¿Para qué sirve el Jefe de Gabinete?

Según
la constitución nacional, el jefe del gabinete de ministros es
muy poderoso:
Ejerce la administración general del país.Nombra a los funcionarios
de todo el Gobierno, de subsecretarios para abajo.
Hace recaudar los impuestos y demás rentas de la Nación.

Ejecuta el presupuesto nacional.
Supervisa a los ministros y los cita a reuniones de gabinete que, en ausencia
del jefe del Estado, preside él mismo.
Eso, según la Constitución. En la práctica, el jefe
de Gabinete es un segundo secretario general de la Presidencia, o un segundo
vocero presidencial.
Desde que se creó el cargo, todos los presidentes han ignorado
los artículos 100 y 101 de la Constitución, que establecen
las responsabilidades del jefe de Gabinete. Un ejemplo basta para entender
por qué: Si Alberto Fernández fuera el mandamás de
la burocracia, tuviera “la lapicera” (léase, el
poder de firmar nombramientos), dominara la Administración Federal
de Ingresos Públicos (Afip) y manejara el presupuesto nacional
(es decir, si fuera el dueño de lo que los políticos llaman
“la caja”), supervisara a todos los ministros (Lavagna,
Bielsa, etc.) y presidiera reuniones de Gabinete cuando Néstor
Kirchner
está en Nueva York o Berlín, Fernández aparecería
casi como un Primer Ministro. Eso es lo que quisieron los constituyentes,
pero no lo que han querido Carlos Menem, Fernando de la Rúa, Eduardo
Duhalde y el actual presidente.
Algunos les dieron, a sus jefes de Gabinete, funciones subalternas.O los
echaron. Para Carlos Menem,Eduardo Bauzá fue un “operador
político” de su gobierno; y Jorge Rodríguez, un técnico
de bajo perfil, que se entretenía diseñando una reforma
del Estado.
Para Fernando de la Rúa, Rodolfo Terragno –un jefe de Gabinete
que se había creído la Constitución– fue un
estorbo que pronto saltó; y Chrystian Colombo fue un colaborador
leal que aceptó a Domingo Cavallo como el “verdadero”
jefe de Gabinete. Para Eduardo Duhalde, sus dos jefes, Jorge Capitanich
y Alfredo Atanasof, fueron hombres con una virtud: no se notaban, y eso
era muy bueno en aquella época,
cuando lo mejor que podía pasarle a un funcionario (y, en general,
un político) era pasar inadvertido.
Para Kirchner, Fernández es un compinche a quien le da confianza
y, cuando se le antoja, le pone límite.
El actual jefe de Gabinete sirve para poner la cara (cuando el Presidente
quiere preservarse), hablar (cuando el Presidente quiere hacer silencio
de radio) y armar una estrategia electoral para la Capital: un distrito
difícil, donde Mauricio Macri parece absorber el voto moderado
y Elisa Carrió el voto progresista.
¿Qué tiene que ver esto con las funciones asignadas por
la Constitución al jefe de Gabinete?
Nada.
Ésta es una nueva prueba del rotundo fracaso de la reforma constitucional.
Salvo la elección directa del intendente de Buenos Aires (llamado,
con exceso de pompa, jefe de Gobierno), la reforma constitucional no dejó
otra cosa que un segundo período de Menem.
Los constituyentes pensaron que, si escribían algo en la Constitución,
cambiaban el país.
Se les ocurrió, por ejemplo, agregar un artículo que dice:
“Los partidos políticos son instituciones fundamentales
del sistema democrático. Su creación y el ejercicio de sus
actividades
son libres dentro del respeto a esta Constitución, la que garantiza
su organización y funcionamiento democráticos, la representación
de las minorías, la competencia para la postulación de candidatos
a cargos públicos electivos, el acceso a la información
pública y la difusión de sus ideas. El Estado contribuye
al sostenimiento económico de sus actividades y a la capacitación
de sus dirigentes.”
Hasta 1994, los partidos eran muy fuertes en la realidad, pero no existían
en la Constitución.
Ocho años después de la reforma, los partidos eran muy fuertes
en el texto constitucional, pero no existían en la realidad. La
gente salió a las calles a gritar “que se vayan todos”.
Las encuestas demostraban que no había instituciones más
desprestigiadas que éstas, a las cuales la Constitución
consideraba “fundamentales del sistema democrático”.
Muchos reclamaban que se les quitara a los partidos el monopolio de las
candidaturas o que no se les diera más plata de los contribuyentes.
Con el jefe de Gabinete pasó algo parecido. Hasta 1994, no existía.
Ahora, tampoco. Salvo en el texto de la Constitución.
Hay un dato histórico que lo demuestra.
De la Rúa no es precisamente un hombre autoritario. No tiene el
carisma que algunos han querido ver en Menem, ni el afán de hegemonía
que otros imputan a Kirchner. Al contrario,De la Rúa ha sido acusado
de tímido e irresoluto.
No obstante,Terragno –el único ex jefe de Gabinete que ha
aceptado narrar las intimidades de poder– reveló no hace mucho
en un artículo periodístico cuáles fueron las limitaciones
que encontró para ejercer
su cargo:
• Podía organizar las reuniones de Gabinete pero, en ausencia
del Presidente, las presidía el Vice. Dado que Carlos Álvarez
era el jefe del principal partido aliado a la UCR, y se entendía
que el gobierno aliancista
era una suerte de coalición, esto parecía normal; pero no
era constitucional.
• La Jefatura de Gabinete tenía en esa época su propia
Secretaría de Presupuesto, que revisaba todo lo que venía
de Hacienda y no siempre le daba el visto bueno. De la Rúa acusaba
a su Jefe de Gabinete de “cajonear” los proyectos, cuando no
de “obstruir” las decisiones. El Presidente se resistía
a que la Jefatura se ocupara de la recaudación y el presupuesto
porque –contrariando a la Constitución– decía
que eso era “función del Ministerio de Economía”.
• Según el relato de Terragno, él se negó a
firmar un decreto porque no estaba de acuerdo con el contenido y el subsecretario
Legal y Técnico de la Presidencia le exigió la firma: “Es
una decisión política del Presidente”, le habría
dicho. El jefe de Gabinete consideró que no debía firmar
y no firmó. Ésa fue una de las gotas que rebasó el
vaso.
Sin duda, para un presidente es difícil conducir el país
si un funcionario tan encumbrado como el jefe de Gabinete no lo acompaña.
En este sentido, se puede entender a De la Rúa, que terminó
colocando en la Jefatura a un hombre que le respondía.
No obstante, la idea de la Constitución era “atenuar el presidencialismo”.
Si no había que atenuarlo, la reforma fue inoportuna y habría
que volver al viejo sistema: un presidente con sus ministros, que son
meros secretarios y todos en pie de igualdad.

La teoría del fusible
Un jefe de Gabinete débil no sirve siquiera para superar crisis
políticas, si es que la teoría del fusible (ver Las Ilusiones
de Alfonsín) tenía asidero. Muchos constitucionalistas creyeron
que sí. Es interesante leer lo que,
en 1997, escribió Humberto Quiroga Lavié: “La creación
del jefe de Gabinete por la reforma de 1994 fue la respuesta del constituyente
al largo proceso de desconstitucionalización que vivió el
país a partir de
1930. Si hubiera habido una figura alternativa para compartir el poder
con la oposición política, se podría haber apelado
a ella en los tiempos de Isabel Perón, de Illia y de Frondizi,
y por qué no en tiempos de
Yrigoyen,Castillo y Perón […] El jefe de Gabinete es, en consecuencia,
la respuesta constitucional a los vacíos de poder que asolaron
la historia política argentina. Vacíos de poder,o excesos
de poder en algunos
casos, que determinaron los golpes de Estado y la ruptura institucional”
Esta concepción, un tanto idílica, revela su debilidad en
una ola frase:“figura alternativa para compartir el poder con
la oposición”. Como el jefe de Gabinete es designado por
el Presidente a su arbitrio, jamás la
elección recaerá en una figura “alternativa” apta
para “compartir el poder con la oposición”, en desmedro
del Presidente. Ni siquiera reviendo que pueda tener lo que Quiroga Lavié
llama, “momentos de debilidad”.
Si,por casualidad, un Presidente nombra a un jefe de Gabinete que, llegado
el momento, pueda convertirlo en “rey que reina pero no gobierna”,
en la primera oportunidad que tenga sustituirá a ese peligroso
funcionario.
En todo caso, la primera situación de “vacío de poder”
que se dio en el país después de sancionada la Constitución
(2001) demostró la fragilidad de la teoría según
la cual la existencia de un jefe de Gabinete era un seguro contra la inestabilidad
de las instituciones.
De la Rúa, que tenía mandato hasta el 10 de diciembre de
2003, renunció el 21 de diciembre de 2001.
El titular del Senado, Ramón Puerta –segundo en la línea
de sucesión por renuncia previa del vicepresidente, Carlos Álvarez–
se negó a permanecer a cargo del Ejecutivo hasta que se eligiera
nuevo presidente.
Adolfo Rodríguez Saá,elegido por la Asamblea Legislativa,debía
gobernar hasta marzo de 2002. En esa fecha se elegiría nuevo presidente.
Sin embargo, Rodríguez Saá se fue a la semana.
La Asamblea Legislativa designó entonces a Eduardo Duhalde para
que completara el mandato de De la Rúa. En vez de gobernar hasta
el 10 de diciembre de 2003, Duhalde llamó a elecciones anticipadas
y entregó
el poder el 25 de mayo de 2003.
La experiencia desautoriza la idea de contar con el jefe de Gabinete como
una garantía de estabilidad política. Eso no significa que
la institución no tenga un potencial que, si se cumpliera la Constitución,
podría mejorar la calidad de los gobiernos.

Deporte y propaganda
Eso exigiría dar contenido a la Constitución. El jefe
de Gabinete debe ser jerarquizado, ya que hoy en día ha quedado
reducido a una condición indigna.
Las funciones que expresamente le asigna la Constitución –hacer
recaudar las rentas de la Nación y ejecutar el Presupuesto–
las ejercen: por un lado, el Ministerio de Economía a través
de la Secretaría de Hacienda. Y ésta, a su vez, por medio
de sendas subsecretarías; por otro lado, la Afip, que según
el decreto 1.156-96 es “un ente autárquico
en el ámbito del Ministerio de Economía”.
Mientras tanto, el organigrama de la Jefatura de Gabinete es una prueba
de la inutilidad y carácter anticonstitucional que, en la práctica,
tiene ese organismo.
• Tiene una Dirección Nacional de Programas y Proyectos con
Financiamiento Externo; pero ni un solo funcionario dedicado a “las
rentas de la Nación”.
• Tiene una Subsecretaría de Coordinación y Evaluación
(no de “ejecución”) presupuestaria.
• Tiene una Secretaría de Gabinete y Relaciones Parlamentarias;
pero el gabinete no existe y el titular de la Jefatura ni siquiera cumple
regularmente con su obligación constitucional de rendir un informe
mensual al Congreso.Cuando no le conviene o no tiene ganas, no va.
• Tiene dos secretarías inexplicables: de Deportes y de Medios
de Comunicación.
• A través de la Secretaría de Deportes, el jefe de
Gabinete se ocupa del “fomento” y “planeamiento”deportivo.
• A través de la Secretaría de Medios maneja la “publicidad
oficial”, las “emisoras comerciales administradas por el Estado”
y la agencia Télam.
¿Para esto hacía falta reformar la Constitución?
¿Así era como iba a atenuarse el “hiperpresidencialismo”?
Si todavía se cree que la función de un jefe de Gabinete
es útil, es necesario reformar la organización del Ejecutivo
y, sobre todo, sus prácticas. Eso exige:
1- Reglamentar el funcionamiento del Gabinete de Ministros, con
reuniones periódicas presididas por el presidente de la Nación
y, en su ausencia, por el jefe de Gabinete.
2- Instituir el Acuerdo de Ministros, debidamente fundado, como
acto previo a todo decreto de importancia, a fin de excluir la arbitrariedad
(o apariencia de arbitrariedad) en los actos del Ejecutivo.
3- Organizar, en el nivel de la Jefatura de Gabinete, un sistema
de control de ingresos públicos y ejecución presupuestaria.
El propósito de dar a estas funciones el rango constitucional fue
jerarquizar funciones
a las que tradicionalmente se les dio poca importancia: la administración
fiscal y la ejecución presupuestaria, tareas que aun hoy se confían
a subsecretarios. El jefe de Gabinete, responsable ante el Congreso de
la Nación, debe estar en condicionesde asegurar el cumplimiento
del Presupuesto.
4- Dejar efectivamente en manos de la Jefatura de Gabinete todos
los nombramientos de la Administración, pero establecer un sistema
de oposiciones, para que todas las vacantes sean cubiertas tras un concurso
de títulos y antecedentes.
5- Cumplir estrictamente con los informes mensuales del jefe de
Gabinete al Congreso de la Nación, que en tanto incluyen respuestas
a los senadores o diputados, y se realizan en sesiones públicas,
implican
una rendición de cuentas ante la ciudadanía y permiten el
control de los actos de Gobierno.
Si esto no es posible, sería mejor reformar la Constitución
y declarar prescindible este ministro supernumerario.

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Los
que la vieron venir

Hubo, en
Santa Fe, más de un convencional que anticipó qué
pasaría con la institución que allí se estaba creando.
En medio de discursos altisonantes sobre la revolución que significaba
la nueva figura, algunas voces se alzaron para decir que el jefe de Gabinete
sería un cero a la izquierda. Eran, entonces, disonantes. Algunos
ejemplos:
Eugenio Zaffaroni: “Este
jefe de Gabinete no va a ser otra cosa que el ministro preferido del Presidente”.
Carlos Auyero: “Radicales
y peronistas han conciliado un texto y yuxtapuesto sus ideas y salió
un híbrido. Nosotros hubiéramos querido un primer ministro
designado por el Parlamento”.
Roberto Cornet: “Me
hace acordar a la mula, que no es caballo ni burro. El jefe de Gabinete
no es primer ministro ni ministro común. Es el regalón
del Presidente”.
Alberto Natale: “El
gran poder seguirá siendo el del presidente de la República.
El jefe de Gabinete no será más que lo que hoy es el secretario
general de la Presidencia”.
Jorge Jándula: “Será
el mayordomo del nuevo virrey. El pueblo lo va a considerar un Chirolita”.
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Las
ilusiones de Alfonsín

Lo que sigue
es el texto fiel de la argumentación presentada por el ex presidente
Raúl Alfonsín, convencional constituyente, el 27 de julio
de 1994. Con gran convicción y entusiasmo, Alfonsín –autor
intelectual de la iniciativa– procuró mostrar que la introducción
del jefe de Gabinete sería una “bisagra” en la historia
institucional del país. En la intimidad, el ex Presidente solía
decir que, de haber existido la figura del jefe de Gabinete, en 1976 no
habría ocurrido el golpe militar, y en 1989 él no tendría
que haberse ido antes de tiempo. En su concepción, el jefe de Gabinete
era el “fusible” que saltaba en caso de crisis, protegiendo
la institución presidencial. En 2001, luego del “voto bronca”,
el corralito, la indignación popular y los desmanes, a nadie se
le ocurriría que el problema pudiera solucionarse con la renuncia
de Chrystian Colombo.
Alfonsín había diseñado un mecanismo de “estabilidad
institucional” que parecía una máquina de Leonardo:
en los planos, muy bello; pero incapaz
de funcionar. Acaso alguna vez se den las circunstancias previstas por
el ex Presidente. Mientras tanto, es aconsejable leer sus argumentos de
1994 y confrontarlos con la decepcionante experiencia de una década:
Dirigirá la política económica:
“Hace recaudar las rentas de la Nación y ejecuta el presupuesto
nacional. En este sentido, dirige la acción del Gobierno en materia
económica al determinar los mecanismos para la percepción
de los impuestos y al llevar a cabo las obligaciones gubernamentales respecto
de su inversión”.
Nombrará a todos los funcionarios:
“Los subsecretarios y directores generales y demás funcionarios
inferiores de todas las áreas del Poder Ejecutivo, serán
designados en el futuro por el jefe de Gabinete”.
Solucionará los problemas de gobernabilidad:
“La incorporación de un jefe de Gabinete contribuirá
a solucionar los problemas de gobernabilidad. Ello
es así porque será una herramienta útil para superar
situaciones de bloqueos interpoderes, dando mayor sustento político
a las instituciones democráticas”.
Permitirá instrumentar gobiernos de coalición:
“Cuando exista una situación de bloqueo entre el Presidente
y el Congreso, el jefe de Gabinete con responsabilidad parlamentaria será
el puente a través
del cual se podrá institucionalizar un gobierno de coalición,
puesto que el Presidente va a estar obligado a negociar con la mayoría
opositora del Congreso sobre quién deba ocupar dicho cargo para
poder gobernar”.
Aumentará la legitimidad y representatividad
del Congreso: “El jefe de Gabinete incrementará
la legitimidad y representatividad del Gobierno, al exigir que éste
cuente con un respaldo parlamentario. De la obligación de tener
que concurrir en forma mensual al Congreso, para informar sobre la marcha
del Gobierno, surge claro que no es un mero funcionario administrativo
y que se le otorgan importantes responsabilidades políticas”.
El poder político ya no será monopolio
del Presidente: “El poder político ya no se concentrará
únicamente en el Presidente”.
La minoría participará en la formación
del Gobierno: “Los partidos que no accedan a la Presidencia
tendrán injerencia en la formación del Gobierno a través
de la posibilidad de votar una moción de censura para remover al
jefe de Gabinete. Esta injerencia parlamentaria en la formación
del Gobierno, puede culminar en la integración de estos grupos
políticos”.
Terminará con los complots: “En
el caso de que acontezca una dura derrota electoral del partido oficialista,
la oposición no tendrá necesidad de especular con el derrumbe
a plazo del jefe de Estado. No convendrá jugar a ganar ‘todo
o nada’. Por el contrario, podrá imponerle al Presidente un
jefe de Gabinete que lo obligará a tomar decisiones basadas en
vínculos cooperativos […] Se elimina así el incentivo
que tenía el presidencialismo para la confrontación y la
crisis, y la caída de la democracia”.
Mejorará la calidad de la política:
“No estando ocupados exclusivamente en golpear a su rival, las
energías políticas podrán volcarse mejor al diseño
de políticas, al fortalecimiento de la gestión estatal,
y a dinamizar los organismos de control”.

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