I.Introducción
La idea de economía mixta posiblemente sea el legado más valioso del siglo XX al XXI en el ámbito de la economía política. El siglo XIX había descubierto al capitalismo. El XX aprendió a manejarlo y a hacerlo más productivo aportándole ingredientes institucionales de una economía auto-sustentable de mercado: banca central, política fiscal estabilizadora, regulación y leyes antimonopolio, seguro social, democracia política. Fue durante el siglo XX que esos elementos de la economía mixta echaron raíces en los países industriales avanzados de hoy. La simple idea de que Estado y mercados son complementarios reconocida en la práctica si no en principio permitió la prosperidad sin precedentes que vivieron Estados Unidos, Europa occidental y partes del sudeste asiático durante la segunda mitad de la centuria pasada.
La comprobación de que iniciativa privada y acción colectiva son, ambas, necesarias para el éxito económico llegó algo tarde a los países en desarrollo. Mientras muchos de ellos se independizaban en los años de 1950 y 1960, el ejemplo aparentemente exitoso de la Unión Soviética y la ideología antimercado de las elites nacionales que la gobernaban dieron como resultado estrategias de desarrollo fuertemente centradas en el Estado. En América latina, donde los países hacía mucho tiempo que eran independientes, la visión estructuralista dominante era que los incentivos de mercado no lograrían generar una respuesta significativa en la oferta.
En todo el mundo en desarrollo, el sector privado era visto con escepticismo y la iniciativa privada estaba fuertemente acotada. Esas posiciones sufrieron una transformación radical durante los años 80 con la influencia conjunta de una deuda externa fuertemente engrosada y las recomendaciones de las instituciones de Bretton Woods. El Consenso de Washington, que predicaba privatización, desregulación y liberalización del comercio, fue adoptado con entusiasmo por los políticos en América latina y la Europa oriental post-socialista. La recepción fue más cautelosa y vigilante en Ãfrica y Asia, pero allí también las políticas tomaron un decidido giro hacia los mercados. Esas reformas orientadas hacia los mercados prestaron al principio muy poca atención a las instituciones y a la complementariedad entre las esferas pública y privada de la economía. El papel asignado al gobierno no iba más allá de mantener la estabilidad macroeconómica y proveer educación. La prioridad era reducir el Estado, no hacerlo más eficiente.
Una visión más equilibrada comenzó a aparecer durante los últimos años del siglo XX, cuando el Consenso no exhibía los resultados que había prometido. La discusión en Washington giró entonces hacia reformas de segunda generación, buen gobierno y revigorizar la capacidad del Estado.
Tres acontecimientos echaron leña al fuego del descontento con la ortodoxia. Primero, el lamentable fracaso del intento ruso de privatización y reforma de estructura de precios sin contar con un sólido aparato legal, regulatorio y político. Segundo, la generalizada insatisfacción con las reformas de mercado en América latina y la gradual comprensión de que esas reformas prestaban muy poca atención a mecanismos de seguro social y redes de seguridad. El tercero y más reciente fue la crisis financiera asiática que destapó los peligros de permitir que la liberalización financiera se anteponga a una adecuada regulación.
Y así entramos al siglo XXI con una mejor comprensión de la complementariedad entre Estado y mercados una mayor apreciación de las virtudes de la economía mixta. Hasta ahí la buena noticia. La mala es que no queda claro cuáles son las consecuencias operacionales para diseñar una estrategia de desarrollo. Sigue habiendo muchas oportunidades para la trampa en el frente político. Como voy a plantear más adelante, Estado y mercado pueden combinarse de diversas formas. Hay muchos modelos diferentes de economía mixta. El mayor desafío que afrontan las naciones en desarrollo en las primeras décadas de este siglo siglo es dar forma a sus propias versiones de economía mixta.
En lo que sigue, paso revista a algunos de los principios que deberían guiar esta búsqueda. Comienzo con un apretado relato de cómo crecieron los países en vías de desarrollo después de la segunda guerra mundial. Como las razones que explican los desalentadores resultados de crecimiento desde finales de los 70 están íntimamente ligadas a recetas políticas actuales, presento mi propia interpretación de lo que salió mal. Esta interpretación destaca la importancia de instituciones nacionales y desestima el papel de factores micro-económicos (inclusive la política comercial) en el colapso del crecimiento posterior a 1980.
La sección III hace un análisis más detallado de las instituciones que sostienen el mercado. Comento cinco funciones que deben cumplir las instituciones públicas para que los mercados funcionen adecuadamente: protección de los derechos de propiedad, regulación del mercado, estabilización macroeconómica, seguro social y administración del conflicto. Esta sección y la siguiente destacan, sin embargo, que hay una gran variedad de arreglos institucionales con los que se podrían cumplir esas funciones. Debemos ser escépticos con la idea de que una determinada institución presente en un país (digamos, Estados Unidos) es el tipo más compatible con el buen funcionamiento de la economía de mercado. Yo planteo en la sección V que, a menudo, las reformas parciales y graduales han dado mejor resultado porque los programas de reforma que son sensibles a precondiciones institucionales tienen más probabilidades de éxito que los que suponen que se pueden erigir instituciones nuevas de la noche a la mañana.
La Sección VI analiza algunas de las implicancias para el gobierno internacional. Una conclusión clave es que las reglas internacionales y la condicionalidad de las instituciones financieras internacionales deben hacer lugar para políticas de desarrollo que se alejan de las ortodoxias dominantes del momento. La sección VII evalúa la prioridad que deberían recibir la apertura al comercio y a los capitales en el diseño de estrategias de desarrollo. Mi planteo es que los flujos de capitales y el comercio son importantes en tanto permitan a los países en desarrollo acceso a bienes de capital más baratos. Pero los lazos entre abrirse al comercio y a los flujos de capitales y el subsiguiente crecimiento son débiles, inciertos y mediados por instituciones nacionales.
La sección VIII da algunas ideas finales.
II. Algunas lecciones extraídas de la historia económica reciente
Muchos países en desarrollo tuvieron insólitas tasas de crecimiento durante el período de posguerra hasta finales de los 70. Más de 40 de ellos crecieron a tasas superiores a 2,5% per cápita al año hasta el primer shock petrolero. A esa tasa de crecimiento, los ingresos se duplicarían cada 28 años o menos o sea, con cada generación. La lista de países con este envidiable registro va mucho más allá del puñado de conocidos países asiáticos y cubre todo el globo; incluye 12 países en América del sur, seis en el Oriente medio y norte de Ãfrica, y hasta 15 en el Ãfrica subsahariana. Poca duda cabe de que ese crecimiento económico provocó importantes mejoras en las condiciones de vida de la amplia mayoría de los hogares en esos países.
a) El papel de las políticas de sustitución de importaciones
La mayoría de los países que tuvieron buenos resultados en este período adoptó políticas de sustitución de importaciones (ISI, Import Substitution Industrialisation). Esas políticas generaron crecimiento y crearon mercados nacionales protegidos y, por lo tanto, rentables para las inversiones de empresarios nacionales. Contrariamente a la sabiduría convencional, el crecimiento inducido por las ISI no produjo enormes ineficiencias a escala económica. En realidad, el desempeño de la productividad en muchos países latinoamericanos y de Medio Oriente fue, en perspectiva comparativa, ejemplar. Durante el período 1960-73, países como Brasil, República Dominicana y Ecuador en América latina; Irán, Marruecos y Túnez en el oriente medio; Costa de Marfil y Kenia en Ãfrica, todos experimentaron un crecimiento de la productividad más rápido que cualquiera de los países del sudeste asiático (con la probable excepción de Hong Kong, del cual no hay datos comparables).
México, Bolivia, Panamá, Argelia, Tanzania y Zaire tuvieron mayor crecimiento de la productividad que todos salvo Taiwán. No es sencillo hacer cálculos de este tipo sobre crecimiento de productividad y también es posible cuestionar las metodologías empleadas. No obstante, no hay motivos para creer que los cálculos de Collins y Bosworth (1996), de donde se han extraído esos números, sean seriamente tendenciosos en la forma en que categorizan las diferentes regiones. De ahí que, como estrategia de industrialización, tendiente a elevar inversión interna y mejorar productividad, la sustitución de importaciones aparentemente funcionó bastante bien en gran cantidad de países hasta por lo menos mediados de la década de 1970. A pesar de sus problemas, la sustitución de importaciones como estrategia de industrialización tuvo logros más que respetables. Si el mundo se hubiera acabado en 1973 no se habría desprestigiado como lo hizo, ni el sudeste asiático habría merecido el calificativo de milagro.