<p>Por Javier Rodríguez Petersen</p>
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<p>La Constitución establece para la República Argentina el sistema federal. Así que la Argentina es un país federal. Aunque parecería que no tanto, al menos en cuanto a cómo se reparten los recursos del Estado. Problemas del régimen de coparticipación, sus reformas y su aplicación, que vienen dándole aún más poder al ya de por sí poderoso Gobierno nacional derivado de un fuerte presidencialismo y que, ocasionalmente, puede volverse como un boomerang contra el propio Ejecutivo.<br />
“La puja por los recursos es como el tironeo con una frazada siempre corta, si se tira para tapar el cuello, quedan destapados los pies”, resume Agustina Díaz Frers, directora de Política Fiscal del Centro de Implementación de Política Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).<br />
El tema es estrictamente de dinero: cómo se distribuyen los fondos del Estado entre la Nación y las provincias y cómo se reparten, luego, entre estas. El sistema actual de coparticipación está regido por una ley de 1988 (la 23.548) que tuvo una serie de modificaciones posteriores. En la reforma constitucional de 1994 se incluyó una cláusula que mandaba a crear una nueva ley de coparticipación a más tardar en 1996; el país ya lleva 13 años de mora con un sistema “transitorio”.<br />
De manera muy sintética, hoy no se cumple ni con la distribución establecida para los distintos impuestos ni con el “piso” de ingresos que debería recibir el conjunto de Estados federales de manera automática; en cambio, una buena porción del dinero es repartido entre las provincias de forma más o menos discrecional por el Gobierno nacional, algo que eventualmente le sirve para disciplinar gobernadores pero que también se ha mostrado como un arma de doble filo cuando la recaudación cae.</p>
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Agustina Díaz Frers</p>
<p><strong>Problemas, problemas</strong><br />
El artículo 7 de la Ley de Coparticipación establece que “el monto a distribuir a las provincias no podrá ser inferior a 34% de la recaudación de los recursos tributarios nacionales”. La norma fija, además, que 56,66% de la masa de recursos coparticipables debe ir a las arcas provinciales.<br />
Ni en uno ni en otro punto la letra coincide con la práctica. El piso no se cumple (al menos no con los recursos propios de la coparticipación). Y según un informe de Economía & Regiones (E&R), el único impuesto en el que se reparte a las provincias más de 57% es Bienes Personales, mientras que para el resto la participación provincial va de un máximo de 53,8% (impuesto a las naftas) hasta un mínimo de 0%. Y hay agravantes.<br />
La Constitución de 1994 sostiene que “la distribución entre la Nación, las provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre estas se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto”.<br />
Rogelio Frigerio, director de E&R, señala que cuando se sancionó la ley vigente, en 1988, “todavía no se habían transferido a las provincias los servicios educativos ni de salud, lo que ocurrió en la década siguiente sin los correspondientes recursos para su financiamiento”. Y a eso se le sumó la creación de impuestos que, como las retenciones y el del cheque, no son totalmente coparticipables. Así, subraya el economista, “si antes la Nación tenía a su cargo 62% del gasto público y percibía 54% de los recursos, con la transferencia de servicios y la creación de impuestos, pasó a hacerse cargo de un porcentaje del gasto menor (50%) y percibir una mayor porción (69%) de recursos”.</p>
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Rogelio Frigerio</p>
<p><strong>Coparticipación primaria</strong><br />
Las quejas de las provincias podrían resumirse en tres, las ya mencionadas de los impuestos no coparticipables y la delegación de obligaciones sin su presupuesto y la aparición de un tercer socio en el reparto: la ANSeS, a la que se desviaron proporciones nada desdeñables de impuestos para financiar el déficit que había generado la creación del sistema mixto de jubilaciones, derogado el año pasado con la reestatización del sistema de AFJP. Hoy la Administración Nacional de la Seguridad Social suma a los aportes previsionales 15% de la masa coparticipable bruta, 20% del Impuesto a las Ganancias y 11% del IVA.<br />
Díaz Frers no duda en afirmar que “la distribución primaria (la que establece cuánto se llevan las provincias y cuánto la Nación) no respeta el mandato constitucional de tener en cuenta la distribución de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno”. Para la especialista de CIPPEC, está claro que la pérdida de participación en la distribución de recursos “ha impactado negativamente en la calidad de los servicios que prestan las provincias”, como educación, salud, seguridad y justicia.<br />
Frigerio calcula que las provincias perdieron “casi 15 puntos porcentuales de la masa de recursos” a pesar de tener más gastos que cuando se sancionó la ley. Y observa que hay una “asimetría entre las responsabilidades de gasto y las potestades tributarias de cada uno de los niveles de gobierno”. Según él, “este problema estructural del federalismo fiscal condena a las provincias al déficit” al margen de la coyuntura. De hecho, en E&R proyectan que la economía crecerá en 2010 alrededor de 3% pero que, igual, aumentará el déficit fiscal subnacional.<br />
El director de abeceb.com, Dante Sica, coincide con su colega. Dice que “el déficit de las provincias se ha convertido en estructural porque los problemas de la coparticipación son estructurales” y que esto, a su vez, muestra la “dependencia y la gran debilidad que tienen (las provincias) frente a la Nación” en materia de ingresos.<br />
Algunos números muestran cuánto resignan las provincias: del impuesto al cheque se coparticipa 30%, pero de ese 30%, 42% va a la Nación, con lo que las provincias se quedan con 18% de este tributo; según Sica, eso implica que este año las provincias recibirán aproximadamente $3.650 millones en lugar de los $12.160 millones que verían si el impuesto se coparticipara plenamente. Para 2010, E&R calcula (en base al Presupuesto que mandó el Ejecutivo) que el conjunto de estados subnacionales se perderá de recibir $28.296 millones por el financiamiento tributario a la ANSeS; $8.233 millones por la no coparticipación del impuesto al cheque; $5.281 millones por la falta de actualización de sumas fijas y $2.512 millones por el financiamiento tributario de la AFIP; como mínimo, no cobrarán los $1.664 millones que distancian a las asignaciones automáticas previstas del manido piso de 34%.<br />
“Parece claro que el Estado nacional es hoy más ‘rico’ que los Estados provinciales, y sin dudas eso tiene que ver con cómo han evolucionado las capacidades tributarias y las responsabilidades de gastos en cada nivel”, coincide con todos el economista Lucas Llach.</p>
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Dante Sica</p>
<p><strong>Distribución secundaria</strong><br />
Definida cuál es la masa coparticipable, la distribución secundaria es la que estipula cómo se reparte ese dinero entre las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Todos subrayan que estos coeficientes fueron establecidos por cuestiones políticas y no según criterios de equidad, desarrollo o gastos: la base fue el promedio de los montos negociados bilateralmente entre las provincias y el Gobierno nacional entre 1985-1988, con lo que se apuntó a garantizarles el mismo monto que recibían hasta ese momento.<br />
Las opiniones son contundentes. “No hay ningún criterio imaginable de equidad según el cual la actual distribución secundaria pueda justificarse”, dice Llach. “Los prorrateadores vigentes no siguen ningún criterio económico, ni devolutivo ni redistributivo, sino que son de carácter ad-hoc”, agrega Frigerio.<br />
Según esos coeficientes, por ejemplo, Buenos Aires debe recibir 21,2% de los fondos coparticipados; Córdoba y Santa Fe, 8,6% cada una; Santa Cruz y Chubut, 1,5%; Tierra del Fuego, 1,2%. Las diferencias quedan más claras en ingresos per cápita: en 2007, Tierra del Fuego recibió casi $6.000 por habitante; Santa Cruz, más de $ 4.000; Chubut, algo menos de $2.500 (cerca del promedio); Córdoba y Santa Fe estaban, entre $1.000 y 2.000; y Buenos Aires recibió $745, menos de una quinta parte que las dos provincias más australes.<br />
Para Sica, el bonaerense es “el caso paradigmático” del sistema: “Tiene 38% de la población del país, genera 35% del PBI, ya en 2001 tenía 34,1% de la población que no cubría sus necesidades básicas y, aún así, el porcentaje de distribución secundaria es de 21,2%” (rondaba 24% hasta que en 2002 “le sacaron” el Fondo del Conurbano). <br />
Hay otra comparación que deja al descubierto las diferencias. En un trabajo reciente, el Gobierno porteño destacó que mientras solo 11,2% de los recursos totales de la Capital provienen de la Nación, los fondos coparticipados representan una proporción mucho mayor en el resto del país: en Buenos Aires, 44,3%; en Mendoza, 64,9%; en Córdoba, 67,3%; en Tucumán, 75%, y en Entre Ríos, 78,1% (lo cual implica que apenas 21,9% de su presupuesto está constituido por fondos propios).</p>
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Lucas Llach<br />
Foto: Diego Fasce</p>
<p><strong>Fondos discrecionales</strong><br />
Sin embargo, tal como señala un informe de abeceb.com, “además de la coparticipación federal, hay otras transferencias que la Nación realiza automáticamente a las provincias que tienen asignación específica a educación, obras de infraestructura, energía”. Son los denominados “regímenes especiales”. Y a esos se suman, todavía, los “adelantos del Tesoro nacional” (ATN), más discrecionales y que en 2007 alcanzaron 19,2% de las transferencias a las provincias.<br />
Por un lado, señala Frigerio, esas partidas muestran “que el sistema político ha compensado en forma parcial la falta de racionalidad de los criterios incorporados en la ley original”. Pese a ello, el analista señala el caso de Buenos Aires, “sin duda la más perjudicada del actual esquema de distribución”. <br />
Además, como indica el reporte de abeceb.com, “si bien la existencia de transferencias discrecionales puede agregar flexibilidad para cubrir necesidades de corto plazo, el progresivo aumento de su importancia induce a una menor transparencia en la relación Nación-provincias y podría generar un ‘sistema de ventanillas’”. O sea: más poder para el Gobierno central.<br />
“La coparticipación es automática, así que no es por esta vía que el PEN ejerce control sobre las provincias”, dice Díaz Frers y coinciden el resto de los analistas. “Hay dos vías –añade la especialista de CIPPEC– por las que puede tener mayor grado de control. Una, se dice menos importante, es por los Planes de Administración Financiera, los canales utilizados por las provincias para refinanciar sus deudas con el Gobierno nacional. El otro es en la asignación del Presupuesto Nacional en las provincias y, especialmente, las partidas que pueden ser asignadas más libremente”.</p>
<p><strong>¿Federalismo ingobernable?</strong><br />
La idea que sobrevuela es la de la caja como herramienta de disciplinamiento. Pero el arma puede ser peligrosa: si en tiempos de bonanza hay fondos para aprovechar la discrecionalidad, en tiempos de escasez el PEN corre el riesgo de sufrir la rebelión de los gobernadores que no hallan lo que requieren de las arcas nacionales.<br />
Opina Llach: “La política y la economía se influyen mutuamente. Gobiernos presidenciales fuertes tienden a centralizar más los recursos, y viceversa, es decir que la situación política condiciona la política económica. Menos claramente, parecería ser que en tiempos de expansión ‘hay más para repartir’ y el poder presidencial tiende a consolidarse, mientras que la administración de las miserias en tiempos recesivos puede debilitar el poder presidencial”, como en el caso de Fernando de la Rúa en 2001.<br />
El actual sería un momento crucial para validar o refutar la hipótesis, ya que aunque la recaudación tributaria sigue creciendo nominalmente, registra una contracción interanual cuando se la corrige por inflación y se la mide como poder de compra del Estado. En un informe reciente, abeceb.com calcula que la caída real en los tres primeros trimestres del año fue de 2,5% frente al mismo período de 2008.<br />
Sin embargo, señala Llach, el ex presidente Néstor “Kirchner está mostrando habilidad para disciplinar aun en un contexto económico débil”.<br />
Desde su asunción en 2003, coincide Frigerio, “este es el primer año en el cual la administración ha presentado problemas de caja, y si bien se ha advertido un mayor protagonismo de algunos gobernadores, no se registró un movimiento o alianza general que pusiera en jaque la gobernabilidad a escala nacional”. “En buena medida –añade–, colaboró con esto la creación del Fondo Federal Solidario (financiado con 30% de las retenciones a la soja), que aportó unos $3.000 millones a las arcas provinciales”.<br />
De cara a 2010, en el que el Gobierno nacional “tampoco dispondrá de un holgado margen de ahorro”, anticipa el analista, “la pretensión de la administración K es resolver la cuestión a través de la reforma propuesta a la Ley de Responsabilidad Fiscal, que permitiría a las provincias endeudarse para financiar el pago de salarios y cerrar sus balances con déficit financiero, lo cual podría reducir la presión sobre los pedidos de reformas en la distribución de los recursos entre los niveles de gobierno”.</p>
<p><strong>Horizontes</strong><br />
A la hora de resumir los principales problemas del sistema de coparticipación, Llach enumera: “que cubre solo un porcentaje de lo que se reparte a las provincias y en el resto hay una gran discrecionalidad presidencial”, que “los incentivos políticos para determinar los impuestos tienen más que ver con su carácter coparticipable o no que con su adecuación a nociones de eficiencia o equidad”, que más impuestos provinciales y menos nacionales reducirían la dependencia de las provincias con respecto a la nación y que “la distribución entre las provincias ha respondido a criterios políticos difíciles de justificar en una sociedad democrática en la que todos valemos lo mismo”.<br />
Díaz Frers menciona tres cuestiones centrales entre muchas más: que “la distribución primaria no responde a la actual división de responsabilidades entre el Gobierno nacional y los provinciales”, que “la distribución secundaria no contribuye a un desarrollo equitativo entre provincias” y que el sistema es procíclico porque las provincias tienen bajos incentivos para ahorrar.<br />
En resumen: los analistas creen que debería modificarse la coparticipación primaria teniendo en cuenta cómo se dividen el gasto público el Estado nacional y los Estados provinciales; que debería cambiarse la distribución secundaria según criterios objetivos y probablemente móviles, con parámetros que permitan premiar o castigar el comportamiento fiscal de las provincias; que se tendrían que diseñar mecanismos que desincentiven lo procíclico del sistema (por ejemplo, la Ley de Responsabilidad Fiscal); que tendrían que ganar peso los impuestos provinciales frente a los nacionales.</p>
<p><strong>El problema de la suma cero</strong><br />
Enunciados los principales inconvenientes, reconocidos los riesgos que el sistema actual puede acarrear e identificados al menos los temas que se deberían discutir para el cambio, solo faltaría encarar el debate. Pero quedan más puntos que complican la situación.<br />
Por empezar, la coparticipación es una “ley convenio”. Esto quiere decir que su modificación requiere no solo de la aprobación en las dos cámaras del Congreso Nacional sino, también, la ratificación de los 23 Gobiernos provinciales y el porteño. El consenso –valga la exageración– debe ser unánime.<br />
Entonces uno podría imaginar esa búsqueda de consenso. Y ahí se suma el problema de la suma cero: la suma de los coeficientes de los 24 distritos da, obviamente, 100 (para llegar a 100% de los recursos). Así que para que cualquier provincia tenga un coeficiente mayor que el actual, otra debe ceder puntos de coparticipación.<br />
Una solución podría pasar porque sea el PEN el que sacrifique recursos. Si la torta se agranda, menos puntos pueden significar la misma cantidad de fondos. Hace un año, Díaz Frers lo planteaba así: “Alguien tiene que ceder para poder compensar a las provincias más perjudicadas, y hoy parece que la Nación es la que debe hacerlo”.<br />
Pero, advierte la analista, “solo un Gobierno realmente comprometido con la igualdad de oportunidades en todo el territorio tendría incentivos para hacerlo”, y aun así, debería pagar el costo político de “identificar de dónde surgirían esos recursos a resignar y qué gasto se recortaría”.<br />
Llach sostiene que “solo un Presidente de espíritu realmente reformista sacrificaría la concentración de recursos”. Y evalúa que “las cesiones que eventualmente tendrían que hacer las provincias perdedoras si cambiara la distribución secundaria serían más viables con una reforma que empezara a hacerse efectiva no durante los mandatos de quienes están en el poder sino más adelante en el tiempo”.<br />
Casi como una queja, Frigerio apunta que “la dificultad de cumplir con el mandato constitucional (la ley convenio) solo sirvió como excusa para seguir deteriorando el federalismo a niveles nunca antes vistos”. Y, ante las dificultades, considera que en el corto plazo es más viable “implementar soluciones intermedias ‘por afuera de la ley’”, como la coparticipación plena del impuesto al cheque o la eliminación de la financiación tributaria de la ANSeS, entre otras.<br />
El director de E&R coincide sin embargo con su par de abeceb.com en que el país perdió “una gran oportunidad” para encarar la reforma. Para Frigerio, fue “cuando la Nación quedó instalada como la gran ganadora desde el punto de vista fiscal del modelo” y antes de que mostrara, también ella, “un frente fiscal deteriorado”. Para Sica, “una gestión que llega al final de su ciclo, como esta, ya no tiene ni el tiempo ni el poder suficiente para embarcarse en una discusión de esta magnitud”; pero, además, cree que la chance estuvo en los pasados años de cuentas provinciales ordenadas y no hoy, cuando “las necesidades apremian y a lo sumo se podrán hacer algunos retoques”.<br />
Pesimismos aparte, Frigerio insiste en que es “imprescindible avanzar por lo menos en algunas cuestiones básicas que les permitan a las provincias financiar los bienes públicos que tienen a su cargo, que son, además, los más sensibles para la población”. “En definitiva –concluye–, el deterioro del federalismo repercute directamente en la calidad de la educación, la salud, la seguridad y la justicia que reciben los ciudadanos”.</p>
<p> </p>
<table cellspacing="0" cellpadding="0" border="0" bgcolor="#e0dfe3" width="500">
<tbody>
<tr>
<td>
<p><font color="#000000"><strong>Federalismo ingobernable</strong></font></p>
<p>Por Miguel Braun (*)</p>
<p><img alt="" src="../../../../mercado/ro/imagenes/foto_nota_1100_5_6.jpg" /></p>
<p>El federalismo argentino es ingobernable, en las malas. Cuando la economía crece, el Presidente es popular y encima tiene caja. Con la caja consolida su popularidad –por ejemplo, aumentando jubilaciones– y disciplina a los gobernadores y al Congreso, intercambiando obras públicas y cargos a cambio de apoyo político. Pero todo lo que sube tiene que bajar, dicen. Cuando llega la recesión, el Presidente pierde popularidad de la mano del estancamiento económico, la pérdida de empleos y la caída de los ingresos. Y encima, se queda sin caja porque recauda menos impuestos. Los otrora gobernadores fieles y legisladores dóciles empiezan a mostrar los dientes, y le terminan chupando la poca sangre que le queda. Ese fue el destino de Raúl Alfonsín, que con la recesión que siguió al Plan Austral y la hiperinflación tuvo que archivar el tercer movimiento histórico y entregar antes el poder. Le pasó también a Carlos Menem, que con la recesión que empezó en 1998 se tuvo que conformar con una sola reelección. Fernando De la Rúa sufrió este problema como nadie, y Cristina Fernández de Kirchner está empezando a sentirlo. <br />
Pasa que las reglas del federalismo argentino ungen a un monarca constitucional en las buenas, y en las malas le devuelven el poder a los barones feudales, que se reparten los despojos del monarca caído. Las provincias tienen de jure un gran poder. Están representadas en el Congreso Nacional, y tienen gran autonomía de gasto y endeudamiento. Este poder es superado de facto, como vimos arriba, cuando la economía crece. <br />
En otros países, esta dicotomía se resuelve con acuerdos de largo plazo que permiten ahorrar recursos en las buenas para gastarlo en las malas, como está pasando hoy en todo el mundo desarrollado y en Chile. Estos acuerdos se cementan con reglas claras, una administración pública profesional y una justicia independiente. Tres tareas pendientes si queremos algún día tener un federalismo gobernable.</p>
<p>(*) Miguel Braun es director Ejecutivo de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).</p>
</td>
</tr>
</tbody>
</table>
<p><img alt="" src="../../../../mercado/ro/imagenes/foto_nota_1100_5_7.gif" /></p>
<p><img alt="" src="../../../../mercado/ro/imagenes/foto_nota_1100_5_8.gif" /></p>
<p><img alt="" src="../../../../mercado/ro/imagenes/foto_nota_1100_5_9.gif" /></p>
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Una Argentina federal es un país ingobernable
El reparto de recursos entre la Nación y las provincias está fijado por una ley de hace dos décadas. La norma carece de criterios de equidad y los cambios que impuso la coyuntura crearon una mayor dependencia de las provincias al PEN. La paradoja es que la reforma inalcanzable resulta imprescindible.
