Es evidente que no es la opinión de la directora gerente de la institución, Christine Lagarde, ni del grueso de sus integrantes. Posiblemente este reconocimiento no se va a traducir, al menos en lo inmediato, en un cambio de posición frente a las políticas que avala el FMI. A Grecia le exigió austeridad el año pasado y ahora se la exige a Venezuela. De todas maneras, no es un dato menor que tres economistas que trabajan en el departamento de investigaciones del FMI hagan una fuerte crítica de la doctrina neoliberal que dominó la economía mundial desde hace más de tres décadas.
En el artículo, que titularon “Neoliberalism: Oversold?”, (Neoliberalismo: ¿Sobrevaluado?) Jonathan D. Ostry, Prakash Loungani y Davide Furceri afirman que algunas políticas neoliberales acrecentaron la inequidad y que ésta, a su vez, hace peligrar el crecimiento sostenido de las economías. Por lo tanto, los Gobiernos deberían usar controles para hacer frente a la desestabilización que provocan los flujos de capital.
El equipo del FMI elogia algunos aspectos de la agenda liberal que impusieron Ronald Reagan y Margaret Thatcher en los años 80, como la expansión del comercio y el aumento de la inversión extranjera directa. Pero dice que otros aspectos del programa no han generado las mejoras esperadas en desempeño económico.
Al analizar específicamente la remoción de barreras a los flujos de capital y los planes para fortalecer las finanzas públicas, los economistas arribaron a conclusiones que contradicen la teoría neoliberal. “Los beneficios en términos de mayor crecimiento parecen bastante difíciles de determinar cuando se mira un gran número de países”, dicen. “Los costos en términos de mayor inequidad son importantes”.
Y ese aumento de la desigualdad afecta negativamente la sustentabilidad del crecimiento. Aun cuando el crecimiento es el único gran objetivo de la agenda liberal, quienes la defienden deben prestar atención a los efectos distributivos.
Estos economistas rechazan la idea de que la austeridad es buena para el crecimiento porque aumenta la confianza en el sector privado. Según ellos en la práctica, “a los episodios de consolidación fiscal muchas veces les siguió caída más que aumento de producción. En promedio, una consolidación de 1% en el PBI aumenta el desempleo de largo plazo en 0,6%.
Concluyen que el aumento de la desigualdad que generan la apertura financiera y la austeridad puede, en realidad, reducir el crecimiento, justamente aquello que la agenda neoliberal busca aumentar. Hay poderosas demostraciones de que la austeridad económica aumenta la inequidad y la inestabilidad y debilita el crecimiento.
Neoliberalismo: ¿sobrevaluado?
Ostry, Loungani y Furceri creen que sí, que se exageró en la valoración del neoliberalismo. En lugar de generar crecimiento, muchas de las políticas aumentaron la desigualdad, algo que a su vez hizo peligrar la expansión duradera.
Milton Friedman en 1982 alabó a Chile calificándolo como “milagro económico”. Casi 10 años antes, Chile había adoptado políticas que luego fueran imitadas en el mundo. La agenda neoliberal, una etiqueta usada más por sus críticos que por los arquitectos de esas políticas, descansa sobre dos pilares.
El primero es aumentar la competencia mediante regulación y apertura de mercados nacionales -incluidos los mercados financieros- a la competencia externa. El segundo es un menor papel para el Estado, logrado mediante privatización y límites a la capacidad de los Gobiernos para generar déficit fiscal y acumular deuda.
Hemos asistido, dicen los autores, a una fuerte tendencia global hacia el neoliberalismo desde la década de los 80. Esto lo muestra un índice compuesto que mide hasta qué punto los países introdujeron competencia en varias esferas de la actividad económica para fomentar el crecimiento económico.
Hay mucho que aplaudir – también sostienen los autores – en la agenda neoliberal. La expansión del comercio global rescató a millones de personas de la pobreza extrema. La inversión extranjera directa fue muchas veces una manera de transferir tecnología y know how a las economías en desarrollo. La privatización de las empresas del estado en muchos casos condujo a la provisión más eficiente de servicios y bajó la carga fiscal de los Gobiernos.
Sin embargo, hay aspectos de esa agenda que no han dado los resultados esperados. La evaluación que hacen estos economistas se limita a los efectos de dos políticas: la remoción de restricciones al movimiento de capital entre países (la llamada liberalización de cuentas de capital); y la consolidación fiscal, a veces llamada “austeridad”, que es una forma simple de referirse a políticas para reducir déficit fiscal y deuda. Una evaluación de esas políticas específicas, lleva a tres conclusiones inquietantes:
- •Los beneficios en aumento de crecimiento son bastante difíciles de determinar cuando se mira un amplio grupo de países.
- •Los costos en términos de aumento de la inequidad son importantes. Esos costos significan que el crecimiento se paga con inequidad en la agenda neoliberal.
- •Ese aumento de la inequidad, a su vez, daña el nivel de sustentabilidad del crecimiento. Aun cuando el crecimiento es el único gran objetivo de la política neoliberal, los defensores de esa agenda deben prestar especial atención a los efectos distributivos.
¿Abrir y cerrar?
Citando a Maurice Obstfeld (1998) dicen que “la teoría económica no deja dudas de las posibles ventajas de la liberalización de las cuentas de capital, que a veces se la llama apertura financiera. Puede permitir a los mercados internacionales de capital canalizar los ahorros mundiales hacia usos más productivos en todo el globo. Las economías en desarrollo con poco capital pueden tomar deuda para financiar inversión y así promover su crecimiento económico sin necesidad de aumentar sus propios ahorros. Pero Obstfeld también señalaba los riesgos de la apertura al capital financiero y concluyó que “esa dualidad de beneficios y riesgos es ineludible en el mundo real”.
Y eso fue lo que ocurrió. La relación entre apertura financiera y crecimiento económico es compleja. Algunos flujos entrantes de capital, como la inversión extranjera directa que a veces incluye transferencia de tecnología o de capital humano, sí parecen aumentar el crecimiento de largo plazo. Pero el impacto de otros flujos, como la inversión en carteras y banca, especialmente los flujos especulativos y de deuda, no parecen ni fomentar el crecimiento, ni permitir al país compartir los riesgos con sus socios financieros.
Esto sugiere que los beneficios del crecimiento y de compartir los riesgos dependen de qué tipo de flujo se esté considerando. También puede depender de la naturaleza de las políticas y de las instituciones de sostén.
Si bien los beneficios del crecimiento son inciertos, los costos en términos de mayor volatilidad económica y frecuencia de crisis parecen más evidentes. Desde 1980 hubo 150 episodios de aumento en la entrada de capitales a países emergentes. Esos episodios terminan en crisis financiera y muchas de esas crisis vienen asociadas a grandes declinaciones de producción.
La generalización de estos auges y caídas confirma lo que decía el economista de Harvard, Dani Rodrik, que “esos episodios no son un efecto secundario ni un acontecimiento menor en el movimiento internacional de capitales: son lo más importante”. Aunque hay muchos factores que inciden, la mayor apertura de las cuentas de capital siempre figura como un factor de riesgo en estos ciclos. Además de aumentar la posibilidad de un crac, la apertura financiera tiene efectos distributivos: aumenta notablemente la inequidad y sus efectos son mucho mayores cuando luego viene un crac financiero.
El tamaño del estado
Reducir el tamaño del estado es otro aspecto de la agenda neoliberal. Una forma de lograrlo es mediante la privatización de algunas funciones del Gobierno. Otra es contraer el gasto público poniendo límites al déficit fiscal y a la capacidad del Gobierno para acumular deuda.
La historia económica de las últimas décadas ofrece muchos ejemplos de esas reducciones, como el límite de deuda de 80% del PBI fijado para los países que querían entrar al área del euro. La teoría económica no da muchos parámetros para decidir cuál es el nivel óptimo de deuda pública. Algunas teorías justifican mayores niveles de deuda y otros más bajos o negativos. En algunos de sus consejos sobre política fiscal el FMI se preocupó principalmente por el “ritmo” en el que los Gobiernos reducían sus déficit y su deuda, especialmente luego del abultamiento de las deudas en economías avanzadas inducido por la crisis financiera global: demasiado lento pone nerviosos a los mercados; demasiado rápido hace descarrilar la recuperación. Pero el FMI también expresó argumentos a favor de que, tanto países avanzados como emergentes, reduzcan o cancelen la deuda para tener una especie de seguro contra posibles shocks futuros.
Existen dos argumentos a favor de pagar la deuda, para el caso de países con gran margen fiscal, como Alemania, Reino Unido o Estados Unidos, o sea países con pocas perspectivas de sufrir una crisis real fiscal. El primero es que esos shocks son muy poco frecuentes y cuando ocurren (como la crisis de 2008) es bueno haber utilizado los momentos de tranquilidad para pagar la deuda. El segundo se basa en la idea de que las deudas grandes son malas para el crecimiento y, por lo tanto, cancelarlas es esencial.
Pero, si el costo es bajo, puede valer la pena incurrir en deuda. Pero el costo podría ser mayor que el beneficio, porque para reducir la deuda hay que subir los impuestos o hay que hacer recortes, o ambas cosas. Los costos de esas dos cosas pueden ser mayores que el beneficio obtenido por la reducción de la deuda y el riesgo de crisis.
Esto no quiere decir que una deuda alta no sea mala para el crecimiento y el bienestar. Lo es. Pero el costo del bienestar por tener una deuda alta (la llamada carga de la deuda) ya se ha incurrido y no se puede recuperar. Frente a la posibilidad de elegir entre vivir con mayor deuda o incurrir en excedentes presupuestarios para reducirla, los Gobiernos con margen fiscal pueden convivir con la deuda.
Las políticas de austeridad no solo generan importantes costos en bienestar social debido a que se reduce la oferta, sino que también dañan la demanda y así empeoran el empleo y el desempleo. En la práctica los episodios de consolidación fiscal fueron sucedidos, casi siempre, por caída en la producción más que expansión.
En suma, los beneficios de algunas políticas que son parte importante de la agenda neoliberal parecen haber sido algo exagerados. En el caso de la apertura financiera, algunos flujos de capital, como la inversión extranjera directa sí parecen conferir los beneficios que se le atribuye. Pero para otros, en especial flujos de capital de corto plazo, los beneficios para el crecimiento son difíciles de lograr mientras que los riesgos en términos de mayor volatilidad y creciente riesgo de crisis, son grandes.
Los casos de daño económico generado por la desigualdad, sugieren la necesidad de que los políticos piensen más en redistribuir el ingreso, invertir en educación, reforzar la igualdad de oportunidades y mitigar la desigualdad. Cuando haga falta implementar políticas de consolidación fiscal, éstas podrían diseñarse de manera de minimizar el impacto adverso en los grupos de menores ingresos.
