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Entre los problemas más relevantes del sector se encuentra la preeminencia del transporte carretero en el movimiento de cargas. La participación del camión es de 94% y, aunque la Argentina genera grandes movimientos de graneles, el ferrocarril solo transporta 5% de las cargas.
La cobertura de la red de carreteras es relativamente amplia, pero tiene tramos de doble calzada insuficientes para los niveles de tráfico, una alta proporción sin pavimentar y mantenimiento deficiente. La falta de capacidad vial genera congestión y contribuye a la inseguridad.
Por otro lado, el transporte urbano de pasajeros y de cargas tiene serios problemas de congestión en las principales ciudades del país, particularmente en la Región Metropolitana de Buenos Aires (RMBA), donde 51% de los viajes diarios se realizan en automóvil particular. La mayor circulación de vehículos no fue acompañada de un aumento en la capacidad de la red vial urbana y los ferrocarriles urbanos tampoco mejoraron su oferta.
A su vez, los subsidios al sector alcanzaron una magnitud sin precedentes, de alrededor de $10.500 millones en 2010 para el transporte urbano, superior al costo anual de la Asignación Universal por Hijo. Esto no solo representa un alto gasto fiscal, sino que introduce una fuerte distorsión en el comportamiento de los prestadores de servicios y en las relaciones entre los modos. Se subsidia a los transportistas y proveedores sin garantías de que su oferta sea eficiente, ni que la ayuda pública llegue efectivamente a quienes más lo necesitan.
Otro problema es que el movimiento portuario de contenedores en las terminales marítimas de la RMBA, que concentran 90% del país, presenta claros síntomas de saturación y no existe una política para resolverlo. Las concesiones de las terminales marítimas de Puerto Nuevo están por finalizar y no se observa una estrategia para el futuro de la actividad.
Por último, si bien la inversión pública ha crecido sustancialmente en monto, su impacto se ve mitigado por los criterios para elegir proyectos, la debilidad en su preparación y supervisión, los precios pagados y el desplazamiento de otras fuentes.
Una debilidad evidente
Los problemas enumerados tienen un denominador común: la manifiesta debilidad institucional en el sector transporte, un fuerte condicionante para mejorar su desempeño. Esta debilidad se refleja en las dificultades para formular políticas integrales, para desarrollar e implementar proyectos de inversión, y para realizar reformas normativas y en la organización del sector.
En los últimos años se implementaron diversas políticas de transporte. Entre 1997/1999 y 2007/2009, mientras que la inversión real directa del sector público nacional se triplicó en valores constantes, en el transporte creció a una tasa aún mayor, superó los US$ 2.000 millones anuales y se concentró en vialidad. Este esfuerzo posibilitó completar, a partir de 2004, proyectos en marcha y solventar nuevas iniciativas.
Sin embargo, en ferrocarriles la inversión fue modesta. Constituyó la décima parte de la inversión en vialidad y se caracterizó por una multiplicidad de anuncios, escasas realizaciones y algunos proyectos controversiales.
En cambio, sí hubo inversiones públicas y privadas en puertos y aeropuertos. Se establecieron nuevas terminales en el litoral fluvial y se ampliaron las existentes, algunas de uso privado y otras de uso público (como la de Zárate). Las inversiones en aeropuertos permitieron adecuar las terminales del interior, aunque las reformas en Ezeiza y Aeroparque no acompañaron el crecimiento de la demanda.
Desde el punto de vista institucional, la creación de la Agencia Nacional de Seguridad Vial, de un registro unificado de empresas y vehículos del transporte de cargas, el sistema de profesionalización del transporte automotor, la transferencia de funciones del transporte aéreo comercial a la órbita civil y la incorporación paulatina del boleto electrónico en la RMBA (Sube) respondieron a reformas largamente reclamadas. La estatización de Aerolíneas Argentinas, tras múltiples intentos de encauzar una de las peores reformas de los años 90, es un cambio importante, objeto de fuertes controversias.
Con este diagnóstico, es fundamental encarar, en los próximos cuatro años, algunas políticas que permitan fortalecer la institucionalidad del sistema de transporte argentino y alentar nuevas inversiones. Con este objetivo, Cippec elaboró una serie de propuestas clave como parte de su proyecto Agenda presidencial 2011-2015.
José Barbero
1) Reformar las instituciones y normalizar los marcos regulatorios.
Se debe reorganizar la Secretaría de Transporte, para lo cual es vital redefinir los perfiles, realizar concursos y reclutar jóvenes profesionales. La Dirección de Planificación tiene que reforzarse y comenzar a actuar como apoyo al secretario en las definiciones de política, presupuesto y control de gestión. Deben mejorarse los sistemas de información y establecer observatorios temáticos.
Además, tiene que promoverse un mecanismo de informe bianual del sector, mediante una ley que obligue al Poder Ejecutivo a elevar cada dos años un informe al Congreso sobre el estado y desempeño del sistema de transporte.
Por otro lado, urge normalizar la Comisión Nacional de Regulación del Transporte y concluir la intervención, que lleva casi 10 años. También es clave definir nuevas reglas en los fondos específicos del sector, para que se dirijan mayoritariamente a inversiones y funcionen a partir de programas que expresen prioridades de política.
Finalmente, es clave finalizar el proceso de renegociación de contratos (dispuesto por la Ley de Emergencia, 25.561) e impulsar la adopción de un Código de Autorregulación para que constructores y proveedores adopten un código de conducta.
2) Shock de inversión pública en infraestructura ferroviaria, acuerdos público-privados y cumplimiento de la Ley de Tránsito: tres claves para aumentar la participación del ferrocarril en el transporte de cargas.
Para corregir el desbalance de la matriz modal que opera en el transporte de cargas e incrementar la participación del ferrocarril, es necesario un shock de inversión pública y un plan integral que jerarquice la red y defina estándares técnicos y operativos.
Mientras el Estado nacional financiaría la infraestructura básica, los concesionarios y cargadores realizarían las inversiones en material rodante e instalaciones ferroviarias e intermodales. A su vez, es vital eliminar subsidios distorsivos al transporte de cargas y realizar acciones de apoyo para modernizar y profesionalizar el autotransporte, y para desarrollar un cluster industrial ferroviario.
El plan de desarrollo ferroviario debe considerar la situación del Ferrocarril Belgrano Cargas, en el que es clave reahabilitar las redes troncales del sector público y la gestión privada de los servicios.
Estas medidas podrían financiarse con parte de los recursos del Sistema Ferroviario Integrado (SIFER), aportes del Tesoro y de organismos multilaterales, y el financiamiento blando de los programas para mitigar el cambio climático.
3) Plan de financiamiento mixto, y gestión y conservación privada para ampliar la capacidad de los principales corredores viales del país: alcanzar los 7.000 km de autopistas o autovías para 2020.
Es precisa una ampliación sustancial de la capacidad vial en los corredores clave del país mediante la duplicación de calzada en algunos tramos y la mejora de las prestaciones en otros. La elección de los tramos debería seguir criterios técnicos y económicos.
La mayor parte de los corredores troncales a ampliar corresponde a redes dadas en concesión por peaje, y el resto debería ser añadido al momento de renovar las concesiones. Así, se asegura el mantenimiento y la calidad de los servicios y se permite la interoperabilidad del peaje electrónico.
La implementación de esta medida debería recaer en la Dirección Nacional de Vialidad, con planteles técnicos y su capacidad operativa reforzados, asesorado por un Consejo integrado por especialistas independientes, que vele por la eficiencia y transparencia de la ejecución, y que elabore informes públicos periódicos.
4) Programa Federal de Mejora del Transporte Urbano para financiar proyectos locales de transporte sustentable. Reglas claras para la elegibilidad de los proyectos y consistencia con los planes de movilidad urbana: dos elementos centrales para el éxito.
Con este programa, el Gobierno pondría a disposición de las provincias y los municipios recursos técnicos y financieros para mejorar sus sistemas de transporte urbano, en especial el transporte público. Esta asignación podría articularse con subprogramas orientados a necesidades específicas y estar condicionada al cumplimiento de políticas de interés nacional, como el desarrollo urbano sustentable, la accesibilidad para todas las personas, la promoción del transporte limpio y las mejoras en las condiciones de seguridad.
Este programa podría financiarse con recursos específicos del sector (SISTRAN), fondos del Tesoro, asistencia de organismos multilaterales y con fondos comprometidos por los países desarrollados para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero.
5) Aerolíneas Argentinas y Austral: empresas públicas con gestión profesional e independiente.
Proponemos mantener a Aerolíneas Argentinas y Austral como empresas públicas concentradas en los vuelos regionales y de cabotaje pero gestionadas de manera profesional e independiente, y vinculadas con el Estado mediante acuerdos-programa con metas de servicio y que comprometan el financiamiento estatal.
Paralelamente, es importante revisar el ordenamiento institucional del transporte aerocomercial: las políticas del sector deben definirse en la subsecretaría específica y la regulación técnica en la Administración Nacional de Aviación Civil. Una entidad pública debe auditar el cumplimiento del contrato-programa con Aerolíneas y Austral, en representación de los intereses del Estado.
6) Rediseñar los subsidios al transporte urbano: en el corto plazo, mejorar los criterios de asignación y reducir su incidencia; en el largo plazo, incorporar un sistema de subsidio directo a usuarios finales.
De acuerdo a la ENGH 1996/1997, alrededor de 6% del total del gasto de los hogares en transporte corresponde al quintil de menores ingresos, mientras que alrededor de 39% recae en el quintil de ingresos más elevados. Reducir los subsidios en 20%, por ejemplo, implicaría una disminución de $2.100 millones. Esto podría concretarse en el corto plazo sin variación en las tarifas y, posteriormente iniciarse un sendero de ajuste suave. A partir de la implementación en escala del Sube, se podrá focalizar el subsidio en sus beneficiarios finales reduciendo filtraciones a los sectores de mayores recursos.
7) Desarrollo portuario. Liderar un proceso de acuerdo entre jurisdicciones para establecer una estrategia de desarrollo portuario en la Región Metropolitana de Buenos Aires, que integre la perspectiva naviera y portuaria con el desarrollo urbano y regional.
Actualmente, las terminales marítimas operan cerca del límite de su capacidad, y varias de las concesiones terminan en los próximos años sin que se haya definido un curso de acción futuro. Además, el mercado naviero enfrenta nuevos retos: operar buques de mayor dimensión y ofrecer diversas alternativas al comercio exterior de las provincias.
En la RMBA el desafío es integrar a todas las jurisdicciones intervinientes (Nación, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Provincia de Buenos Aires) para coordinar las acciones. Segundo, combinar políticas públicas con las áreas afectadas por la política portuaria: uso del suelo urbano, movilidad en la región, desarrollo productivo y medio ambiente. Las terminales de contenedores pueden constituir un eficaz instrumento para generar empleo en zonas deprimidas.
(*) José Barbero es investigador principal de Cippec (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento). www.agenda-presidencial.org
