<p>Los desafíos que la política industrial debe afrontar son maximizar la tasa de inversión, orientarla hacia aquellas actividades que signifiquen una mayor diversificación del perfil productivo de nuestra economía y lograr localizaciones de los emprendimientos que contribuyan a modificar la distribución de la ocupación del espacio geográfico nacional.<br /><br />Basta mencionar algunos indicadores de estas características para dimensionar los problemas enunciados: la relación entre el precio por tonelada promedio de las importaciones y exportaciones (US$ 3.200 por tonelada importada contra US$ 660 en el caso de las exportaciones) y las diferencias entre el producto geográfico per cápita entre distintas jurisdicciones de la Argentina (8 a 1 cuando en Brasil –por ejemplo– la razón es de 3,5 a 1).<br /><br />La matriz de ocupación del espacio y la distribución de las actividades productivas en el territorio nacional definen niveles de desigualdad en las condiciones económico-sociales que se convierten en obstáculos para el desarrollo; y la necesidad de la eliminación o –al menos– atenuación de esas desigualdades.<br />Contar con una estructura productiva diversificada, en la que el papel de la industria es insustituible para lograr empleos de calidad y difundir los avances sociales y tecnológicos, es una de las metas esenciales que se intentan alcanzar con las medidas que se proponen.<br /><br />La cuestión regional no es la pobreza del NEA y el NOA o el vacío patagónico, se trata de una única problemática con diversas manifestaciones.<br /><br />Los sobrecostos de aglomeración del AMBA son un enorme obstáculo para el desarrollo y requerirían montos de inversión de magnitudes más que significativas para dotar de infraestructura social y física a la población radicada. Esto sin mencionar lo que implicaría generar puestos de trabajo de calidad para toda la PEA actual que no está empleada en tareas de productividad adecuada y la que se incorpora anualmente.<br /><br />Mientras que en nuestro país se denostó y abandonó la programación e instrumentación de estrategias fabriles, nuestro principal socio en el Mercosur ejecuta una política industrial con decisión.<br /><br />En nuestra historia, las cuestiones referidas a la ocupación del territorio han estado presentes desde la etapa llamada “de la organización nacional” y han dado lugar a mandatos específicos en la Constitución Nacional, conformando una obligación establecida desde su origen en el año 1853 y mantenida expresamente en todas las reformas producidas desde entonces.<br /><br />La necesidad de actuar para modificar, si no la situación preexistente, el devenir de la estructura productiva y su distribución espacial –incidiendo sobre las decisiones de inversión de los agentes económicos– ha estado presente y debe seguir estándolo hasta tanto no se alcancen cambios sustanciales en la estructura.</p> <p><strong>Algunos instrumentos</strong><br /><br />Sin olvidar que cualquier método de fomento tiene efectos (o debería tenerlos) sobre la economía integral de las empresas, los diferentes sistemas tienen una incidencia específica o preponderante sobre alguna variable o factor. En general, se distinguen analíticamente cuatro grupos:<br /><br />1- Los que contribuyen a la formación de capital.<br />2- Los que facilitan o abaratan la realización de inversiones en activo fijo y asimilables.<br />3- Los que inciden sobre la operación de la empresa.<br />4- Los que se aplican sobre los resultados.<br /><br />Todo sistema de fomento, además de compensar deseconomías, debe inducir decisiones. Debe lograr que las condiciones especiales que se crean a través del sistema sean confiables y previsibles para los agentes económicos. Existe una magnitud mínima de incentivos, por debajo de la cual éstos no producen efectos, al no modificar decisiones. Muchas veces se utilizan instrumentos que implican cierto grado de costo fiscal sin que provoquen ninguna modificación, constituyendo una transferencia inútil.<br /> </p>
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Sobre la base de estos conceptos, se propone un sistema de incentivos a las inversiones productivas, especialmente las industriales, con las siguientes características:<br />
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• Se instrumenta como regímenes regionales, en los que la variable sectorial se incluirá a través de prioridades expresamente definidas, ya sea de ramas concretas como de condiciones específicas (por ejemplo: uso de mano de obra, industrialización de insumos de la zona, etc.).<br />
• El plazo de vigencia (y de goce de beneficios) para todos los que se incorporen será el mismo, pudiéndose prever prórrogas globales sujetas al cumplimiento (en sentido inverso en muchos casos) de parámetros objetivos predeterminados.<br />
• Si bien las acciones deben coordinarse con los Gobiernos locales, el natural alcance multiprovincial de los instrumentos, así como el hecho de que la mayor parte de ellos (o la totalidad) serán nacionales, obliga a establecer el carácter nacional de la autoridad de aplicación.<br />
• El territorio sobre el que se aplique cada régimen debe ser una región continua y diferenciada desde el punto de vista geográfico y económico.<br />
• La administración y el control del sistema debe ser congruente con los objetivos productivos y, por lo tanto, atender a criterios industriales antes que formales o contables.<br />
• La esencia de estos regímenes es productiva y los aspectos tributarios son sólo instrumentales.<br />
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Poniendo como objetivo primario duplicar anualmente el crecimiento de la inversión industrial en el quinquenio 2011-2016, se conforma un sistema sobre los instrumentos siguientes.</p>
<p><strong>Para la formación de capital:</strong><br />
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• Diferimiento de impuestos, con plazos razonables de gracia y de devolución, con intereses mínimos, tanto para inversiones propias como para financiar emprendimientos de Pyme proveedoras o vinculadas, con lo que la gran empresa podría ser garante fiscal y técnico del proyecto.<br />
• Articulación con los créditos facilitados u operados por el sistema de financiamiento de inversiones.<br />
• Deducción del monto imponible en el impuesto a las ganancias de las sumas efectivamente invertidas.</p>
<p><strong>Abaratamiento de la inversión inicial:</strong><br />
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• La imposición del IVA a los bienes de capital es un obstáculo importante, sobre todo en las inversiones de envergadura y de mayor plazo de maduración. Existen varios mecanismos posibles, desde la horizontalidad de la exención de los bienes de capital hasta liberaciones puntuales o formas de devolución anticipada. <br />
• Siendo poco probable la exención general de estos bienes (por razones obvias y por la propia mecánica del impuesto) parece lo más útil prever sistemas de pago del IVA de los bienes de capital a través de una cuenta corriente electrónica en la AFIP, precalculada conforme cada proyecto y su evaluación.<br />
• Mantenimiento de los mecanismos actuales o sustitución por otros similares de liberación de los derechos de importación sobre bienes de capital.</p>
<p><strong>Con incidencia sobre la operación:</strong><br />
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Estos instrumentos son los que requieren mayor cuidado en su diseño, ya que pueden actuar directamente sobre la formación de precios. Sin embargo, no parece haber ningún mecanismo que los pueda sustituir, sobre todo como formas de compensar los sobrecostos de localización. En concreto:<br />
• Liberación parcial del IVA saldo.<br />
• Liberación parcial del IVA compras sólo sobre insumos de origen local y con adecuados sistemas de control.<br />
• Consideración de un IVA virtual que, en el caso de exportaciones, permita eliminar el sesgo antiexportador de la liberación del IVA saldo.<br />
• Reemplazo del actual sistema de devolución de IVA por exportaciones por un régimen de cuenta corriente electrónica en la AFIP, precalculada conforme cada proyecto y su evaluación.<br />
• Garantías de estabilidad de las retenciones y reintegros, que asegure la rigidez hacia la suba y la baja, respectivamente.</p>
<p><strong>Sobre los resultados:</strong><br />
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• Utilización de deducciones adicionales en el cálculo del monto imponible, conforme a objetivos predeterminados tales como sueldos pagados, reinversiones, crecimiento de exportaciones, etc.<br />
• No se recomienda la exención directa del impuesto a las ganancias.<br />
Los señalados sólo son algunos de los instrumentos utilizables y deberán ser articulados y regulados en su intensidad conforme parámetros objetivos de metas y estimación de deseconomías.</p>
<p><strong>Prórroga del pago de impuestos</strong><br />
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La formación de capital y el financiamiento de las inversiones de largo plazo son aspectos básicos en la factibilidad de emprendimientos inducidos.<br />
Un instrumento utilizado profusamente, tanto en economías industrializadas como en desarrollo, es la postergación en el pago de los impuestos: el “diferimiento” (tal como se ha incorporado al léxico promocional argentino) puede ser una eficaz herramienta para contribuir a la formación de capital y financiamiento de inversiones en actividades productivas previamente seleccionadas.<br />
La experiencia local no ha sido demasiado alentadora en este campo. Sin entrar en detalles, en el origen del “descrédito” se pueden señalar varios vicios de diseño y de aplicación: los plazos excesivos, tanto del repago como de la gracia, unidos al interés cero permitieron que se tomara la decisión de invertir casi considerando como “aporte irrevocable” del Estado a los impuestos diferidos; además, la sensación de la escasa capacidad de control por parte de la DGI (confirmada en gran parte de casos) también alentó algunas aventuras empresarias. <br />
Como suele ocurrir, en lugar de mejorar los mecanismos de aplicación y control, la reacción oficial buscó asegurar el recobro a través de fórmulas de garantías que, en muchos casos, hicieron inaplicable el instrumento.<br />
Sin embargo, estas experiencias pueden servir de base para un diseño racional tanto de sistemas de financiamiento basados en el pago diferido de tributos como de sus formas de aplicación y control.</p>
<p><strong>Características posibles:</strong><br />
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Plazos razonables: similares a los vigentes para créditos de mediano plazo, no más de 10 años con dos de gracia.<br />
Tasa de interés: si bien el objetivo es de fomento, no tiene sentido la gratuidad absoluta de los fondos obtenidos por esta vía. Se sugiere una tasa equivalente a los de organismos financieros internacionales. Esto daría una tasa, en la actualidad, de un dígito.<br />
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La cuestión de las garantías: los impuestos diferidos no deben perder el carácter de tales. El fisco contaría con todos los instrumentos para aplicar a las deudas impagas por este concepto con los mecanismos compulsivos habituales: o sea, títulos ejecutivos para cobrar los diferimientos. <br />
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Nada impide, sin embargo, la previsión de garantías y avales razonables y aplicables, sobre todo cuando se trate de empresas de tipo Pyme. <br />
Otra forma de instrumentar este mecanismo es a través de la emisión de bonos como contrapartida de los impuestos diferidos. De esta manera, el redescuento de estos papeles podría eliminar el costo fiscal formal y disminuir el eventual efecto liquidez.<br />
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Esta forma sólo podría aplicarse a empresas de primera línea, pero también podría implementarse para permitir el desarrollo de proyectos en los que aparezcan empresas “madrinas” o promotoras que podrían servir de garantes de firmas de menor dimensión con las que compartan o se relacionen de alguna manera en el emprendimiento <br />
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Los argumentos contrarios a este instrumento, basados en las dificultades de recuperación, no tienen más fundamento que las ineficiencias generales en la recaudación tributaria: en definitiva cobrar impuestos diferidos no tiene por qué ser más dificultoso que en el momento de su devengamiento original.<br />
El otro mecanismo usual para alentar la formación de capital es la deducción (total o parcial) en el monto imponible en el impuesto a las ganancias, de las sumas efectivamente invertidas en proyectos incluidos en el sistema. <br />
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En rigor, sería deseable que todas las inversiones en actividades productivas tuvieran un tratamiento impositivo de este tenor, con eventuales diferencias de alícuotas conforme a pautas de objetivos a conseguir (regionales, sectoriales, conceptuales).<br />
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Este es uno de los instrumentos de aplicación horizontal más potente para formar la base de un clima proclive a las inversiones productivas. <br />
Las dificultades para las modificaciones en la legislación tributaria, que serían requeridas para generalizar este beneficio, permiten integrar el mecanismo de deducciones de las inversiones en el régimen específico de aliento a los emprendimientos productivos.</p>
<p><strong>Consideraciones finales</strong><br />
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Los descriptos son sólo algunos de los instrumentos de política industrial –específicamente de inducción– utilizables para incrementar la tasa de inversión sectorial y orientar su destino. No hay originalidad en ellos: todos o casi todos han sido aplicados en nuestra economía.<br />
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Sin embargo, han logrado una imagen que desacredita su validez como herramientas aptas para la transformación. Es tiempo de poner en claro que las fallas de implementación y control no pueden invalidar la vigencia de instrumentos legítimos y potentes.<br />
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Los prejuicios sobre esta cuestión deben ser eliminados para lograr un adecuado nivel de debate que permita la puesta en marcha de mecanismos imprescindibles para el desarrollo armónico.</p>
<p>Pedro Migueles es economista. Consultor especializado en Economía Industrial y Problemas Regionales. Integrante de Entidades Empresarias.</p>
