La década de Menem fue tan impredecible como su protagonista. Ningún
analista hubiera sido capaz de anticipar, en la turbulenta campaña electoral
de 1989, que un gobierno conducido por aquel exótico caudillo riojano
abriría un sendero tan profundo en la economía. En unos pocos
meses, salariazo y revolución productiva quedaron convertidos,
sin anestesia, en sinónimos de desregulación y apertura.
También los tramos finales de su gestión parecerían inimaginables a la luz de lo ocurrido en aquellos primeros años. El mandatario que advirtió “ramal que para, ramal que cierra”, cuando se lanzó a privatizar Ferrocarriles Argentinos, no parece el mismo que accedió a un reclamo del sector docente en plena huelga, borrando un ajuste presupuestario que había avalado por decreto apenas cinco días antes.
La metamorfosis
El verano del ´89 estuvo signado por hechos extremos: el sangriento copamiento
del cuartel de La Tablada, la devaluación de febrero, la escalada imparable
de los precios. En esos días al borde del precipicio, Menem tuvo su primer
contacto con los responsables de Bunge & Born, por entonces el principal
holding argentino. Corría marzo. La hiperinflación estaba
desatada y el candidato buscaba recetas. El triunfo del 14 de mayo obligó
a transformar las ideas en planes. Viajes a la meca riojana, consultas reservadas
entre el entorno del mandatario electo y empresarios, y la importación
de un diseño econométrico, fueron piezas de una alianza táctica
con B&B (alimentada también por un retorno masivo de capitales) que
cobró vida cuando Miguel Roig, miembro de la cúpula del grupo,
juró como ministro de Economía. Su muerte repentina, seis días
más tarde, no alteró el esquema original: su sucesor fue otro
ejecutivo de B&B, Néstor Rapanelli.
El primer plan de ataque a la hiper estuvo basado en la fijación del tipo de cambio nominal, congelamiento de precios, aumento fijo de salarios, suba de tarifas (600% en el caso de la nafta) y un impuesto sobre determinados activos financieros.
Roberto Dromi, un experto abogado que se convirtió en ministro de Obras Públicas, activó dos normas que se transformaron en el sustento legal del primer tramo de gestión: las leyes de Emergencia Administrativa y de Reforma del Estado, que habilitaron la suspensión de juicios al Estado, una profunda reorganización del sector público acompañada por despidos masivos de personal y la privatización de una extensa lista de empresas y propiedades estatales.
Pero el impacto positivo que provocaron estas medidas entre los agentes económicos
empezó a diluirse en octubre. La brecha entre el dólar oficial
y el paralelo empezó a crecer (36% en noviembre) y Rapanelli volvió
a ajustar el tipo de cambio nominal, que pasó de 650 a 1.000 australes.
El lanzamiento de un segundo minipaquete no consiguió revertir
la desconfianza del mercado. Con 25% de aumento de precios en una sola semana
y una fuerte demanda de divisas que alcanzó a quebrar la barrera de los
1.500 australes, el Ministro dio un paso al costado, cuando el río comenzaba
a abandonar otra vez su cauce.
El contador prolijo
El fin del año asomaba turbulento. Erman González tomó
la posta con el único antecedente de haber ocupado, en seis meses, cargos
tan diversos como la vicepresidencia del Banco Central y el Ministerio de Salud.
Su primera decisión fue liberar los precios y el tipo de cambio, y aunque prometió respetar los depósitos, el 1º de enero de 1990 lanzó el polémico Plan Bonex, que convirtió las colocaciones financieras en australes de corto plazo en bonos externos a diez años denominados en dólares. Su aparición fue precedida por firmes versiones de un plan de dolarización que había hecho estremecer a los mercados, pero que nunca fue asumido oficialmente.
El otro eje del Erman II fue el decreto 435, que dispuso una fuerte restricción del gasto, eliminó secretarías y subsecretarías de la administración nacional y prohibió al Banco Central financiar el déficit operativo de Tesorería.
La falta de consistencia del conjunto no favoreció la credibilidad de los planes en curso. En febrero, la hiper volvió a amenazar y Menem llegó, incluso, a pedir la colaboración de su ex rival, el radical Eduardo Angeloz, finalmente negada.
La superación de este capítulo de la crisis permitió dar aire a las privatizaciones (ENTel, canales de televisión, Somisa). De todos modos el Ministro reincidió, ante cada bache, en más medidas fiscales. Así llegaron los planes Erman III, IV, V y VI (que combinaron nuevas reformas administrativas, suba de aranceles, disminución de derechos de exportación, cambios tarifarios en beneficio de las empresas y desregulación petrolera). Las medidas mantuvieron un equilibrio inestable pero no alcanzaron para contener, días antes de Navidad, una nueva escalada de los precios y del dólar, que en poco más de un mes aumentó 60%.
A mediados de enero de 1991 nació el Erman VII, que disolvió el Ministerio de Obras Públicas, anuló el financiamiento del Banco Central a las entidades provinciales y aumentó impuestos financieros.
El estallido del escándalo bautizado como Swiftgate (que salpicó al Ministro) y la posterior crisis de gabinete le quitaron fuerzas para seguir. El 28, Erman presentó la renuncia, junto a Javier González Fraga, que había estado al mando del Central los últimos 215 días.
Legión mediterránea
Aunque cultivó esa fama, Domingo Cavallo no llegó al sillón
principal del Palacio de Hacienda como un mesías. Sin embargo, Menem
había confiado en las promocionadas virtudes técnicas de quien,
hasta ese momento, conducía la Cancillería, para poner freno a
una nueva estampida del dólar y de los precios que prometía deteriorar
aún más todas las variables macroeconómicas.
El nuevo jefe de Economía no pudo eludir la permanencia, dentro de
su equipo, de los colaboradores más fieles de Erman González como
Saúl Bouer, Héctor Domenicone, Jorge Pereyra de Olazábal
y de outsiders con buena llegada a la Casa Rosada como Vittorio Orsi,
secretario de Planificación, y José Estenssoro, como titular de
YPF. Pero abrió las puertas del Ministerio a una legión de economistas
y técnicos forma dos en la Fundación Mediterránea que,
con el tiempo, adquirirían identidad propia. Carlos Sánchez y
Juan Schiaretti se convirtieron rápidamente en los funcionarios de más
predicamento, junto con el primer jefe de asesores, Juan José Llach.
El primer plan de Cavallo duró un par de meses, y estuvo guiado por dos premisas que más tarde desaparecerían de su vocabulario: control de precios y flotación del tipo de cambio entre bandas, con un techo de 10.000 australes. No le faltó un minipaquete fiscal, con elevación del IVA a 16% y cuadruplicación del impuesto al cheque.
El Ministro apeló a un recurso novedoso que causó gran impacto: reunió en el Teatro San Martín a los responsables de las 500 empresas líderes para comunicarles las nuevas reglas de juego y anunciar un régimen de premios y castigos, destinado a contener la remarcación de hasta 50% en los valores de venta que habían registrado los productos de la canasta familiar desde su asunción. Como complemento, anunció una drástica modificación de las tarifas de importación. Desde ese momento el ingreso de materias primas quedó desgravado, y se fijó un arancel de 11% para importar insumos y de 22% para los bienes de consumo.
El 19 de marzo de 1991 Cavallo anunció, por la cadena nacional, el envío al Congreso del proyecto de Ley de Convertibilidad. El plan, bautizado entonces como Otoño o Cavallo II, anulaba la indexación y fijaba un interés máximo de 12% anual. Su aprobación fue prácticamente inmediata, tan rápida como sus primeros efectos: euforia bursátil, tranquilidad cambiaria y fuerte baja del costo del dinero, inferior a 1% mensual.
Por entonces, la deuda externa tocaba los US$ 60.000 millones, el Tratado de Asunción daba el puntapié inicial al Mercosur y el Congreso recibía la primera propuesta para privatizar YPF.
En junio, Cavallo abrió innecesariamente, según los analistas dos frentes de conflicto: propuso pagar el aguinaldo en cuotas y anular las jubilaciones de privilegio como condición para elevar en 25% los haberes mínimos.
El alegato que recibió de la recordada Norma Plá (una batalladora jubilada) en un rincón del Congreso, terminó con lágrimas y una frase que nunca volvería a escuchar : “No llore, señor ministro, tenga fuerzas”.
El FMI aprobó en julio de ese año un crédito stand-by por US$ 1.040 millones, mientras el gobernador rionegrino Horacio Massaccesi confiscaba $ 16 millones del Tesoro regional del BCRA. Un mes más tarde, el Banco Mundial otorgó US$ 481 millones para financiar el recorte de 53.000 empleados públicos (buena parte de ellos pertenecientes a empresas a privatizar), que se sumarían a los 40.000 agentes despedidos por su antecesor.
Pese a las resistencias que ofrecía el Congreso a los pedidos de Cavallo, el plan logró avances visibles. El anunciado cambio de moneda fue prometido para el 1º de enero de 1992. Ese día, el austral perdería cuatro ceros tras seis años y medio de existencia para permitir el nacimiento del peso.
Dentro del gobierno ya se hacían escuchar las primeras quejas por el costo social de la nueva liturgia económica. Sin embargo, el justicialismo logró imponerse mayoritariamente en las elecciones para gobernador y diputados nacionales. Un superdecreto desregulador de la economía trajo un nuevo efecto benéfico en los mercados, reforzado por los elogios que George Bush prodigó a Menem durante su visita a Washington, y al visto bueno concedido a la Argentina para participar en un programa de canje de deuda externa, el Plan Brady.
Sobre el cierre del año, Cavallo alumbró el Régimen Automotor, el primer acuerdo (finalmente el único) destinado a favorecer a un sector de la industria.
El ´92 arrancó con un debate político que se volvería recurrente: la búsqueda de la reelección (la primera) del presidente Menem. Preocupado aún por los índices de inflación, el Ministro siguió comprometiendo al gobierno en reformas estructurales. La desregulación de las obras sociales y dos proyectos para modificar la ley de Asociaciones Profesionales y la de Negociación Colectiva (preparados por Rodolfo Díaz, titular de Trabajo) buscaban perforar el poder sindical. En marzo, Cavallo reforzó el flanco fiscal y volvió a acudir al IVA, que pasó de 16 a 18%. También le quedó tiempo para atacar, en alianza con el embajador estadounidense, Terence Todman, el monopolio de los depósitos fiscales de Ezeiza, en lo que constituiría el primero de sus embates contra Alfredo Yabrán y sus amigos en el gabinete.
El primer aniversario de la convertibilidad mostró cifras alentadoras: aumentos de 6% en la producción industrial y de 5% en el PBI. En junio, el costo de vida rozó apenas 1%. Los políticos insistían con las cuestiones sociales, pero Cavallo no bajaba la guardia: “Que los gremialistas pidan pan en la panadería, y los docentes a los gobernadores. Yo no soy un vendedor de ilusiones”.
Un par de meses más tarde, sin embargo, aceptó sentar a su mesa a representantes de la CGT y de las principales entidades empresarias, pero convertido en único interlocutor oficial del Consejo de la Producción y el Crecimiento.
Un intento por desplazar a Martín Redrado, que había ganado espacio propio desde la Comisión Nacional de Valores, le salió por la culata. El economista fue ratificado por el Presidente, quien aprovechó la ocasión para demostrarle a su ministro que la única persona con poder absoluto dentro del gobierno era Carlos Menem.
Acosado por las quejas de los industriales (que apuntaban a la pérdida de competitividad y al aumento de las importaciones brasileñas), y por las advertencias de expertos como Rudi Dornsbusch sobre los riesgos explosivos del cambio fijo, Cavallo aplicó en noviembre un paquete de medidas que equivalían a una devaluación indirecta de 10% para los exportadores. El gobierno soportó, mientras tanto, un paro agrario y una huelga nacional, el primer acto significativo de oposición desde 1989. La desocupación se ubicaba entonces en un índice ya preocupante: 7%.
El año cerró con la privatización de Gas del Estado y la refinanciación de US$ 23.000 millones de deuda externa con la banca privada, pactada a través del Plan Brady. La quita de 35% fue compensada por la suma de US$ 8.000 millones de intereses en nuevos títulos a 30 años de plazo.
El ´93 no fue un año sofocante para Cavallo. Abocado al ordenamiento de las finanzas públicas (logró la firma del primer Pacto Fiscal con las provincias) y al progreso de la política desregulatoria, su equipo avanzó en las principales privatizaciones: energéticas (incluyendo YPF), transporte, minería y telefonía móvil. En mayo, la desocupación alcanzó un nuevo récord: 9,9%. Y el Congreso produjo un nuevo hito en octubre, al aprobar la reforma previsional que dio nacimiento al régimen de jubilación privada y a las AFJP.
El estallido social en Santiago del Estero (que derivó en el incendio de la Legislatura y la Casa de Gobierno) convirtió a diciembre en un mes negro. El ministro de Economía mostró su poder al lograr la designación, como interventor de la provincia, de su ladero Juan Schiaretti.
El año siguiente, en cambio, estuvo marcado por tironeos con el poder político y una pérdida de solvencia fiscal. La incipiente contracción financiera internacional contribuyó a generar una caída en el ingreso de capitales. A comienzos de año comenzó a aplicarse la rebaja de aportes patronales.
El PJ recomendó crear el Ministerio de la Producción y Cavallo se decidió a mostrar las uñas. Logró el desplazamiento de Martín Redrado y de Adelina D´Alesio de Viola y mantuvo durante todo el año un tenso duelo por la Ley de Patentes. Desde mayo, también trató de meter baza en la reforma constitucional y perdió una pulseada con el Congreso en el intento por conseguir superpoderes administrativos.
En septiembre anunció que daba por concluido el programa de asistencia con el FMI, por la creciente dureza fiscal que reclamaba el organismo y su rechazo a planes defendidos por el Ministro, como la reducción de las cargas empresarias.
Cavallo y el nuevo embajador de Estados Unidos, James Cheek, se opusieron en noviembre al modelo adoptado por el Congreso para privatizar el Correo. La devaluación del peso mexicano terminó de oscurecer el horizonte: el cierre del Banco Extrader amenazó con desatar un efecto dominó en el sistema financiero, hubo fuertes presiones sobre el dólar y un ajuste de emergencia de $ 1.000 millones.
El efecto tequila provocó una fuga de US$ 3.500 millones entre el 20 de diciembre y el 10 de febrero de 1995. El Congreso fue urgido a aprobar medidas de ajuste, como el aumento del IVA de 18 a 21%, y la creación de fondos de salvataje para los bancos. El estado de crisis, sin embargo, no impidió la contundente reelección de Menem en los comicios del 14 de mayo, con casi 50% de los votos.
La recesión, mientras tanto, cubrió la región y Cavallo reanudó lazos con el FMI. Atrapado por las pujas internas con Eduardo Bauzá (ascendido a jefe de Gabinete) no logró torcer la renuncia de Carlos Tacchi. La hostilidad política hacia el jefe de Economía se volvió inocultable, y se potenció tras su denuncia de “mafias enquistadas en el poder”, que hizo estallar el caso Yabrán.
En 1996 la relación Menem-Cavallo fue decididamente tormentosa. Los constantes desafíos del Ministro a medidas que otros hombres del gobierno impulsaban con guiños de aprobación del Presidente, precipitaron su despido el viernes 26 de julio, en una operación tan cuidadosamente planeada que fue comunicada oficialmente al cierre de la actividad bancaria.
Piloto automático
Tras la negativa de Roberto Alemann y las dudas de Miguel Angel Broda, Roque
Fernández se convirtió en el quinto ministro de Economía
de Menem, después de haber ocupado durante cinco años la presidencia
del Banco Central. Considerado un liberal ortodoxo, su llegada llevó
al reemplazo de buena parte de los mediterráneos por un equipo de Chicago
boys, provenientes del Centro de Estudios Macroeconómicos (Cema).
Debutó con el envío al Congreso de un nuevo paquete fiscal de emergencia, con medidas clásicas, como un aumento del impuesto a las naftas y el gasoil, generalización del IVA, incremento de la tasa de Ganancias y el recorte de los reintegros a los exportadores. El flamante ministro lo justificó con el argumento de que el déficit fiscal real triplicaba el estimado por Cavallo.
Tampoco 1997 fue un año tranquilo. Otra crisis externa, originada por una cadena de devaluaciones en el sudeste asiático, volvió a sacudir las finanzas internacionales y a restringir el acceso al crédito de la Argentina, que debía cubrir un creciente servicio de la deuda externa.
El triunfo de la flamante coalición opositora formada entre la UCR y el Frepaso en las elecciones legislativas de octubre (en las que el gran perdedor fue Eduardo Duhalde) volvió a crear un panorama de incertidumbre, que la Alianza buscó despejar con un discurso económico más cercano al establishment que a la denominada fracción progresista.
Roque Fernández debió batallar, durante el segundo semestre de 1998, contra una recesión de doble origen: la parálisis de la economía brasileña (destino de 30% de las exportaciones argentinas) y las secuelas del shock asiático en los mercados globales.
Fue otro año de debate sobre cuestiones fiscales, con la puesta en marcha del monotributo y de la discutida reforma tributaria, que aumentó la presión a cambio de una nueva tanda de rebaja de aportes patronales. La reforma laboral, acomodada a los intereses sindicales no favoreció, como se esperaba, la baja del desempleo, sino que pareció agravar la situación.
El panorama del último año de la administración empeoró
con la inesperada devaluación del real. Los reclamos sectoriales (desde
la Carpa Docente hasta las protestas de las entidades del campo y la industria)
pusieron entre la espada y la pared a un ministro de Economía que no
se cansa de defender las bondades reparadoras del piloto automático,
contra el activismo que le reclaman los propios dirigentes oficialistas para
evitar que, tras diez años de reinado menemista, el gobierno cambie de
color el próximo 24 de octubre.
|
Ricardo
López Murphy*
La agenda macro
atrasa una década
-¿Cuáles
son las características de la década de Menem?
-Sin duda,
pasará a la historia como la década en que la Argentina
logró alcanzar la estabilidad de precios, que había perdido
desde hacía 50 años con consecuencias tremendas para el
funcionamiento de la economía. Hubo un esfuerzo muy grande en pos
de la reinserción internacional del país, materializado
a través de acuerdos como el Gatt y el Mercosur. Se logró
convocar y modernizar el aparato productivo, con inversiones y recursos
externos. Se logró generar un volumen de inversiones como hace
muchos años no teníamos. Y tuvo lugar un proceso de modernización
muy importante del sector público.
-¿Todo
se hizo bien?
-No. También
se trató de la década en la que no aprovechamos bien las
oportunidades. No logramos construir un aparato fiscal que nos hiciera
menos vulnerables. Nos endeudamos excesivamente y eso afectó la
eficacia a largo plazo. No logramos devolverle flexibilidad a la economía:
seguimos con rigideces extraordinarias. No mejoramos la productividad
del gasto público.
-Entonces,
¿cómo sigue la historia?
-La próxima
década tendrá la agenda macroeconómica que debió
resolverse en esta década. Deberá producirse un saneamiento
fiscal y de la deuda pública, y una normalización del gasto
público. Habrá que hacer un enorme esfuerzo para devolverle
flexibilidad a la economía y mejorar la productividad del sector
público, no sólo en cuanto a la prestación de los
servicios de educación, salud o cuidado del medio ambiente, sino
en las funciones primarias del Estado. El éxito de un modelo como
éste depende del gobierno de la ley, del funcionamiento correcto
de las instituciones, del respeto de los contratos. Y eso no se ha hecho.
Ninguna economía exitosa y sostenible tiene capitalismo prebendario.
Y aquí sigue habiendo mecanismos no abiertos, no competitivos.
Todavía hay mucha gente que protesta porque a sus amigos no les
va bien con el mercado.
-¿A
qué se refiere cuando habla de flexibilizar la economía?
-Tiene
que ver con la capacidad de lidiar con factores adversos. En el caso del
sector público, tiene que ser capaz de amortiguar los shocks.
Se trata de tener un sistema empresario y una legislación empresaria
que faciliten la reinserción. El proceso legal previsto por la
ley de concursos y quiebras para reemplazar a los conductores de una empresa
con dificultades es demasiado largo. Así se paralizan campos, fábricas,
edificios, y la pérdida social es enorme. Y también la flexibilidad
laboral, por qué no. Si hay un régimen cambiario inflexible,
necesito flexibilidad empresaria y laboral. Así es la ecuación:
si tengo rigidez por un lado, debo tener flexibilidad por el otro.
-¿También
flexibilidad fiscal?
-El gasto
debe ser, por naturaleza, poco flexible. En materia de salud, educación,
justicia, seguridad, defensa y cuidado del medio ambiente, toda esa infraestructura
no fluctúa según el ciclo económico. Por lo tanto,
el gasto debe resolverse con criterio de largo plazo. En cambio, la recaudación
sí debe ser flexible: debe ir al superávit cuando el ciclo
es positivo, para compensar la caída cuando hay recesión.
Por no haber construido esos ahorros estamos mal hoy y hay que hacerlo
de modo brutal. Como el sector público no se ajustó, el
sector privado vio potenciado su ajuste, y hoy tenemos un ajuste extraordinariamente
desbalanceado.
A.
J. L.
(*)
Economista jefe del cuerpo técnico de la Fundación de Investigaciones
Económicas Latinoamericanas (Fiel). |
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Diez años para
revertir el retroceso anterior y crecer con fuerza
Por
Jorge Remes Lenicov *
Las políticas
iniciadas en 1989 permitieron resolver muchos de los problemas generados
entre 1975 y 1990, un período en el que la Argentina no logró
realizar los cambios necesarios para adaptarse al mundo y acordar y consolidar
una forma de organización económica que remplazara a la
sustitución de importaciones.
Los desequilibrios
macroeconómicos generados son claros: desde mediados de la década
de 1970 el PBI per cápita cayó 25%; la razón inversión/PBI
se redujo de 22,3% a 8,7%; la inflación fue superior a 100% anual
y trepó por encima de 3.000% en 1989; creció el déficit
fiscal (más de 16% del PBI en varios años) y el endeudamiento
aumentó de forma tal que terminó en la imposibilidad de
pago de la deuda.
Se fragmentó
el mercado laboral, se deterioró la calidad en los servicios sociales
y la distribución del ingreso se tornó más regresiva
(al comenzar la década, 40% de la población más pobre
recibía 15,7% de los ingresos, y en 1989 sólo accedía
a 12%).
Mientras
el mundo avanzaba hacia profundas reformas estatales y de reestructuración
productiva para responder al proceso de globalización y a los nuevos
tiempos, la Argentina se mantuvo al margen: el mundo creció 32,4%
y la Argentina decreció 10%.
Las reformas
económicas de la presente década fueron muy efectivas, justamente
porque respondieron a las exigencias actuales. En la primera etapa, hasta
1995, se implementaron los principales cambios y mediante un mecanismo
de shock: privatizaciones, desregulación económica,
apertura comercial e integración regional, convertibilidad e independencia
del Banco Central. En esos años se definió un nuevo marco,
una nueva organización; esto liberó las fuerzas endógenas
de nuestra economía. En los años siguientes la fuerza transformadora
inicial se fue perdiendo.
En muchos
aspectos, los resultados han sido muy positivos: entre 1990 y 1998 el
PBI creció 58%; la inversión se incrementó 50% en
términos de producto; el déficit fiscal bajó a 1,2%
del PBI; se duplicó el grado de monetización (M3/PBI).
En el sector
real, la producción de granos creció 84% y la industria
63%. La frontera forestal se duplicó desde 1992 y sus exportaciones
aumentaron mas de 700%. En el año 2000, las inversiones mineras
permitirán una producción 4,2 veces mayor que la de 1991.
Sin embargo,
y si bien se han sentado las bases para seguir creciendo, quedan pendientes
varios problemas por resolver. Por un lado, la falta de competitividad
sistémica, agravada por la reversión de las condiciones
internacionales; por el otro, la mayor regresividad en la distribución
del ingreso (la desocupación supera 13% y la participación
del quintil más pobre disminuye 22%), aunque el fuerte crecimiento
de la riqueza global permite explicar el descenso del índice de
pobreza en relación con los años ´80.
Estas falencias
son consecuencia de la estrategia de shock y de las medidas que
no se tomaron. Hubiera sido importante generar una red de contención
desde la política social y laboral, acompañar a las Pymes
en el cambio, diversificar más las exportaciones y constituir mecanismos
anticíclicos que posibilitaran una menor vulnerabilidad externa.
Hubo un fuerte aumento del gasto público (70%) que, por no haber
sido financiado por impuestos, determinó el incremento del endeudamiento
externo.
La transformación
del Estado en el orden nacional, provincial y municipal para redireccionar
y hacer más eficaz el gasto y cobrar mejor los impuestos es una
gran deuda pendiente. Sin capacidad de gestión y una buena administración
de todos los ingresos, es difícil pensar en políticas sociales
efectivas para igualar oportunidades y para llevar adelante políticas
activas que favorezcan y desarrollen a las Pymes, las exportaciones y
las distintas regiones del país. En paralelo hay que poner un límite
a la presión tributaria, al gasto y crear un fondo anticrisis.
La nueva
etapa exige mayor grado de consenso, sintonía fina y mucha administración/gestión
de lo ya legislado. Tenemos todas las posibilidades para continuar creciendo;
pero siempre que abordemos conjuntamente los problemas de competitividad,
distribución del ingreso y calidad, pertinencia y cobertura de
la educación.
(*)
Diputado nacional (PJ), ex ministro de Economía de la Provincia de
Buenos Aires. |
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La larga sombra de
la pobreza
Por
Diego Petrecolla *
La desigualdad
en la distribución del ingreso y, más específicamente,
la pobreza, constituyen, a los ojos de buena parte de la opinión
pública, uno de los flancos más débiles de la administración
Menem. Desde el gobierno, sin embargo, suele responderse con datos que
pueden apreciarse en el gráfico que ilustra la página 25.
Los últimos
indicadores de pobreza relevados por el Indec muestran que, en octubre
del año pasado, 18,2% de los hogares del Gran Buenos Aires (3.056.000
personas) no disponía de los ingresos necesarios para acceder a
una canasta básica de bienes y servicios. El índice es,
por cierto, inferior al correspondiente a 1989.
Sin embargo,
si se examina la cuestión en términos de largo plazo, puede
apreciarse un comportamiento revelador. El porcentaje de hogares ubicados
por debajo de la línea de pobreza se triplicó entre 1980
y 1998. Durante los años ´70, antes de la crisis de la deuda, la
pobreza extrema y la distribución desigual del ingreso no constituían,
aun en contextos de inflación cambiante, un problema acuciante
en la Argentina. El índice de población con necesidades
básicas insatisfechas era relativamente bajo, inferior a los que
exhibían la mayoría de los países de América
latina y otros con niveles de ingresos similares a los argentinos.
Al mismo
tiempo, la distribución del ingreso, medida con los indicadores
habituales, se comparaba favorablemente con la de estos países
e incluso con la de gran parte de las economías desarrolladas.
Los recursos provenientes de actividades con un alto contenido de renta,
fundamentalmente explotaciones agropecuarias extensivas, permitían
estimular el crecimiento de industrias con salarios relativamente altos
y muy elevados niveles de ocupación. El funcionamiento de un sistema
de seguridad social en maduración permitía, al mismo tiempo,
niveles razonables de beneficios.
Aunque
esta situación mostraba signos de inestabilidad y tasas de inflación
crecientes, se pudo sostener a costa de un fuerte endeudamiento externo
en la segunda mitad de la década de 1970.
El panorama
cambió radicalmente a partir de la crisis de la deuda a principios
de los años ´80. Los niveles de desocupación abierta, que
desde fines del siglo pasado eran insignificantes, empezaron a crecer.
Los sectores manufactureros, que habían sido tradicionalmente una
fuente importante de absorción de mano de obra, crecían
menos o se estancaban, y expulsaban empleo en términos absolutos.
El salario real cayó y la desocupación abierta u oculta
aumentó hasta niveles relativamente altos primero, y hasta cifras
récord más recientemente. Al mismo tiempo, los sistemas
de seguridad social entraron en crisis. Como consecuencia, aparecieron
síntomas claros de una pobreza creciente y de una notoria concentración
del ingreso.
A fines
de los ´80, la organización económica imperante entró
en una fuerte crisis, que desembocó en las hiperinflaciones de
1989 y 1990. A partir de 1991 se inició un importante proceso de
reformas estructurales que continúa aún hoy. Uno de los
hechos más llamativos es que, durante un período de crecimiento
económico sostenido, los indicadores de pobreza se mantuvieron
siempre en niveles elevados.
Se puede
hablar, además, de un cambio cualitativo en la pobreza. Entre 1985
y 1989, los incrementos en los indicadores de pobreza estaban asociados
con elevadas tasas de inflación. El año 1991 marca un punto
de inflexión, en el que la inflación se reduce drásticamente
mientras que la distribución del ingreso comienza a empeorar, y
muestra una dimensión hasta ese momento desconocida de la pobreza
en la Argentina: los más pobres entre los pobres se ven perjudicados
a pesar de la reducida inflación y de las elevadas tasas de crecimiento.
Entonces,
aunque es cierto que la pobreza de los últimos años es menor
que la de los períodos de alta inflación e hiperinflación,
sigue siendo elevada y continúa creciendo.
(*) Economista,
Fundación Argentina para el Desarrollo con Equidad, Fade. |
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Daniel
Artana *
Mejorar la calidad
del gasto
-En
términos de los ingresos públicos, ¿cuál ha
sido el cambio más relevante en esta década?
-Lo que
ha hecho la Argentina en los años ´90 es reemplazar el impuesto
inflacionario por el IVA, y esto, claramente, es mejor desde el punto
de vista de la eficiencia y de la equidad. Pero, además, se ha
avanzado en la eliminación de una cantidad de impuestos distorsivos,
como el impuesto a los cheques, a las exportaciones, y otros menores,
que fueron reemplazados por impuestos más generales.
-¿Las
idas y vueltas de las múltiples reformas tributarias no crearon
un ambiente de inseguridad para los inversores?
-Es preferible
tener un poco más de estabilidad tributaria, aunque cambios de
normas hay en todos los países. En materia de impuestos a la renta,
dada la alta movilidad de capitales que hay en el mundo, y los problemas
de administración tributaria que todavía tiene la Argentina,
es natural que se cobren sobre bases presuntivas; esto es así en
muchos países desarrollados. Sin embargo, yo no percibo que este
problema sea tan grave. Si tuviera que señalar cuáles son
los problemas de diseño tributario, el primer lugar le corresponde
a la tributación al trabajo, que para el nivel de desempleo que
tiene la Argentina es excesivo.
-¿Cuál
ha sido el comportamiento del gasto público en este período?
-Aumentó
groseramente, por arriba, incluso, del crecimiento de la economía.
Pero se experimentó un cambio en su estructura; las áreas
sociales fueron las más privilegiadas. En algunos casos esto se
debió a que había que cumplir con leyes que no se respetaban,
como las previsionales; y en otros, simplemente, porque había necesidades.
Obviamente, el incremento en la carga de intereses que de US$ 4.000
o 5.000 millones anuales, pasó a casi 9.000 millones para este
año contribuye también a explicar el crecimiento del
gasto público. Sin embargo, este aumento no resultó en mejoras
muy claras en la calidad del gasto social. Más allá de que
quizá debiera ser incrementado lo que es un debate más
complejo lo indiscutible es que debe ser mejorada su calidad.
-Parte
de la justificación de la ley de convertibilidad, y de las privatizaciones,
residió en la necesidad de reducir el déficit fiscal. Sin
embargo el incremento en el endeudamiento público parece indicar
que se fracasó en ese propósito.
-Se ha
avanzado en la tarea de reducir fuertemente el déficit fiscal,
al menos si lo comparamos con los promedios de la década de 1980.
Sin embargo, la Argentina tiene una situación de excesivo endeudamiento
público, que se manifiesta en la tasa de interés en los
bonos de la deuda, que es muy alta para el grado de avances que se han
logrado.
-¿En
qué debería consistir la segunda reforma del Estado?
-Esto tiene
que ver con varias cosas: una es la reforma administrativa. Da la sensación
de que en la Argentina el aparato burocrático del Estado sigue
teniendo niveles de gasto muy importantes, y yo creo que ahí está
la posibilidad de reducir este aparato y reorientar el gasto hacia áreas
más prioritarias desde el punto de vista de la sociedad. Pero también
hay cuestiones más complejas en la reforma. En la Argentina el
gasto social se maneja con un sistema de incentivos que básicamente
está al revés. Se aplica el criterio de subsidio a la oferta
que, desde el vamos, plantea un problema, porque financia el costo de
provisión de algún bien o servicio, independientemente de
la eficacia de ese gasto.
C.
S.
(*) Director
del cuerpo técnico de la Fundación de Investigaciones Económicas
Latinoamericanas (Fiel). |
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Desarrollo
tecnológico
El acento en
la innovación
Por
Roberto Bisang *
El acervo
tecnológico en cualquier país es el fruto de varias décadas
de evolución, tanto a nivel individual como institucional. En el
caso argentino, las modificaciones operadas recientemente tienen como
punto de partida un perfil tecnológico modelado bajo la impronta
sustitutiva. Un mercado pequeño, protegido, con fuerte predominio
de firmas estatales y Pymes, dio pie, en décadas anteriores, a
una estrategia de adaptación tecnológica tendiente al logro
de mayor autonomía en la provisión de este factor de producción.
El modelo
varió sustancialmente en los años ´90. La apertura de los
mercados y la presión de la competencia externa llevaron, por un
lado, a la ampliación de la oferta tecnológica y, por el
otro, a la necesidad de producir una revisión de la estrategia
productiva general orientada a ganar rápidamente competitividad.
El informe
de la Secretaría de Ciencia y Técnica y del Indec, “La conducta
tecnológica de las empresas industriales argentinas”, de 1998,
ilustra sobre algunos aspectos de este complejo y crucial proceso. A fines
de 1996, entre las firmas relevadas, 59% manifestó desarrollar
actividades formales o informales en las áreas de investigación
y desarrollo. En 1991, sólo 10% estaban involucradas en esos esfuerzos.
No menos
relevante es el cambio del perfil y la dinámica empresaria. Se
destaca el auge de las inversiones externas, la conformación y/o
consolidación de algunos conglomerados empresarios locales, la
virtual desaparición de las empresas públicas y el achicamiento
y redefinición del universo de las Pymes. En su conjunto, un dato
destacado es que las firmas líderes tienen tamaños sensiblemente
superiores a los que exhibían algunas décadas atrás
y, con ello, mejores posibilidades de articulación en los mercados
tecnológicos. A ello debe sumarse el impulso técnico asociado
a las inversiones externas.
Las nuevas
condiciones regulatorias locales, los cambios operados en el contexto
externo y el nuevo perfil empresario tienden a conformar un modelo distinto.
En la industria, en particular, se experimentó una marcada incorporación
de tecnología exógena a las empresas, principalmente bajo
la forma de compras de bienes de capital, contratación de servicios
de consultorías y, en menor medida, acuerdos tecnológicos
con entidades sin fines de lucro e instituciones públicas de ciencia
y técnica. Esta articulación tecno-productiva indicaría
un cambio relevante con respecto al modelo previo, en el que las actividades
de adaptación se realizaban, en gran medida, dentro de la empresa.
Las firmas se tornaron más activas en las adquisiciones extra-muros
y menos dinámicas en la generación endógena. Además,
el grueso de la oferta proviene del exterior, tanto bajo la forma de bienes
de capital importados como del pago por servicios tecnológicos.
Del total
del gasto estimado en actividades de ciencia y tecnología unos
US$ 3.500 millones en 1996 el sector industrial gastó en
actividades de innovación dentro de sus empresas algo menos de
US$ 700 millones. De modo que poco más de 20% es endógeno
a las firmas y, del resto, una parte relevante proviene del exterior.
En el otro extremo incorporaron poco más de 2.200 millones de bienes
de capital, buena parte de los cuales fueron importados.
El análisis
de la composición de los gastos endógenos revela otra característica
destacable: una mayor tendencia hacia las actividades exclusivas de innovación
adaptación, cambios organizacionales, logística
en comparación con las relacionadas con investigación y
desarrollo. La composición aproximada es de un tercio para IyD
y de dos tercios para las restantes actividades de innovación.
Existe
una marcada tendencia a enfatizar esfuerzos en las áreas de comercialización
de nuevos productos, organización general y reorganización
administrativa. Menos intensas aparecen las actividades de adaptación
de productos, asistencia técnica a la producción e ingeniería
de proyectos. Es decir que el énfasis estuvo fundamentalmente puesto
en modificaciones de los circuitos de administración y comercialización,
más que en los procesos productivos.
Aunque
el esquema actual de captación de tecnología, vía
incorporación exógena, permite un shock inicial que
ubica a la producción en un nivel tecnológicamente más
elevado, también sienta las bases para problemas de magnitud en
un futuro no muy lejano. La marcada dependencia en la provisión
afecta tanto las cuentas externas debido al creciente pago de servicios
por este concepto como la posibilidad de captar rentas tecnológicas
localmente, al no contarse con desarrollos propios. Desde una óptica
más amplia, es probable que la masiva incorporación de tecnologías
externas, aunque mejore el status como usuario y como tal
sea deseable en una primera etapa deba ser reemplazada posteriormente
por otra estrategia que permita crecientes esfuerzos adaptativos e, incluso,
el inicio de incipientes desarrollos propios.
(*) Investigador
docente del Instituto de Industria de la Universidad Nacional de General
Sarmiento. |
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El dilema
de fondo
Bajarse del
tigre
Por
Adolfo Canitrot *
Hay que
distinguir entre lo deseable y lo viable. Un programa económico
puede gustar o no gustar por razones éticas o afectivas vinculadas
tanto con sus fines como con sus medios. Pero eso no obsta para reconocer
su vitalidad y su fuerza transformadora.
El Plan
de Convertibilidad fue claramente exitoso hasta mediados de 1994. Se le
podían señalar sus efectos negativos: la cesión de
soberanía en el manejo de la política económica;
la concentración del poder económico en un grupo selecto
de grandes empresas estrechamente vinculadas con el poder político;
el desempleo y la distribución regresiva del ingreso.
Pero tenía
una fuerza arrolladora y se legitimaba con sus propios éxitos:
el fin de la inflación, el crecimiento vigoroso del producto y
de la productividad, la modernización de las empresas y los servicios
públicos. Todos estos éxitos, perceptibles en la vida cotidiana,
quitaban peso a aquellas objeciones y las hacían sospechosas de
vana nostalgia por tiempos idos y acabados.
Pero hoy
ya no es lo mismo. A las críticas de contenido ético ha
sucedido el preguntarse por la viabilidad futura del Plan. Primero surgieron
las dificultades del tequila y luego las de Brasil. Se las vio
como dificultades de corto plazo motivadas por acontecimientos externos.
Se confió en que, recuperado Brasil, retornaría el empuje
inicial financiado por el capital externo. Implícito en esta confianza
estaba el convencimiento de que los progresos de la economía argentina
permitirían revertir los déficits internos y externos de
la transición en algún futuro no lejano.
Pero este
convencimiento se ha ido disipando. Hay dudas, y dos razones que concurren
a crearlas. La primera es que el mundo ha cambiado después de la
crisis de Tailandia y los otros países asiáticos. Estas
crisis, surgidas de la nada, deterioraron las expectativas optimistas
y elevaron señales de alarma en el mercado internacional de capitales.
El ánimo de hoy es de prevención y cuidado.
Aquellas
economías emergentes que habían tentado al capital
con altos y seguros rendimientos basados en las perspectivas de una continua
expansión de los negocios, comenzaron a ser objeto de sospecha.
Vista en
el conjunto, la Argentina es un ejemplo. El eje de su estrategia es la
puerta abierta al ingreso de capitales externos con la garantía,
dada por la convertibilidad y el tipo de cambio fijo, de que podrán
salir sin mella cuando así lo deseen. Esta promesa seductora le
ha permitido acumular una deuda externa por encima de 40% de su PBI. Este
stock de deuda no sería alarmante si no fuera por el hecho
de que los flujos netos de crédito que lo alimentan siguen creciendo
año tras año y han llevado el déficit de la cuenta
corriente exterior a más de 5% del PBI.
Y he aquí
la segunda razón para la duda: en este nuevo escenario sin optimismo
y contaminado por la prevención y la sospecha, la Argentina ocupa
un lugar relevante.
Frente
a un déficit de la cuenta corriente que se presume insostenible,
las recetas de reparación son bien conocidas. Una es devaluar la
moneda; otra es elevar los aranceles de importación o aplicar otras
restricciones. En los años ´80, el FMI recomendaba la primera y
aceptaba la segunda sin objetar demasiado. Pero ahora, si la convertibilidad
quiere conservarse, ambas recetas son imposibles. En ese marco, donde
tampoco hay política monetaria activa, lo único que se puede
hacer para moderar el déficit de la cuenta corriente es reducir
el gasto público. Y esto es lo que el FMI recomendó.
De este
modo, el centro del debate se trasladó hacia el gasto público
cuando la razón del déficit de la cuenta corriente resulta
como muestran los números de la insuficiencia del ahorro
privado nacional para financiar la demanda de crédito de inversión.
A esto debe agregarse que la emergencia del déficit fiscal es consecuencia,
no del aumento del gasto público que en términos porcentuales
del PBI se ha reducido sino de la caída de la recaudación
fiscal como consecuencia de la recesión económica. En resumen:
las restricciones impuestas por la convertibilidad obligan a atacar por
donde es más difícil.
No es un
descubrimiento constatar que el gasto público es un instrumento
demasiado burdo y rígido para atender desequilibrios de corto plazo.
Y es, además, ruidoso, como lo han demostrado las manifestaciones
estudiantiles y la reacción del Congreso. Para explicar por qué
se ha usado, aventuro dos hipótesis alternativas.
La primera
es que Roque Fernández, en el crepúsculo del gobierno que
integra, no tiene espacio político para reformas de fondo y se
limita a hacer lo que pueda para llegar a diciembre.
La segunda,
más trascendente en su significación, es que el FMI, al
recomendar la reducción del gasto fiscal y no su financiamiento
transitorio con cargo a la recuperación del nivel de actividad
en el futuro, está planeando para un plazo más largo, en
el cual previene que nuestros desequilibrios van a encontrar menos capitales
dispuestos a cubrirlos.
El dilema
de fondo: ¿seguir con la convertibilidad o salir de ella? es el tema
tabú que está en la cabeza de todos pero del cual no se
habla. Mientras hubo capitales disponibles las cosas eran fáciles.
Todo desequilibrio externo, por alto que fuera, se cubría con el
flujo de crédito del exterior. En esas condiciones, la convertibilidad
rendía sus indudables beneficios y no tenía costos. Pero
esto se acabó. El problema no se aplica a Roque Fernández
sino a quienes habrán de seguirlo después del 10 de diciembre.
Salir de
la convertibilidad, o simplemente devaluar el peso, es altamente arriesgado.
El tipo de cambio uno a uno es el eje central de la política económica
vigente y se teme, con razón, que al abandonarlo toda la política
económica se desdibuje y se potencie la incertidumbre. La convertibilidad
y el uno a uno es un tigre del cual hay miedo de bajarse.
No creo
que alguno de los candidatos a futuro ministro de Economía tenga
en mente salir de la convertibilidad. Hoy en día, nadie devalúa
por cuenta propia, a menos que los hechos inmediatos lo fuercen a ello
y no tenga otro remedio. Consultar sobre ello a Pedro Malán y a
Gustavo Franco.
¿Cuál
es la alternativa?: restringir la apertura. La experiencia de los ´80
nos dejó una lección: la apertura comercial sólo
puede hacerse en la medida de los créditos que financien los déficits
externos que ella engendra. Cerrar algo las importaciones parece más
fácil si se puede hacer sin mucho ruido. Es probable
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