considerarse que los países con mayor grado de apertura en Latinoamérica son Paraguay, México, Chile, Perú y Ecuador (su comercio internacional equivale al 85%, 78%, 56%, 47% y 42% del PBI respectivamente) todos con altas exportaciones e importaciones. Brasil y Argentina tienen índices que rondan el 35% en 2018.

Un modelo viejo

En verdad, el Mercosur responde a un modelo de hace 30 años y no incluye a numerosas materias que en los acuerdos de ultima generación se han incluido en las asociaciones vigentes en el planeta.

Por un lado quedaron pendientes numerosas provisiones que el acuerdo original tuvo pero que nunca se concretaron. Y por el otro debe señalarse que la evolución de las regulaciones para el comercio en estas décadas recientes en el planeta llevó a los acuerdos comerciales, de integración, económicos o de inversiones (internacionales) a contener normas, regulaciones, principios y consideraciones mucho más modernas que las que el Mercosur muestra.

El Mercosur no prevé varios asuntos que en los más recientes acuerdos están incluidos y resultan convenientes para favorecer la integración económica entre socios.

Entre ellas aparecen faltantes normas e instituciones para resolver controversias, así como un sistémico conjunto de normas relativas a servicios o la propiedad intelectual, así como instituciones referidas a la coordinación o regulaciones dirigidas a la que administración de las actividades económicas entre los socios, del mismo modo que se carece de procedimientos para la facilitación de comercio, de normas relativas a las políticas de competencia, de acuerdos para congeniar en regulaciones impositivas internas, de políticas de coordinación macroeconómica (prevista en el tratado pero nunca logradas), así como tampoco están previstas (como sí lo están en los acuerdos de última generación) normas sobre medio ambiente, movimientos de capital, cooperación industrial, promoción conjunta de inversiones, etc.

El acuerdo actual entre los 4 fundadores (al que se incorporó en su momento Venezuela, país luego suspendido), básicamente dirigido a la reducción de aranceles entre los socios y la imposición de un arancel común externo para todos (hay propósitos adicionales pero no se lograron), por ello, requiere, además de cierta flexibilización, una actualización.

Como ejemplo puede referirse a que uno de los asuntos pendientes ha sido el de la integración productiva. No se han formado mayores cadenas (más allá de algunos casos exitosos, pero que no han llegado a extenderse en mayores ejemplos) en relación con lo que pudo haberse previsto (especialmente considerando que en el mundo han proliferado las cadenas regionales de valor).

Y, además, el bloque no ha desarrollado especialmente empresas en las actividades económicas de ultima generación, de las que lideran el actual proceso de globalización: las tecnológicas. Por ello una manifestación de la necesidad de actualización es que no han surgido del bloque empresas relevantes en las industrias más modernas (tecnologías) en el mundo

El Mercosur, ahora, por ende, exigirá reformas. Impulsadas por el gobierno de Bolsonaro pero que antes fueron solicitadas por Uruguay también.

Más flexibilidad que permita a los miembros autonomía para lograr acuerdos bilaterales dadas las diferencias entre ellos y por ende las distintas complementariedades que tiene cada uno de los miembros en el mundo. Más apertura que facilite la participación en las cadenas internacionales de valor. Mas internacionalidad para un bloque que mira hacia adentro y debe ahora integrarse hacia afuera.

Es altamente probable que, con el inicio de la nueva etapa política en Brasil que comenzó el 1° de enero con la nueva administración, esté comenzando el momento de la reformulación del Mercosur.