Argentina, de nuevo condenada en la OMC

En el informe Nro 112 de Desarrollo de Negocios Internacionales (DNI), su director general, Marcelo Elizondo, destaca que:

• En principio, se ha hecho lugar a las peticiones de la UE, EE.UU. y Japón (los tres denunciantes originales) y los demás países que adhirieron podrían solicitar (no lo han hecho aún) la extensión de la decisión a sus casos particulares en el futuro.
• La decisión afecta seriamente la reputación argentina en el comercio exterior.
• No impone aún sanciones (la Organización Mundial de Comercio no lo hace en forma directa).
• Pero se podrá habilitar a los denunciantes a imponer medidas retaliatorias contra exportaciones argentinas en caso de que Argentina no proceda a los ajustes de sus políticas comerciales.
• Si se aplican las retaliaciones posibles al final del proceso (2015), serán directamente afectadas las empresas exportadoras a esos tres mercados.
• Sin embargo, previamente, ya hoy se afecta la reputación de las empresas argentinas como oferentes al reducir su elegibilidad, toda vez que se encuentran expuestas a futuras posibles sanciones que compliquen su posibilidad de cumplimiento de contratos.

Perjuicio económico

Las exportaciones totales de Argentina a la UE en 2013 (año en que se iniciaron las actuaciones) alcanzaron US$ 10.589 millones, mientras las exportaciones a EE.UU. fueron de US$ 4.528 millones y las ventas externas a Japón ascendieron a US$ 1.462 millones (entre los tres representan algo más de un quinto de las exportaciones argentinas).

Las estimaciones actuales (aún sujetas a confirmación final) anuncian que las exportaciones argentinas a la Unión Europea alcanzaron los US$ 10.080 millones, las exportaciones a Estados Unidos en 2014 han alcanzado los US$ 3.340 millones, y las exportaciones a Japón en el último año llegaron a US$ 695 millones.

Las exportaciones sumadas a los tres mercados llegan a US$ 14.115 millones. También en 2014 las exportaciones a estos países representan algo más de un quinto del total de exportaciones argentinas.

En caso de que Argentina decida remover las políticas proteccionistas consideradas ilegales, no habría sanciones, sino que el fallo se aplicaría logrando el objetivo de desmantelar las prácticas contrarias al orden internacional.

Pero ante la posibilidad cierta de que Argentina no modifique sus prácticas restrictivas de importaciones, las sanciones que se aplicarían provendrían de los propios países denunciantes (habilitados por la OMC a aplicar esas retaliaciones).

Las sanciones limitarían exportaciones argentinas a esos mercados. En ese caso (hipótesis), deberán los denunciantes acreditar el monto por el cual sus exportaciones a Argentina han sido afectadas y serían habilitados a poner en práctica retaliaciones en proporciones similares.

Una hipótesis no oficial (no prevista en la decisión de la OMC) da cuenta de que los denunciantes considerarían que han visto afectadas exportaciones por un 20 al 30% del total de lo exportado a Argentina.

Como un modo de entrever la caída del comercio con los principales mercados implicados, puede advertirse que las importaciones argentinas han caído desde el inicio de la segunda década el siglo desde los mercados referidos, mientras el comercio mundial ha crecido en ese lapso.

Así, las importaciones desde EE.UU. en 2011 alcanzaban los 4.116 millones de dólares mientras en 2014 llegan a 3.740 millones de dólares; y las importaciones argentinas desde la Unión Europea cayeron en el mismo período desde 11.827 millones de dólares a 11.101 millones de dólares.

La trama

La Argentina ha sido condenada por la OMC en segunda instancia como consecuencia de las políticas proteccionistas restrictivas del comercio que aplica. En este trabajo se exponen consideraciones al respecto.

Lo más relevante expuesto en este documento es que luego del fallo de primera instancia en agosto pasado, y de la apelación argentina, la OMC a través de sus organismos pertinentes ha confirmado al condena a nuestro país por prácticas restrictivas del comercio; que los países denunciantes son los pertenecientes a la UE, EE.UU. y Japón; y que no puede preverse aún el volumen de comercio que podría afectarse al aplicarse las sanciones (las que se aplicarían por los procedimientos que nasa bajos e explican), pero que el volumen de exportaciones argentinas a esos mercados supera el quinto del total.

Así, las exportaciones totales de Argentina a la UE en 2013 (año en el que se iniciaron las actuaciones) alcanzaron US$ 10.589 millones, mientras las exportaciones a EE.UU. fueron de US$ 4.528 millones y las ventas externas a Japón ascendieron a US$ 1.462 millones (entre los tres representan algo más de un quinto de las exportaciones argentinas).

Y las estimaciones actuales (aún sujetas a confirmación final) anuncian que las exportaciones argentinas a la Unión Europea alcanzaron los US$ 10.080 millones, las exportaciones a Estados Unidos en 2014 han alcanzado los US$ 3.340 millones y las exportaciones a Japón en el último año llegaron a US$ 695 millones.

Las exportaciones sumadas a los tres mercados llegan a US$ 14.115 millones. También en 2014 las exportaciones a estos países representan algo más de un quinto del total de exportaciones argentinas.

En caso de que Argentina decida remover las políticas proteccionistas consideradas ilegales, no habría sanciones, sino que le fallo se aplicaría logrando el objetivo de desmantelar las prácticas contrarias al orden internacional.

Pero ante la posibilidad cierta de que Argentina no modifique sus prácticas restrictivas de importaciones, las sanciones que se aplicarían provendrían de los propios países denunciantes (habilitados por la OMC a aplicar esas retaliaciones).

Las sanciones limitarían exportaciones argentinas a esos mercados. En ese caso (hipótesis), deberán los denunciantes acreditar el monto por el cual sus exportaciones a Argentina han sido afectadas y serían habilitados a poner en práctica retaliaciones en proporciones similares.

Una hipótesis no oficial (no prevista en la decisión de la OMC) da cuenta de que los denunciantes considerarían que han visto afectadas exportaciones por un 20 al 30% del total de lo exportado a Argentina.

Qué es la OMC

La Organización Mundial del Comercio (OMC) es la única organización internacional que se ocupa de las normas que rigen el comercio entre los países. Fue creada por negociaciones entre sus miembros, que derivaron en un tratado internacional.

Los pilares sobre los que descansa son los “Acuerdos de la OMC”, que han sido negociados y firmados por la gran mayoría de los países que participan en el comercio mundial y ratificados por sus respectivos parlamentos. El objetivo es “ayudar a los productores de bienes y servicios, los exportadores y los importadores a llevar adelante sus actividades”.

La OMC se fundó en el 1 de enero de 1995, como continuadora del GATT que había sido creado en 1947.

Son miembros de la OMC 160 países del mundo. La Argentina es miembro de la OMC desde 1967 (cuando adhirió al GATT en realidad), y refrendó su ingreso a la OMC en el mismo momento de su puesta en marcha en 1995.

Cómo se resuelven controversias entre países ante la OMC. Por qué pasos procesales pasó y pasará Argentina.

La OMC es una organización a la que Argentina adhirió, y busca acuerdos y no conflictos.

La OMC prevé las normas en las que deben basarse sus miembros en relación al comercio internacional. Sus nomas han sido admitidas por sus miembros a través de normas positivas internas de cada país (primera cuestión a considerar en este asunto: la Argentina se ha opuesto a normas de una organización a la que ha adherido).

Cuando hay diferencias comerciales entre dos o más países miembros de la OMC la organización prevé mecanismos de solución de controversias. Dice la propia OMC que “el procedimiento de la OMC hace hincapié en el imperio de la ley y da mayor seguridad y previsibilidad al sistema de comercio”.

Y sostiene expresamente que en su información institucional que “lo importante no es dictar sentencia; la cuestión prioritaria es resolver las diferencias, de ser posible mediante la celebración de consultas”.

La experiencia muestra que la solución de las controversias llega sin finalizar en sentencias (por negociaciones o acuerdos previos) en 65% de los casos. (Segunda cuestión: si se llega a una solución a través de una sentencia se muestra muy poca propensión a negociar, dialogar, armonizar y. en definitiva, acordar)

Cómo ha sido el proceso al que se sometió a Argentina

Hubo consultas a las partes involucradas (se pretende un acuerdo). Hubo audiencias entre las partes (en 2014).

Como no hubo acuerdo antes, se formó un “Grupo Especial” para tratar el tema (integrado por expertos internacionales designados al efecto). Es le órgano que dirime ante la controversia. El GE trató el tema y comunicó su informe a las partes y a los miembros de la OMC. Se produjeron entonces audiencias entre las partes.

Se elaboró un informe final con la decisión del “Grupo “Especial” (que, como se expuso, es el organismo que evalúa y decide ante las denuncias), que se comunicó a las partes, a todos los miembros de la OMC y al “Órgano de Solución de Controversias” de la OMC (éste es un órgano administrativo permanente de la OMC), que tomó el asunto y solicitó al país (sujeto pasivo de la decisión) que adecue sus prácticas (objeto de controversia) a lo resuelto.

En el proceso inicial, la Argentina no se prestó a un acuerdo cuando se efectuaron las consultas del punto 1); ante lo que se formó el Grupo Especial; se llevó adelante el proceso con audiencias, presentación de pruebas y alegatos; y finalmente se elaboró recientemente el informe final condenatorio contra Argentina).

Condenada en primera instancia en agosto pasado, Argentina apeló esa decisión ante el Órgano de Apelaciones de la OMC, el que confirmó la decisión de primera instancia.

Lo que ocurrirá a partir de ahora

Una vez firme la decisión (en segunda instancia), se la comunica al Órgano de Solución de Controversias, que organiza una reunión en la que solicita al país que ha sido condenado a que modifique sus prácticas ilegales (dentro de los 30 días de adoptado el informe del grupo).

En esa reunión se ordena a la parte condenada a que ponga en práctica las reformas de modo inmediato. Puede concedérsele un “plazo prudencial” si se entiende que es necesario.

Si el país condenado no accede a implementar las adaptaciones, se prevé entonces que los demandantes negocien con el mismo por su cuenta la implementación de medidas compensatorias (para cada uno) por el daño sufrido.

Después de 20 días, si no ha habido acuerdo, los demandantes cuyo derecho ha sido reconocido, pueden solicitar al Órgano de Solución de Controversias que se les autorice a aplicar medidas retaliatorias (compensatorias) unilaterales, como por ejemplo bloqueo de las importaciones o aumento los derechos de importación sobre los productos procedentes del otro país por encima de los límites acordados, legales o usuales.

El Órgano de Solución de Diferencias deberá otorgar esa autorización dentro de los 30 días siguientes a la expiración del “plazo prudencial” (a menos que se decidiera por consenso desestimar la petición).

Qué más puede ocurrir en el futuro inmediato

Conforme se expone en el procedimiento, el Órgano de Solución de Controversias de la OMC ordenará a Argentina que adapte sus políticas a las normas de la OMC.

Argentina deberá presentar su programa de adaptación. Si lo hace, es aceptado y lo cumple, finalizará el proceso.

Si Argentina no procede conforme el punto 4, será convocada a negociar con los denunciantes para concederles compensaciones ante los perjuicios.

Si no se pone en práctica lo previsto en el punto 5, Argentina será pasible de retaliaciones de los denunciantes (que solicitarán al Órgano de Solución Controversias la autorización que les corresponde).

Las retaliaciones (deberán ser decididas por cada denunciante) podrán afectar exportaciones argentinas a cada uno de los mercados. En su presentación original la UE anticipó que la Argentina obstruía exportaciones (a valores de 2011) de la UE por 3.100 millones de dólares.

Las retaliaciones deberían ser por montos relativamente equivalentes (actualizados si procediere). Deberán sumarse a ello las exportaciones que EE.UU. y Japón aduzcan que han sido perjudicadas.

Anexo

Descripción del proceso por el que se condenó a Argentina:

El 25 de mayo de 2012, la Unión Europea solicitó la celebración de consultas con la Argentina por entender que aplica prácticas contrarias a las normas de la OMC (obstrucción de comercio).

Luego pidieron ser asociados a las consultas solicitadas por la Unión Europea, Turquía (el 31 de mayo de 2012), los Estados Unidos y Ucrania (el 7 de junio de 2012), Australia, Canadá, Guatemala y el Japón (el 8 de junio de 2012) y México (el 3 de julio de 2012).

Posteriormente, la Argentina informó al OSD que había aceptado las solicitudes de asociación. Estos países hicieron diversas presentaciones posteriores ampliando sus reclamos.

Las consultas (primeras acciones destinadas a negociar y lograr acuerdos)

La Unión Europea celebró consultas con la Argentina los días 12 y 13 de julio de 2012. Estados Unidos celebró consultas con la Argentina los días 20 y 21 de septiembre de 2012. El Japón celebró consultas con la Argentina los días 20 y 21 de septiembre de 2012. Ninguna de estas consultas dio lugar a una solución mutuamente satisfactoria.

La formación del grupo especial (tribunal que juzga)

El 6 de diciembre de 2012, ante la imposibilidad de lograr un acuerdo con Argentina, la Unión Europea, los Estados Unidos y el Japón solicitaron por separado el establecimiento de un Grupo Especial (órgano jurisdiccional evaluador) para que proceda a elaborar el informe (que opera como sentencia)

El director general procedió a establecer la composición del Grupo Especial, que fue la siguiente: Presidenta: Sra. Leora Blumberg, Miembros: Sra. Claudia Orozco; Sr. Graham Sampson.

Luego de esto, hubo varias presentaciones adicionales que se agregaron al expediente (Australia, Canadá, China, Ecuador, Unión Europea, Guatemala, la India, Israel, Japón, Noruega, Arabia Saudita, la República de Corea, Suiza, el Taipéi Chino, Tailandia, Turquía y los Estados Unidos).

Los reclamos

En sus solicitudes de establecimiento de un Grupo Especial, los reclamantes identificaron varias medidas a las que denominaron "prescripciones restrictivas relacionadas con el comercio" (PRRC).

Denunciaron los reclamantes que la Argentina exige que los operadores económicos adopten determinadas medidas específicas en el marco de una política por la que se trata de eliminar los déficits comerciales y sustituir las importaciones por mercancías de producción nacional.

Las medidas identificadas por los reclamantes son las siguientes:

Cuando se inició el proceso el principal instrumento del límite del comercio eran las Licencias no Automáticas (LNA) y a ellas se hizo referencia.

Pero se incorporaron después (en el proceso) referencias específicas contra otros instrumentos a través de los cuales se efectuaron estas prácticas, como las Declaraciones Juradas de Anticipo de Importación (DJAIS).

La Unión Europea añadió en su solicitud de establecimiento de un Grupo Especial que las prescripciones específicas pueden considerarse una "medida global" (política general del país) destinada a eliminar déficits.

Los tres reclamantes afirmaron que las medidas en litigio:

a) consisten en una combinación de una o más de las cinco prescripciones relacionadas con el comercio identificado

b) son una medida no escrita que "no figura en ninguna ley o reglamento que se haya publicado";

c) se imponen a los operadores económicos en la Argentina como condición para importar o para obtener determinados beneficios;

d) su cumplimiento se exige, entre otros medios, mediante el requisito de DJAI

e) son impuestas por el Gobierno argentino con el objetivo de eliminar déficits comerciales y aumentar la sustitución de las importaciones.

Los demás denunciantes adherentes hicieron presentaciones similares.

La conclusión

Sostuvo finalmente, ante todo lo expuesto, el Grupo Especial que “las prácticas argentinas tienen efectos limitativos en la importación de mercancías en la Argentina”.

Además de esos efectos limitativos directos en las importaciones, sostuvo que las medidas se caracterizan por “una falta de transparencia y previsibilidad, que desalienta aún más las importaciones”.

Por lo tanto, el Grupo Especial afirmó que constató que no son legales las medidas que consisten en la imposición por las autoridades argentinas de una o más de las cinco prescripciones identificadas por los reclamantes como condición para importar.

Así el Grupo Especial concluyó que el Órgano de Solución de Diferencias debe solicitar a la Argentina que ponga las medidas incompatibles en conformidad con las obligaciones que le corresponden en virtud del GATT de 1994.

Y, finalmente, como se ha expuesto, luego de la apelación de Argentina ante la condena en primera instancia de agosto pasado, la OMC acaba de resolver (enero 2015) a través del organismo pertinente la confirmación de la decisión de primera instancia.