Reflexiones sobre el nuevo papel del Estado
De gendarme a promotor del
desarrollo
Por Pablo Gerchunoff (*)
La última década del siglo ha sido especialmente
pródiga en transformaciones económicas,
políticas y sociales. Pero no todas ellas están
concluidas. Una de las que están en pleno proceso
&endash;acaso la principal&endash; es el papel que debe tener el
Estado. En este artículo, el autor releva en detalle los
campos (el mercado, los servicios públicos, los consumidores,
los ciudadanos en general, la administración pública,
la educación, la salud, la justicia, la seguridad y los
sectores marginados) en los que, a su juicio, debe producirse el
debate.
Sin lugar a dudas, la última década del siglo XX ha
sido lo suficientemente rica en fenómenos y transformaciones
económicas, políticas y sociales como para asegurarse
un importante puesto en la historia de la humanidad. El orden
internacional, el comercio, las ideologías, la
tecnología y las comunicaciones son sólo algunas de las
áreas radicalmente afectadas por esta turbulenta
década. Y dentro de esa lista, uno de los sectores en los que
se produjo un importante quiebre, tanto al nivel nacional como
internacional, es el Estado moderno y el nuevo papel que debe ocupar.
La Argentina vivió un frenético proceso de reforma
del Estado, que en poco más de un lustro se vio desalojado de
las que eran sus principales funciones y ocupaciones, como por
ejemplo la provisión de servicios públicos, y vio
transformar algunas de sus tradicionales formas de
intervención en la economía y en la sociedad.
Desmantelamiento del Estado empresario, privatización de los
servicios públicos, límites a la intervención
pública: el consenso es amplio sobre lo sucedido &endash;la
existencia de un cambio cuantitativo y cualitativo del papel del
Estado&endash;, pero dista de ser tan amplio a la hora de discutir
las consecuencias de esas transformaciones y los nuevos espacios de
acción estatal.
Luego de ese abrupto proceso es comprensible que aún no se
haya definido precisamente cuál puede ser el nuevo papel del
Estado, que sigue funcionando tanto por su propia inercia como por la
creación de nuevos entes y organizaciones en su seno, pero sin
una visión de conjunto ni una definición de objetivos.
Partiendo de la experiencia argentina se pueden intentar delinear
algunos de los roles correspondientes a este nuevo Estado, que
tímida e imprecisamente empiezan a aparecer y que se cumplen
con diversos grados de eficiencia.
Estado y mercado
La búsqueda del nuevo papel del Estado se inscribe en un
debate más amplio, que intenta definir las relaciones entre
Estado y mercado. Como mostraremos más adelante, están
dadas las condiciones para que se desarrollen nuevas formas de
intervención estatal, fundamentalmente debido a una serie de
fallas de mercado; sin embargo, no existe un único mercado
sino un conjunto de instituciones heterogéneas, y es en
función de estas distintas estructuras que deberá
establecerse un patrón diferenciado de acción estatal.
Con ese fin podemos distinguir, a grandes rasgos, tres tipos de
mercados. En el primero existe una gran cantidad de oferentes y tanto
las externalidades como los problemas de información son poco
relevantes para su funcionamiento. En un segundo segmento podemos
incluir aquellos sectores en los que no existen los monopolios
naturales pero sí un conjunto de problemas, como trabas a la
competencia e información incompleta o asimétrica. El
tercer tipo de mercado incluye las áreas en las que existen
monopolios naturales o importantes externalidades y problemas de
información.
El primer tipo abarca la producción de bienes y servicios
en condiciones competitivas en general, mientras en el segundo
podría incluirse al sistema financiero, las comunicaciones y
los combustibles, y en el tercero a la provisión de agua
potable, la educación, la infraestructura social y la salud.
El nuevo papel del Estado radica en la interacción con esos
mercados y abarcará, en función de las
categorías que hemos definido, un amplio espectro, desde la
defensa pasiva de la competencia hasta la regulación directa
de algunas actividades. En ese sentido es preciso diferenciar las
políticas de incentivos de las intervenciones públicas
más directas; en la interacción con los mercados, el
nuevo Estado puede transformarse simplemente en un Estado gendarme o
en un actor activo, pequeño pero fuerte, dentro de la
sociedad.
Estado y ciudadanos
Uno de los nuevos roles del Estado es el de asumir activamente la
defensa del ciudadano, en tanto consumidor y productor, en el
ámbito del mercado. En el sector competitivo de la
economía es suficiente que el Estado asuma plenamente su
función de garante de la competencia, estableciendo las
instituciones adecuadas para investigar y perseguir las
prácticas monopólicas y oligopólicas, con una
legislación que fije incentivos claros para evitar ese tipo de
comportamiento.
Aunque las políticas antimonopolio tienen una larga
historia en países como Estados Unidos, nunca se desarrollaron
con éxito en la Argentina ni aparecieron tan claramente como
un tema de la agenda estatal como en estos últimos
años; a pesar de que la apertura de la economía dio un
impulso importante a la competencia al forzar la integración
al mercado mundial, es mucho lo que queda por hacer para establecer
una legislación y una cultura de competencia.
En los otros dos tipos de mercado que hemos descripto, sin
embargo, las medidas de defensa de la competencia no son suficientes
y se impone al Estado la tarea de regular, en diverso grado, la
actividad del sector privado. Para lograr un funcionamiento
óptimo del segundo tipo de mercado, es necesario que la
defensa de la competencia se vea complementada por medidas estatales
específicas para cada uno de los sectores, que logren
establecer una autorregulación de los actores privados. Por
ejemplo, se impone como uno de los nuevos roles del Estado establecer
reglas de juego claras y transparentes que ayuden al sistema
financiero a solucionar sus problemas de información
incompleta y le permitan desarrollarse plenamente, logrando que el
crédito llegue a todos los que lo necesiten.
En el segmento de mercado de los monopolios naturales, la
intervención estatal no debe limitarse a fijar incentivos, ya
que, por su propia naturaleza, es en estos sectores en los que se
justifica una intervención más directa. La masiva
privatización de los servicios públicos puso sobre el
tapete una serie de problemáticas de regulación y de
defensa del consumidor frente a las nuevas prestatarias privadas, que
no habían sido abordadas en el pasado por el Estado. Esto no
significa que antes de la reforma del Estado los servicios
públicos fueran eficientes y que por ello los ciudadanos no
merecían ser defendidos; significa, simplemente, que el
incremento de la calidad de los servicios públicos debe ser
complementado con un aumento de la calidad de los derechos de los
consumidores.
Por todo ello, los entes reguladores tienen asignada una
función fundamental dentro del esquema del nuevo papel del
Estado. Dada la creciente concentración de la economía
y la aparición de concesionarios de servicios públicos
y monopolios naturales, el ciudadano corre el riesgo de quedar
desamparado frente a corporaciones con gran poder de presión.
La regulación de los servicios públicos y las
políticas de defensa de la competencia constituyen uno de los
pilares de las nuevas funciones del Estado y no deben ser
instrumentadas con desidia o improvisación, ya que se corre el
riesgo de que las posibles ganancias en eficiencia sean apropiadas
íntegramente por sólo una parte de los actores. No
podemos confiar únicamente en el mercado para repartir los
beneficios de las privatizaciones y la mayor competencia en general;
complementar al mercado en estos aspectos es una tarea del Estado.
Las otras privatizaciones
Por otra parte, no sólo los servicios públicos
fueron privatizados, sino también una serie de empresas
estatales que se dedicaban a diversos sectores de la economía
(por ejemplo, la explotación de hidrocarburos o la
siderurgia). El proceso de reforma desmontó
íntegramente la estructura del Estado empresario, pero que se
haya abandonado la producción directa de bienes y servicios no
implica que deba prevalecer únicamente un Estado gendarme
regulador y defensor del consumidor, completamente divorciado del
sector productivo.
Como señalamos anteriormente, existe una serie de
condiciones &endash;monopolios, mercados imperfectos&endash; que
justifican la intervención del lado de la demanda para
resguardar los derechos del consumidor y proteger la eficiencia y la
competencia. Pero del mismo modo, del lado de la oferta las fallas de
mercado y los problemas de coordinación y de acción
colectiva son suficientemente importantes como para que el Estado se
vea profundamente involucrado con el sector productivo, ya no como
productor directo sino como factor de cohesión y desarrollo. Y
puede cumplir esta función facilitando la integración,
mejorando los eslabonamientos, brindando asistencia
tecnológica y comercial a los sectores que lo requieran y
solucionando los problemas de acción colectiva del sector
privado.
El Estado tiene una infinidad de instrumentos a su
disposición para ese papel, desde los subsidios a la
producción de los sectores que considere claves hasta la
organización de consorcios de exportación, pasando por
el financiamiento de la investigación, la promoción de
normas de calidad y la capacitación del personal. Aun en el
sector que definíamos como competitivo puede no bastar, para
un desarrollo completo, mantener una posición pasiva de
defensa de la competencia: es mucho lo que puede hacerse para
incentivar el crecimiento.
Todas estas nuevas funciones de infraestructura logística
deben integrarse coherentemente con la infraestructura física,
que constituía una misión clave del Estado y que en la
Argentina fue dejada de lado durante las últimas
décadas. Un Estado eficiente, dotado de una buena
administración pública, debe ser capaz de planear una
red de infraestructura al servicio del crecimiento. El Estado
está cumpliendo sólo tímidamente y a tientas
estas funciones; sin embargo, debe pensarse en desarrollarlas
ampliamente, ya que el crecimiento no es únicamente una tarea
del mercado.
Las actividades propias del Estado
En cuanto a las actividades que no constituyen monopolios
naturales pero que por su naturaleza implican importantes
externalidades o problemas de información, como la
administración pública, la justicia, la salud y la
educación, el Estado tiene el deber de hacer cumplir
legislaciones que encaminen los resultados de estas actividades hacia
la eficiencia y la transparencia. Todas las nuevas tareas del Estado
que estamos definiendo necesitan, para ser llevadas a cabo con
éxito y para beneficio de toda la sociedad, ser instrumentadas
por una administración pública profesional, eficiente y
transparente. Uno de los nuevos roles del Estado es lograr dotarse de
una administración de este tipo.
La justicia &endash;obviamente incluida la defensa de los derechos
y garantías de los ciudadanos&endash; es uno de los pilares
del Estado moderno. Más allá de la evidente necesidad
de garantizar su independencia, se impone como uno de los nuevos
roles del Estado lograr adaptar el sistema judicial a las nuevas
condiciones imperantes, tanto en términos de eficiencia
(lograr una justicia rápida, no burocratizada) como de
idoneidad (una justicia dinámica, adaptada al nuevo cuadro
jurídico definido por las innovaciones de la economía,
como la política de la competencia, los servicios
públicos privatizados, los entes reguladores).
En esa misma línea de pensamiento, el Estado, como
depositario del monopolio de la violencia legítima, debe
garantizar la seguridad de la población mediante un sistema de
fuerzas del orden moderno y funcional.
Por otra parte, el diseño del sistema de salud &endash;y de
seguridad social en general&endash; posterior al Estado benefactor, y
su mantenimiento, figuran entre los desafíos primordiales que
se imponen a la acción estatal. Por último, es
imperativo que el Estado defina las metas y el modus operandi de un
sistema educativo eficiente, integrado con el sector productivo y que
promueva la inclusión social de aquellos sectores relegados a
un mercado laboral residual de baja calificación.
El Estado social
Finalmente &endash;last but not least&endash;, uno de los nuevos
roles del Estado debe ser intervenir a favor de los que, debido a la
dinámica del fin del siglo y a las nuevas condiciones
económicas, fueron excluidos del mercado. Además de las
políticas de oferta y demanda que benefician a los sectores
incluidos, el abandono de tareas que ocupaban gran parte de sus
recursos económicos y políticos debe permitir
establecer un verdadero Estado social que se encargue de lograr una
mayor inclusión, para que los beneficios de la eficiencia y el
crecimiento puedan ser compartidos por un número de personas
cada vez más grande. De otro modo, y más allá de
las consideraciones ideológicas que nos pueden llevar a apoyar
medidas en este sentido, un Estado preocupado únicamente por
los consumidores y los sectores ligados a la producción
agravaría la fragmentación social.
Siguiendo la clásica descripción del desarrollo de
la ciudadanía de T. H. Marshall, si bien a fines del siglo XIX
se consolidaban la ciudadanía civil y, algunas décadas
más tarde, con la reforma electoral, la ciudadanía
política, la extensión hacia las esferas social y
económica asociadas con el Estado benefactor está hoy,
con su desmantelamiento, en una profunda crisis: buena parte de la
población carece hoy de lo que podríamos denominar
ciudadanía social. Se trata de articular la acción
estatal para lograr ampliar nuevamente este tipo de
ciudadanía, con la dimensión social adaptada a las
nuevas condiciones: debe encontrarse el equilibrio de la nueva
ciudadanía social posterior al Estado benefactor.
Las tareas en ese sentido también son amplias, y el tipo de
sociedad resultante depende en gran parte de lo que haga o deje de
hacer el Estado. Ya hemos mencionado el papel preponderante del
sistema educativo; puede pensarse también en que se lleven a
cabo políticas de capacitación de la mano de obra, la
ayuda al desarrollo de microemprendimientos locales y toda una serie
de políticas focalizadas para mejorar la calidad de vida y las
oportunidades. La educación es el factor clave para el largo
plazo, pero no debe por ello descartarse la asistencia directa para
paliar las situaciones más preocupantes en el corto plazo.
Otra tarea del Estado es monitorear la eficiencia del gasto social
(y del gasto público en general): es de vital importancia que
los recursos estatales sean utilizados de manera correcta. Dos
factores fundamentales son el sistema impositivo y la
administración tributaria, que constituyen la base sobre la
que el Estado puede llevar adelante políticas en aras de una
mayor equidad distributiva. No podemos confiar en que el mercado
logrará estos resultados por sí solo; la
inclusión, la equidad y el desarrollo social son tareas del
Estado.
Algunas de las características del nuevo papel del Estado
que hemos delineado implican una interacción considerable pero
sutil con el mercado y sus mecanismos, al plantear el mejoramiento de
las condiciones de la oferta y de la demanda; pero ello debe
completarse con un esfuerzo para ampliar el área de influencia
del mercado para incorporar a sectores que han quedado
prácticamente fuera de la sociedad. El Estado argentino
está desarrollando actividades todavía insuficientes en
estas tres dimensiones. No obstante, debe producirse un debate de
ideas en la sociedad civil que plantee objetivos generales para el
nuevo papel de este Estado que parece estar desorientado, ya que la
manera en que el nuevo Estado cumpla su nuevo papel marcará la
diferencia entre el simple gendarme y el promotor del desarrollo
económico.
Regulación de los servicios públicos
La búsqueda del equilibrio
Sin duda, es uno de los aspectos más controvertidos del
debate sobre el papel del Estado. En teoría parece sencillo:
defender a los consumidores y, simultáneamente, alentar las
inversiones. Pero la práctica demuestra que es sumamente
difícil. Tanto, que en la Argentina coexisten tres sistemas
diferentes, según las distintas etapas de privatizaciones.
¿Debe haber un superente o sólo entes por sector? Las
remuneraciones y la salida laboral de los reguladores, serios
obstáculos a la calidad de la regulación.
A partir de las privatizaciones de los servicios públicos,
el Estado y las empresas concesionarias debieron comenzar a aprender
el juego de la regulación. No sin sobresaltos, claro. La
situación ideal, según los especialistas, es que el
Estado defienda a los consumidores y, a la vez, garantice condiciones
propicias para estimular las inversiones.
Ello significa que los administradores del Estado no caigan en la
tentación de disponer decisiones demagógicas o
populistas que perjudiquen a las compañías ni, al
contrario, que su debilidad como reguladores &endash;por la
razón que fuere&endash; beneficie excesivamente a las empresas
en detrimento de los consumidores. Y también que las
compañías asuman que la prestación de los
servicios públicos es un negocio de largo plazo, evitando
impulsar renegociaciones injustificadas que huelan a prácticas
que hasta no hace mucho tiempo se definían con dos expresiones
no precisamente laudatorias: patria contratista o capitalismo
prebendario. Punto de equilibrio difícil, si los hay.
A las opiniones expresadas en las páginas precedentes por
el economista Pablo Gerchunoff, su colega Fernando Navajas,
investigador jefe de la Fundación de Investigaciones
Económicas Latinoamericanas (Fiel), agrega que la
regulación debe ser entendida como la gobernación de
una relación contractual para evitar tanto que el regulador
retenga para sí una inversión ajena &endash;un temor
que la no demasiado lejana cultura expropiadora del Estado argentino
justifica plenamente, dice&endash; como que no se caiga en la
tentación simétrica de renegociar a favor de la
empresa.
“La teoría establece que en los servicios públicos
el papel del Estado es asegurar el máximo de beneficio para
los consumidores presentes y futuros; es decir que también
debe cuidar la rentabilidad de las inversiones para que otras
generaciones tengan buenos servicios”, aclara.
Navajas advierte que se están observando renegociaciones
contractuales sesgadas más hacia las empresas que hacia el
oportunismo del regulador. Como ejemplo cita los casos de aguas,
rutas y transporte ferroviario. A juicio del economista, la base de
esos desvíos está en los pliegos de adjudicación
y el tipo de relación original porque, sostiene, “la
regulación es una película que, una vez que empieza, es
muy sendero dependiente”.
Si el proceso privatizador debiera realizarse hoy, entiende
Navajas, debería buscarse un diseño de
regulación mucho más procompetitivo. Porque ahora,
dice, hay una mayor propensión a regular con menos control
burocrático centralizado y más asistencia desde el
mercado. “Y desde el principio &endash;agrega&endash; deberían
plantearse modelos de privatización que contemplen mercados
más libres. La palabra exclusividad debería abolirse en
los procesos de liberalización.”
Para Navajas, cuanto menos participe el Estado, mejor.
“Debería proponer &endash;postula&endash; un diseño
institucional que permita que las inversiones y los precios sean
adecuados, fijar un horizonte de previsibilidad y dictar
políticas indicativas. Pero la regulación de ninguna
manera puede ser directa. Y el debate tampoco debe ir al Congreso,
porque es lo mismo que llevarlo a una cancha de fútbol.”
Según pasan las ondas
De acuerdo con el análisis de Martín
Rodríguez Pardina, director del Centro de Estudios
Económicos de la Regulación, en el proceso privatizador
argentino existieron tres ondas regulatorias distintas.
La primera comprendió el traspaso de Aerolíneas
Argentinas y Entel. Sin más intención que poner en
marcha el proceso de desestatización y crear confianza entre
los inversores, dice el especialista, jamás se incluyó
algún marco de regulación. En su lugar, sonó
entonces repetidamente una frase de Domingo Sarmiento: “Hay cosas que
hay que hacerlas; derechas o torcidas, hay que hacerlas”.
Los problemas ocasionados aún subsisten, señala
Rodríguez Pardina, porque una vez que se crean derechos de
propiedad no se puede tocarlos con regulaciones ex post. Lo que
aconsejan los manuales, señala, es proceder primero a la
reestructuración de la empresa y sólo luego transferir
sus derechos de propiedad.
La segunda etapa, la del sector energético, se hizo by the
book. Una ley creó los entes y les dio facultades, y se
reestructuraron las empresas para asegurar algún grado de
competencia. En el caso de electricidad, por ejemplo, de tres
generadores principales (Segba, Agua y Energía e Hidronor) se
pasó a 35, lo que permitió que la tarifa del mercado
mayorista cayera 50%.
La tercera fase, según el especialista, representó
una vuelta atrás en el compromiso estatal de asistir la
competencia. “El traspaso de los aeropuertos &endash;dice
Rodríguez Pardina&endash; no previó ninguna
reestructuración capaz de alentar la eficiencia. Es un caso
extrañísimo: un país que adjudicó todas
las terminales a un mismo grupo. Tampoco se cuidaron las formas y se
designó por decreto al ex ministro Rodolfo Barra a cargo del
ente regulador.”
Aprender el juego
En un seminario organizado a comienzos del mes pasado por el
Instituto para el Desarrollo Empresarial en la Argentina (IDEA),
muchos empresarios cargaron duro contra las regulaciones. En buena
medida fue una reacción contra el intento de la Cámara
de Diputados de poner un tope a los intereses que cobran las tarjetas
de crédito y las comisiones de las AFJP.
Pero el rechazo también alcanzó a las debilidades
institucionales que erosionan la legitimidad de la acción
estatal. “Regulación se asocia con corrupción, porque
no se cumple transparentemente con las normas existentes”,
expresó Jorge Brea, presidente de Shell. Esas limitaciones
institucionales, advierte Navajas, conducen a un capitalismo
prebendario del que, por supuesto, también participa el sector
privado. E impide al Estado poder establecer &endash;como hizo el
gobierno del primer ministro Tony Blair, en Gran
Bretaña&endash; un impuesto a las ganancias extraordinarias de
las empresas privatizadas para financiar proyectos sociales.
En la reunión de IDEA quedó igualmente clara la
impugnación de los empresarios a la creación de un
superente que agrupe a las agencias reguladoras, tal como propuso la
Cámara de Senadores. Navajas comparte esta visión: “Hay
que mantener los entes separados, que cada uno se preocupe por su
negocio, que se profesionalicen y que puedan ser evaluados
individualmente”, dice.
Sin embargo, la separación entre tantas agencias
podría crear problemas de coordinación y alguna
industria podría resultar afectada por disposiciones distintas
en otra rama, advierte Rodríguez Pardina. “La electricidad y
el gas, por ejemplo, en el fondo son energía y regulaciones
divergentes pueden motivar sesgos intersectoriales en la
inversión; la división de agencias trae problemas
prácticos en la implementación”, explica.
En el contexto de un superente o alguna figura equivalente al
Public Utility Service británico, los encargados de la
regulación son más difíciles de capturar desde
el punto de vista institucional, dice Rodríguez Pardina.
“Ahora &endash;agrega&endash; resulta más fácil ser
capturado desde las empresas: el caso extremo es el Ente del agua,
que regula a una sola empresa. A la larga, terminan siendo abogados
de la empresa, como en el viejo esquema estatal en el que el
secretario de era el representante de la empresa pública ante
el presupuesto.”
La regulación en la Argentina apenas empieza. Deben
aprender a convivir con ella tanto el Estado como las empresas. La
función pública lo hará creando instituciones
&endash;y aquí hay que recordar que sólo gas y
electricidad tienen una ley detrás&endash;, asegurando
previsibilidad, no cediendo a las presiones coyunturales y dotando a
los entes de solvencia técnica. Los privados también
tendrán que aprender. Por el momento, dice Rodríguez
Pardina, no son conscientes de lo que implica la regulación en
el largo plazo; en la forma en que amortizan o deciden qué es
gasto o inversión, parecen tomar decisiones que maximizan el
corto plazo y crean problemas para el largo.
Diego Ardiaca
¿Entes de control o facultades de
posgrado?
Por Alejandro Fargosi (*)
Desde que comenzaron las privatizaciones de servicios
públicos se viene escuchando un reclamo bastante generalizado
respecto de los entes creados para fiscalizar la gestión
privada de los servicios públicos. Dejando de lado las
inevitables exageraciones y los planteos basados exclusivamente en la
esgrima política, hay voces autorizadas que sostienen que en
varios casos y en muchos aspectos, la gestión de esos entes de
control puede ser bastante mejor que la realizada hasta ahora.
Muchos imputan esos males a las personas que desempeñan los
cargos. No estoy de acuerdo. Lo importante es encontrar las causas
funcionales que afectan el trabajo de los controladores que, en
definitiva, son personas de carne y hueso que, aunque revestidas del
poder público, no son por definición ni mejores ni
peores que nosotros, los administrados.
Hay varias clases de entes, pero parece haber dos causas
básicas de menoscabo de la función de control: la
inestabilidad política de sus máximas autoridades y la
magra disponibilidad de fondos para sueldos y medios materiales de
investigación.
La inestabilidad política, un mal endémico de la
estructura estatal argentina, se conecta con otro aspecto que en los
entes fiscalizadores es medular: la selección de sus
directivos por concurso público, y su estabilidad durante
lapsos prolongados y frente al Poder Ejecutivo. Estos aspectos, sobre
los que nadie discute en el plano teórico, no se respetan en
el terreno de los hechos.
A ello debe agregarse otro tema que, en su momento, en forma
indirecta, reconoció el ex ministro Domingo Cavallo, desatando
una tormenta, y hace poco tiempo planteó en nivel
teórico el conocido Vito Tanzi: la tradición
republicana de sueldos magros y poca inversión en recursos
humanos y operativos es un error de gestión, no imputable a
los organismos de control sino a la filosofía presupuestaria
global.
Este tema no es nuevo. Desde siempre, los cargos públicos
han estado bastante mal pagos, sobre todo en los niveles más
altos de la Administración. La Argentina no es distinta en
esto a países desarrollados, aunque haya variaciones
cuantitativas de alguna significación.
¿Qué consecuencias se derivan, en el terreno de los
entes de control, de esos salarios bajos? En su trabajo, los
funcionarios enfrentan cotidianamente a sus pares del sector privado,
que los duplican o triplican en sueldos, que tienen a su
disposición recursos operativos de primer nivel y que,
incluso, tienen una expectativa de estabilidad mucho mayor.
Como héroes civiles siempre ha habido pocos &endash;por eso
los llamamos héroes&endash;, lo que sucede es simple: del
entusiasmo se pasa al desaliento, de la vocación de eficiencia
al agotamiento y del control efectivo al control relativo, para
terminar en el abandono del cargo y el ingreso a empresas del sector.
Entonces, los organismos que se suponía debían
controlar a quienes nos dan agua, electricidad, comunicaciones y
transporte, pasan a ser virtuales facultades de posgrado, donde se
entrenan jóvenes y no tan jóvenes que, llegados a un
determinado punto, en lugar de enriquecer al Estado con su
experiencia, la entregan a las empresas a las que antes controlaban.
Pedirles a estos controladores que se conviertan en próceres y
antepongan los intereses generales a su humana aspiración de
bienestar individual y familiar, es un absurdo.
Parafraseando a Saint Exupery, si ordenamos a alguien que vuele y
no vuela, no podemos decir que esté desobedeciendo.
Sencillamente estamos pidiendo un imposible.
Porque es imposible que los entes de control funcionen con
inestabilidad, con recursos materiales escasos y con sueldos
incomparables a los de la actividad privada a la que deben
fiscalizar. Sobre todo, cuando en realidad existen recursos propios
que si no fueran acaparados por la temida Rentas Generales,
sobrarían para esas mejoras.
El problema no es la corrupción. Aunque, como dice la
sabiduría popular, los santos están en el cielo, en los
entes de control hay una enorme cantidad de gente honesta. El
problema es la concepción irreal que, heredada de
épocas aristocráticas terminadas hace décadas,
supone que los funcionarios públicos deben ser o ricos
señores para los que la estabilidad y el salario poco
importan, o Belgranos que posterguen sus legítimas
aspiraciones en beneficio del país.
Mientras se mantengan esas tácitas y falsas premisas y nos
indignemos porque un ministro pretenda ganar un sueldo de gerente
medio de empresa media, vamos a tener que soportar la misma
ineficiencia que existiría en cualquier empresa privada que se
manejase de manera semejante.
Como decían las abuelas, lo barato sale caro.
Regulación y corrupción
según Vito Tanzi
En varios pasajes del extenso paper titulado Corrupción en
el mundo: causas, consecuencias, alcances y remedios, conocido muy
parcialmente en la Argentina por la descripción de un hecho al
que muchos interpretaron como la construcción de una pista
para la operación de aviones en la aldea natal del presidente
Carlos Menem, el director de Asuntos Fiscales del Fondo Monetario
Internacional (FMI), Vito Tanzi, se refirió a la
relación entre corrupción y regulaciones. Lo que sigue
es una síntesis de sus expresiones.
La corrupción generalmente se conecta con las actividades
del Estado y especialmente con el monopolio y el poder discrecional
del Estado. Pero una sociedad civilizada no puede funcionar sin un
Estado, y en las sociedades modernas y avanzadas el Estado debe tener
muchas funciones. La realidad indica que algunas de las sociedades
menos corruptas del mundo, como Canadá, Dinamaca, Finlandia,
Holanda y Suecia, tienen grandes sectores públicos. De modo
que la solución al problema de la corrupción no es tan
simple como reducir el tamaño del Estado. La forma en que
opera el Estado y lleva adelante sus funciones es mucho más
importante que el tamaño del sector público.
En muchos países, y especialmente en los países en
desarrollo, el papel del Estado se lleva a cabo mediante la
aplicación de muchas normas y regulaciones. En esos
países se requieren varios tipos de licencias, permisos y
autorizaciones para realizar diferentes actividades. A menudo, varias
oficinas gubernamentales deben autorizar la actividad y varios
empleados públicos deben ser contactados.
La existencia de esas regulaciones otorga una especie de poder
monopólico a los funcionarios que deben autorizar o
inspeccionar las actividades. Esos funcionarios pueden negar las
autorizaciones o simplemente demorar una decisión durante
meses. En algunos casos las regulaciones no son transparentes o no
están disponibles públicamente, lo que da a los
burócratas una gran cantidad de poder y una buena oportunidad
para conseguir coimas.
La existencia de estas regulaciones requiere frecuentes contactos
entre ciudadanos y burócratas. Especialmente en los
países en desarrollo, grandes proporciones de tiempo de los
gerentes de empresas, especialmente de las pequeñas, se gasta
en tratar con la burocracia. Este tiempo que se quita a la
gestión puede reducirse a través del pago de coimas.
Varios países, entre ellos Singapur, Hong Kong, Uganda y la
Argentina, han creado comisiones u oficinas con la responsabilidad
expresa de investigar denuncias de corrupción. Para ser
eficientes, esas oficinas deben ser independientes del establishment
político, contar con amplios recursos y personal de la
más alta integridad. También deben tener la facultad de
imponer sanciones o, al menos, que existan otras instancias para
aplicarlas. Desafortunadamente, en algunos países se exige a
esas oficinas que informen confidencialmente al presidente o al
primer ministro, lo que reduce la efectividad y politiza el proceso.
En un país africano, el presidente se negó a
despedir a ministros ampliamente reputados como corruptos. En un
país asiático, un ministro que fue acusado de
corrupción sólo fue transferido a otro ministerio. En
un país latinoamericano, un presidente que planeaba crear una
comisión anticorrupción propuso designar como jefe de
esa comisión a un individuo ampliamente denunciado como
corrupto. Ejemplos como éstos no ayudan a crear el clima que
conduciría a una sociedad libre de corrupción.
N. de la R.: El único país latinoamericano que
creó una oficina anticorrupción en los últimos
años fue la Argentina. Antes de que se designara al frente de
ella al poeta José María Castiñeira de Dios,
trascendió que uno de los candidatos para ese puesto era el ex
embajador ante el Vaticano vinculado a la quiebra presuntamente
fraudulenta del Banco de Crédito Provincial.
Presupuesto y gasto social
Entre la rigidez y la ineficiencia
Convertido en el terreno en el que se dirimen pujas
políticas, el presupuesto ha perdido casi toda su capacidad
como instrumento estatal: hoy, sólo 10% de sus asignaciones
tiene cierto grado de flexibilidad. Tan rígido es, que muchas
cuentas no podrían bajar sus gastos ni aunque disminuyeran los
recursos. En parte por ello &endash;pero no sólo por
ello&endash;, el gasto social no conforma a nadie. Suma $ 50.000
millones al año. Para unos es mucho y para otros es poco; para
todos se lo gasta mal.
En teoría, el presupuesto constituye una de las
herramientas clave de la actuación del Estado. A través
de él se decide año a año qué sectores
recibirán los recursos públicos disponibles. En el caso
de la administración nacional, actualmente esa masa es de $
48.676 millones. Sin embargo, la imagen del secretario de Hacienda
repartiendo cada año el equivalente a 14% del PBI tiene muy
poco de realidad, puesto que la capacidad de maniobra que la
función pública tiene sobre el gasto nacional es
mínima. “Casi todas las asignaciones tienen una ley
detrás que impide tocarlas y que hace que el presupuesto
argentino exhiba una gran rigidez institucional”, asegura Oscar
Cetrángolo, investigador del Centro de Estudios para el Cambio
Estructural (Cece).
De las erogaciones totales, $ 6.776 millones están
comprometidos a los intereses de la deuda pública; $ 2.100
millones, a las cajas provinciales transferidas; $ 15.455 millones,
al sistema de seguridad social, y otros $ 5.190 millones corresponden
a transferencias a las provincias. De esto resulta que las
asignaciones sin rigidez institucional suman $ 19.155 millones; es
decir, menos de la mitad de los fondos totales. Pero a ello hay que
restar el gasto de capital y el destinado a los poderes Legislativo y
Judicial, y a las áreas de defensa y seguridad. “En definitiva
&endash;dice Cetrángolo&endash;, sólo $ 4.800 millones,
o sea 10% del presupuesto, no está atado a alguna ley. Pero
este dinero es el que mantiene el funcionamiento del Estado, de modo
que anularlo es imposible.”
Esa no es, sin embargo, la visión que predomina entre los
empresarios. De acuerdo con una encuesta realizada por TeleSurvey
para MERCADO, 35% considera “muy posible” la disminución del
gasto público, 47% cree que es “algo posible” y sólo
17% lo considera inviable. En una entrevista publicada en diciembre
pasado por esta revista, el diputado radical Rodolfo Terragno
aseguró que el gasto público “puede bajar si se lo
controla” y se combaten “duplicaciones, yuxtaposiciones, gastos en
negro, agujeros creados para que se vaya la plata, corrupción
e ineficiencia”. El problema, agregó, es que “la contabilidad
pública es muy, muy deficiente en la Argentina”.
Así como en los ´70 el grueso de las partidas se lo llevaba
la inversión pública y en los ´80 era la deuda externa
la que trastocaba las cuentas, el de los ´90, según
Cetrángolo, es “un presupuesto de jubilados”. El especialista
sostiene que ello se originó en la reforma previsional de
1994: “Antes &endash;explica&endash; la previsión social no
era parte del presupuesto, porque los impuestos a la nómina
salarial y el autofinanciamiento provocaban una brecha mínima
que se cubría con recursos de Rentas Generales”.
Nación vs. provincias
El mayor peso de la previsión provocó otra
consecuencia: el avance del Estado sobre recursos anteriormente en
manos de las provincias. El presupuesto se convirtió en el
terreno de lucha entre el sector previsional y las restantes cuentas,
y entre la Nación y las provincias. Según
Cetrángolo, el gobierno lo transformó en una especie de
ley ómnibus que en lugar de reflejar los gastos y los recursos
de las distintas políticas públicas, refleja decisiones
políticas previas y los resultados de pujas que
deberían tratarse en otros ámbitos y con otros plazos.
La pugna entre los distintos niveles del gobierno por obtener
recursos alcanzó tal magnitud que hoy ya casi no quedan
tributos que no tengan, al menos parcialmente, una asignación
específica. Y marcó el rumbo, antes que cualquier
política de optimización del gasto, de los procesos de
descentralización de la salud y la educación
públicas.
Según los estudios del Cece, la brecha entre los ingresos
que deberían haber recibido las provincias de acuerdo con la
Ley de Coparticipación de 1988 y los que efectivamente
computaron sumó $ 22.800 millones en los últimos seis
ejercicios. Y la tendencia es al alza: así como en 1992 el
desfase fue de $ 2.100 millones, en 1997 trepó a $ 4.500
millones.
Entre otras medidas, la Nación tocó los dos
impuestos que para 1996 representaban 90% de la masa coparticipable:
destinó 9% del IVA y 20% de Ganancias para previsión
social. Como broche, con el Pacto Fiscal de 1993 agregó a esa
cuenta 15% de toda la coparticipación.
“Esos remiendos permanentes crean marcos sumamente complejos e
irracionales, porque nadie pensó el diseño sino que se
fue dando sobre la base de la capacidad de presionar de cada uno de
los actores”, dice Cetrángolo. Y con igual dureza sostiene que
la descentralización de los servicios de salud y
educación tuvieron la misma lógica. “Como la
Nación no podía afrontarlos, los pateó a las
provincias”, resume.
Con más servicios que afrontar y menos recursos, las
provincias se aseguraron en el Pacto Fiscal una transferencia
mínima de $ 745 millones mensuales en concepto de
Régimen de Coparticipación Federal, sea cual fuere el
nivel de recaudación. “Así &endash;puntualiza
Cetrángolo&endash;, las restricciones al manejo presupuestario
son aun mayores. Si hubiese, por ejemplo, una caída de los
recursos, la Nación estará obligada de cualquier modo a
cumplir con un conjunto de garantías y montos fijos de
transferencias.”
El gasto social
No sólo como consecuencia de la rigidez presupuestaria, el
gasto social del Estado genera a menudo muchas más
críticas que elogios. Sobre todo en una época marcada
&endash;no sólo en la Argentina sino en casi toda la
región&endash; por el drástico contraste entre
índices de crecimiento formidables y aumentos proporcionales
del desempleo y la desigualdad social. “El Estado todavía
tiene mucho por hacer, por más que no produzca bienes y
servicios: la equidad, por ejemplo, la garantiza el Estado o no la
garantiza nadie”, dispara Laura Golbert, investigadora del Cece.
En conjunto, el gobierno nacional y las administraciones
provinciales y municipales destinan entre $ 51.000 y 53.000 millones
al gasto público social. Según Jorge Capitanich,
subsecretario de Proyectos Sociales de la Secretaría de
Desarrollo Social, de ese monto corresponden a la Nación
alrededor de
$ 27.000 millones, en su mayoría destinados a la seguridad
social. Sin hospitales ni escuelas a su cargo, la
administración central vuelca $ 1.600 millones al
mantenimiento de las universidades y $ 3.000 millones a acciones
focalizadas, como programas alimentarios, de vivienda y materno
infantiles.
Golbert y Capitanich coinciden en que, en la medida en que el
mercado expulsa trabajadores, corresponde al Estado generar
mecanismos que, además de asegurar la supervivencia, permitan
la reinserción como ciudadanos plenos en el tejido social.
Allí se acaba el consenso: mientras Capitanich subraya los $
15 millones que se asignan a la capacitación de animadores
comunitarios o líderes productivos, Golbert afirma que “los
programas de gasto social en marcha están muy sesgados a
mantener vivos a los golpeados por la economía y no van
más allá de eso”.
La investigadora admite que el seguro para los desempleados
constituyó una medida importante, pero advierte que la calidad
de los planes de empleo es deficiente. “Les son más
útiles a las empresas &endash;dice&endash; que a los que
están en la calle, porque son puestos de bajos salarios, sin
cobertura social y por períodos muy limitados. Parece que se
apunta más al asistencialismo y la contención social
que a la inserción.”
Mal pero, ¿poco o mucho?
Golbert cuestiona el “mito” de que en materia social se gasta
mucho y mal. “La verdad es otra: se gasta poco y mal”, dice. Como
evidencia, sostiene que la inversión en políticas de
empleo &endash;capacitación, puestos efectivos y seguros para
desocupados&endash; representa 0,2% del PBI, mientras en Alemania,
donde los contrastes sociales están menos acentuados, el rubro
absorbe entre tres y cuatro puntos del producto.
Según la especialista, en la Argentina se gasta alrededor
de $ 600 millones, lo que equivale a $ 1 por día por
desocupado. Para ella, el poco dinero que maneja el Fondo Nacional de
Empleo desvirtúa incluso el espíritu del seguro por
desempleo: su objetivo, dice, debería ser solventar durante un
tiempo a quien se queda sin trabajo, para que pueda conseguir uno
nuevo y evitar la presión que su urgencia ejercería
sobre el mercado. “Pero con $ 300 o $ 400, según la zona, es
imposible que eso se cumpla”, agrega.
Capitanich asegura que la Secretaría de Desarrollo Social
procura instrumentar sistemas transparentes de asignación y
medición del gasto. “Sólo una vez que logremos esto
sabremos qué frontera existe entre ineficiencia y
corrupción”, explica. Para él, la debilidad
institucional de las provincias y los municipios condiciona la
eficiencia del gasto.
En los ´90 resurgieron con fuerza los criterios de
focalización como alternativa al gasto universal e
indiscriminado. Según Capitanich, ese mecanismo posibilita una
gestión más pulcra, en tanto permite demarcar un
presupuesto y la cantidad de beneficiarios finales de una
acción. “Actualmente &endash;añade&endash;, los
primeros dos quintiles de la población son los que reciben la
mayor transferencia del gasto social, que se diluye en los restantes
bajo la forma de los servicios públicos que presta el Estado.
Una política focalizada lograría un mejor impacto de la
inversión.”
Esa política de subsidiar la demanda no se condice con la
educación universitaria gratuita, único gasto que le
queda a la Nación en el área. ¿Por qué no
deben pagar algo aquellos que pueden?, se preguntan Golbert y
Capitanich. Los dos señalan que a determinadas carreras
sólo acceden los hijos de la clase media acomodada, por lo que
no resulta lógico que se financie a todos con fondos
públicos, sino asistir mejor a aquellos que tienen menos
recursos.
Con todo, la eficacia de las políticas focalizadas requiere
una fortaleza institucional que tal vez no sea fácil hallar en
la Argentina. Según Golbert, “la literatura sobre el tema
demuestra que los programas para pobres terminan siendo pobres, sin
calidad ni continuidad”.
Capitanich cree que hay una sola salida: plantear al gasto social
como política de Estado y, en lugar de politizar las
asignaciones, lograr calidad institucional mediante el
establecimiento de metas y sistemas de auditoría.
D. A.
Diferencia entre la coparticipación efectiva y | |||
habría correspondido según la ley (en | |||
Año | ley | ||
1992 | |||
1993 | |||
1994 | |||
1995 | |||
1996 | |||
1997 | |||
Total | |||
Fuente: Cece. | |||
Políticas activas
El arsenal de los estados
Existen numerosas herramientas para que un Estado influya en el
camino de desarrollo económico si no quiere que éste
sea decidido por los agentes privados. Los mercados ofrecen
más de una imperfección, como la dificultad para
competir en economías de escala y las externalidades. Pero
también pueden tenerlas las intervenciones estatales.
Aranceles a la importación, subsidios a las exportaciones,
planeamiento indicativo, exenciones impositivas, leyes
antimonopólicas, barreras paraarancelarias, crédito
público, entes reguladores, orientación del gasto
público, control de precios, regulación sobre la
remisión de utilidades al extranjero y manejo del tipo de
cambio. Todo ello representa apenas una pequeña muestra de las
herramientas de que dispone el Estado, aun sin ser productor de
bienes y servicios, para intervenir en la economía y, en
particular, en el diseño de la estructura industrial de un
país.
La utilización de esos instrumentos implica necesariamente
la determinación gubernamental de influir en el sendero de
desarrollo económico que &endash;de otra manera&endash;
sería decidido por los agentes económicos privados en
forma descentralizada. En otros términos, la misma existencia
de una política industrial supone cuestionamientos a los
resultados que tendrían lugar si se dejara al mercado operar
libremente.
Bernardo Kosakoff, economista de la Comisión
Económica para América latina y el Caribe de las
Naciones Unidas (Cepal) y profesor de la Universidad de Buenos Aires,
plantea razones económicas que justifican la ejecución
de una política industrial. Por un lado, afirma, al menos 90%
de los bienes industriales proviene de mercados que operan en
condiciones de competencia imperfecta.
Rasgos característicos de esos mercados son, por ejemplo,
la explotación de economías de escala, que impone
barreras a la entrada de otras firmas y, en consecuencia, favorece
comportamientos anticompetitivos. En ese caso el Estado está
en condiciones de asistir a través de subsidios al ingreso,
leyes antitrust y regulaciones que en general sancionen
comportamientos monopólicos.
Otra falla de mercado, común en la industria, son las
externalidades, sobre todo las derivadas del conocimiento
tecnológico. Los gastos en investigación y desarrollo,
particularmente en los sectores industriales más
dinámicos, son muy significativos y difícilmente
apropiables. Así, la dificultad de las firmas privadas para
internalizar los beneficios del desarrollo tecnológico provoca
un incentivo negativo a la inversión en áreas como los
laboratorios de investigación y desarrollo. La acción
pública en este campo asume la forma de subsidios,
diseño y ejecución de normas sobre derechos de
propiedad intelectual y la intervención directa del Estado a
través de centros de investigación públicos.
Políticas y mercado
Para la tercera falla de mercado &endash;la de
coordinación&endash;, el diagnóstico y las respuestas
están menos consensuados. El punto de debate más fuerte
son las políticas estrictamente selectivas, reconoce Kosakoff,
quien opina que “el mecanismo de coordinación de la actividad
económica basado pura y exclusivamente en el sistema de
precios de mercado no llega a ser el asignador adecuado de recursos,
sobre todo cuando se producen problemas de enlace intertemporal que
no permiten captar un conjunto de ventajas dinámicas”.
En este punto, el papel de la política industrial es
básicamente buscar mecanismos alternativos al de precios de
mercado. Por ejemplo, el desarrollo de un sistema de subcontratistas
y proveedores en el que los vínculos de asignación de
recursos se produzcan al interior de complejos de empresas. Otra
posibilidad son los contratos públicos en los que el Estado
disminuya la incertidumbre para permitir la inversión en
activos específicos cuando los precios no dan las mejores
señales para que se haga, explica Kosakoff.
El ejemplo típico en ese sentido es aquel en el que una
firma invierte en maquinaria de última tecnología pero
sus proveedores se encuentran con que sus productos, de no mediar
inversiones complementarias, no son aptos para los nuevos equipos.
Dejado a la voluntad de la mano invisible, el sistema de precios de
mercado seguramente inhibirá la inversión inicial, ya
que no será posible el aprovisionamiento de insumos. Es decir:
a pesar de que sería beneficioso para ambos realizar las
inversiones, las imperfecciones en el mercado de capitales y la
inexistencia de mecanismos de coordinación diferentes al de
precios de mercado, frustrarán la inversión.
Kosakoff advierte que ésos y otros argumentos, que se
ensayan desde la economía para la intervención,
sólo son significativos si se verifica que los resultados,
comparados con la no intervención, son óptimos. “Si el
Estado interviene &endash;dice&endash;, es necesario que exista la
capacidad de medir quién recibe las transferencias y
cuáles son sus premios y sus obligaciones. Es necesario que
las políticas públicas sean transparentes, evaluadas y
cuantificadas, para que los beneficios sociales sean positivos.”
Políticas industriales
Osvaldo Kacef, economista de la Unión Industrial Argentina
(UIA), agrega a la perspectiva de la eficiencia económica otra
razón que justifica la intervención pública: en
el caso de la Argentina, argumenta, pensar en un sendero de
crecimiento de 5% o 6% anual &endash;condición indispensable
para resolver, entre otros, el problema del desempleo&endash;
determina que para solventar las importaciones necesarias para
alcanzar esa tasa, es necesario exportar. Y dados los límites
que hay ante la ventas externas de productos primarios, las
exportaciones que más pueden crecer son las industriales.
“Ante este panorama &endash;sostiene&endash;, es perfectamente
válido algún tipo de política industrial que
fomente un sector particular de la economía; en este caso, el
exportador de manufacturas. Y las experiencias de altas tasas de
crecimiento en los últimos 20 años en el mundo han sido
a través de políticas industriales que han favorecido
la conquista de mercados.”
La teoría económica pocas veces se lleva de la mano
con la política económica. Y la Argentina parece ser
fuente de inspiración de esta disociación.
“Inorgánica, desordenada y en algunos casos practicada sin
convicción”, dice Kacef para describir la política
industrial del gobierno. Y agrega: “En el Ministerio de
Economía existe la posición dogmática de que el
mercado es el que resuelve todos los problemas. Su
preocupación básica gira en torno de la cuestión
fiscal; supone que mientras las cuentas públicas estén
en orden la inflación se mantendrá baja y el mercado
emitirá señales correctas”.
Frente a la disyuntiva que plantean las políticas
verticales contra las horizontales, Kacef opta decididamente por las
últimas: “Son más democráticas y menos
distorsivas”, explica. Las verticales, agrega, “resultan
difíciles de implementar y se prestan a la corrupción”.
Los países del sudeste asiático fueron partidarios
furiosos de las acciones verticales. Japón, por caso,
basó en ellas su política industrial. En 1970, los
responsables del Ministerio de Industria y Comercio Internacional
&endash;el legendario Miti&endash; explicaban ante la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económico (Ocde) la política adoptada: “El Miti
decidió promover las industrias pesadas que requieren
intensivo empleo de capital y tecnología, como el acero, la
refinación de petróleo, la petroquímica y la
producción de automóviles, aviones, maquinaria
industrial y electrónica, incluidas las computadoras. En
términos de los costos comparativos de producción,
estas industrias deberían ser las más inapropiadas para
Japón. Pero desde una perspectiva de largo plazo, es en ellas
precisamente que la elasticidad de ingreso de la demanda es elevada,
el progreso tecnológico es rápido y la productividad
del trabajo aumenta velozmente”.
Más allá del tipo de acciones que se elijan, el caso
japonés deja claro el grado de compromiso estatal, no ya con
la producción directa, pero sí con la estrategia y la
mirada a futuro, que alienta el crecimiento industrial.
Camilo Silberkasten
