ANÁLISIS | Portada
Mercado, la revista de economía y negocios que fundó el género en nuestro país, cumple –con esta edición– su 40º aniversario. Una celebración relevante en una circunstancia especial.
A esta publicación le ha tocado –otra vez– una época de incertidumbre, es cierto. Pero celebra contra viento y marea porque sobran los motivos. Estos 40 años nos encuentra, como siempre, defendiendo el interés del país, y el de los empresarios que, frente a la frecuente adversidad, han mantenido la economía nacional a flote.
Como en ningún otro momento anterior, es preciso entender lo que ocurre. Poner los datos en contexto, conectarlos con la memoria y con la lección que dejan otros acontecimientos. Darle significado a los datos. Ejercitar la reflexión y el análisis, dejando de lado lo trivial y superficial.
El acuerdo con Cippec, una organización sin fines de lucro que trabaja desde el año 2000 para mejorar el funcionamiento del Estado en la Argentina y mejorar la calidad de vida de todos, que puso en marcha un esfuerzo que demandó muchas semanas de intenso trabajo, busca precisar y definir 10 ejes temáticos en torno a los cuales debe centrarse el esfuerzo por establecer consensos en la formulación de políticas públicas, como un aporte conjunto para contribuir al desarrollo del país y mejorar la calidad del debate público a poco más de 25 años del retorno de la democracia.
Los 10 ejes temáticos son:
1. Educación
2. Salud
3. Protección social y trabajo
4. Justicia y seguridad
5. Instituciones políticas
6. Gestión pública y transparencia
7. Inserción internacional
8. Política económica
9. Régimen municipal
10. Crecimiento y desarrollo sostenible
Tras el desarrollo de estos ensayos –que están a cargo de los directivos y técnicos de Cippec– y como lo que se celebra es el 40º aniversario de Mercado, se incluyen 40 reflexiones.
Distinguidas personalidades de distintos campos del conocimiento han sido invitadas a escribir una reflexión a propósito de cualquiera de los 10 ejes temáticos mencionados. El único requisito demandado fue que cada aporte tenga una relación directa con alguno de los 10 ejes seleccionados.
En cuanto al contenido de cada uno de los 10 ensayos, y como hoja de ruta para el lector, este es el marco conceptual que se tuvo en cuenta en la elección de los ejes temáticos.
1. Educación
La estructura social desigual e injusta que se mantiene en nuestro país impacta inevitablemente en el desarrollo de las políticas educativas. En este contexto, y para promover cambios profundos que potencien las capacidades de la educación, es fundamental mantener constancia en el terreno de la investigación y del seguimiento de los problemas y las políticas que surgen en el ámbito nacional e internacional. Existe en la Argentina una situación social muy grave y fragmentada, en la cual el sistema educativo presenta grandes desigualdades que afectan el acceso, las condiciones y la calidad de los servicios brindados a los niños y jóvenes de nuestro país.
Por otro lado, y a partir de la transferencia de las escuelas del Gobierno nacional a las provincias, existen en la práctica 24 sistemas educativos. Las condiciones de cada uno de ellos varían enormemente, influyendo en las desigualdades dentro y entre los propios sistemas, e implicando una variedad de posibles alternativas en la formulación de políticas educativas según cada contexto específico.
Por eso, es importante por un lado, fortalecer el Estado, especialmente a escala provincial, para el diseño e implementación de políticas educativas que garanticen el cumplimiento integral del derecho a la educación y, por el otro, fortalecer a los actores de la sociedad civil, fomentando un gobierno democrático y participativo de la educación.
2. Salud
La falta de acceso y la deteriorada calidad de los servicios prestados en el sector de la salud son dos problemas que aumentaron en los últimos años. Si bien la estructura de atención pública de la salud incluye a todos los habitantes del país, afecta principalmente a quienes no tienen cobertura formal. Las personas carentes de cobertura asistencial ingresan en el sistema de atención de la salud a través de los centros de atención primaria o centros de salud, y los hospitales públicos.
Paralelamente, el modelo descentralizado de financiamiento y atención de la salud presente a escala provincial en la Argentina agudiza las amplias inequidades en acceso y calidad de atención entre jurisdicciones. Estas desigualdades ocurren no solo por deficiencias presupuestarias, sino también por razones asociadas con limitaciones en la organización y gestión de los sistemas y de sus recursos humanos.
Si bien los centros de atención primaria deberían ser el primer eslabón en la cadena de acceso a la salud, la falta de adaptación a las demandas y necesidades de su población beneficiaria limita su efectividad, afectando, principalmente a los sectores menos favorecidos económicamente. En este contexto, la promoción de la salud, la prevención de la enfermedad y el trabajo en el fortalecimiento institucional y de la participación comunitaria constituyen líneas de acción prioritarias.
3. Protección social y trabajo
Las políticas sociales, en tanto conjunto amplio de intervenciones estatales destinadas en principio a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía, han ido cambiando y transformándose en América latina en general y en la Argentina en particular, no siempre en consonancia con lo que la situación social va requiriendo. Hoy se abre en la región, en el contexto del crecimiento de las economías y la paulatina consolidación de los regímenes democráticos, una oportunidad histórica de disminuir esa brecha entre características y magnitud de los problemas sociales por un lado, y las políticas públicas destinadas a enfrentarlos, por el otro.
En este momento histórico, una de las novedades más sugerentes en el campo de la política social es que las recientes acciones (dispersas, atomizadas y muchas veces irrelevantes) destinadas a enfrentar la pobreza comienzan a dar paso a enfoques más amplios, relacionados con una nueva concepción de “protección social”. Esto se da en un marco donde Gobiernos, partidos políticos, organizaciones económicas y sociales, comunidad académica y organismos internacionales, entre otros actores relevantes, comienzan a avanzar hacia dos nuevos consensos, aún incipientes: por un lado, se empieza a reconocer que la política social es bastante más que acciones dirigidas exclusivamente a la población en situación de pobreza; por el otro lado, se va tomando mayor conciencia de que, en tanto una de las claves fundamentales para mejorar la situación social está relacionado con lo que acontezca con el mercado de trabajo, es importante incorporar esta dimensión como parte relevante de las preocupaciones estatales en lo social. Justamente la protección social emerge con fuerza en el cruce de ambos consensos en construcción.
4. Justicia y seguridad
La situación actual del acceso a la justicia en la Argentina no es alentadora. Los variados obstáculos que limitan el acceso de las personas a sus derechos tienen origen legal, geográfico, cultural, económico y, si bien afectan a toda la población, inciden particularmente en ciertos sectores que a menudo quedan relegados de los procesos políticos. La desatención que sufren personas en situación de pobreza, mujeres, niños y niñas, disidentes sexuales y otros colectivos es doble: son excluidos tanto por el poder político como por las instituciones destinadas a controlar su labor.
En este contexto, en necesario construir estrategias diferenciales para trabajar con la oferta y con la demanda de justicia, ampliar la cantidad de actores que intervienen en el proceso, distribuir el poder de incidencia y forzar el diálogo entre los operadores tradicionales y quienes sostenidamente han quedado fuera de estos procesos.
Además, la denuncia de graves violaciones a los derechos humanos ocasionadas por el accionar violento de las fuerzas de seguridad, el control del uso de la fuerza, y el seguimiento de la situación de los presos en todo el país son condiciones indispensables para el respeto a los derechos fundamentales.
5. Instituciones políticas
Muchas instituciones políticas pasan desapercibidas en sus efectos por estar ya naturalizadas en nuestro paisaje institucional e, incluso, cultural. Por otro lado, las reglas elementales de la organización política –como los sistemas electorales– tienden a ser aquellas que determinan con más fuerza la distribución de poder y, por lo tanto, la asignación de los recursos públicos. Esto hace que la resistencia al cambio sea muy fuerte, y que a menudo acciones de ingeniería institucional que se presentan como profundas tengan, en realidad, poco más que efectos cosméticos.
Además, las reformas políticas son en general de relativa abstracción para el público no especializado, mientras que sus efectos suelen producir efectos sutiles y, sin embargo poderosos. Esto tiende a resultar en la enajenación de la opinión pública, lo que a su vez deriva en un bajo control social del accionar de la dirigencia en este ámbito.
La combinación de estos factores produce un escenario de particular dificultad, que impone la necesidad de adoptar una visión de largo plazo. Es clave llamar la atención sobre las consecuencias de determinados arreglos institucionales, así como sobre los efectos que ellos tienen en la calidad de las políticas públicas –en particular, al momento de interaccionar con la cultura política predominante en cada región del país.
6. Gestión pública y transparencia
El Estado es un actor central en la promoción del desarrollo económico y la equidad. En la actualidad, más allá de la discusión sobre el tamaño del Estado, la gran mayoría de los países de la región coincide en demandar más y mejores políticas públicas.
La calidad de las políticas públicas en cada país depende del entorno institucional en el que estas se formulan e implementan. Las buenas políticas surgen allí donde el sistema político “premia” políticas públicas orientadas hacia el bienestar general; existen reglas que promueven la independencia y profesionalidad de la acción estatal y la continuidad de las buenas políticas; la discusión política sobre las políticas se lleva a cabo en un contexto de pluralismo y análisis informado sobre los efectos de una u otra opción de política; y donde existen mecanismos de información sobre las políticas que permiten el escrutinio ciudadano.
La transparencia en la gestión del Estado tiene el potencial de mejorar la asignación de recursos públicos, reduciendo las oportunidades para la corrupción y el clientelismo político. El incremento de un flujo de información accesible, precisa, entendible y oportuna es un factor fundamental para determinar el grado de transparencia en la gestión del Estado.
Sin embargo, la Argentina todavía está lejos de haber alcanzado estas condiciones de estricta publicidad de documentos administrativos clave en la toma de decisión de la ciudadanía y de un régimen de derecho que garantice que todos los ciudadanos/as puedan acceder a la información pública, vital para el ejercicio de la auditoría social sobre la gestión del Estado.
7. Inserción internacional
El comercio internacional está destinado a tener un creciente protagonismo en el desarrollo económico y social de la Argentina. Su contribución en el mantenimiento del equilibrio de las cuentas externas continuará jugando un papel crucial.
Al mismo tiempo, las transformaciones de la estructura del comercio mundial, y la aceleración del proceso de transnacionalización productiva internacional, plantean importantes desafíos y oportunidades para la economía argentina y realzan la importancia del comercio exterior en el siglo que recién comienza.
Sin embargo, el comercio exterior argentino continúa concentrado en un número reducido de productos y su capacidad de innovación es exigua. La falta de coordinación entre agencias y niveles de gobierno afecta la promoción de exportaciones, los costos son elevados y las capacidades de comercialización y marketing, limitadas. El sector también tiene importantes problemas de infraestructura y logística.
Las fallas de mercado en el proceso de diversificación productiva y consecuentemente exportadora, las dificultades para introducir “nuevos” bienes y servicios, técnicas organizacionales y de comercialización a la oferta exportadora, y penetrar nuevos mercados, reclaman políticas públicas específicas para la promoción y mejora de la oferta exportable.
8. Política económica
La solvencia fiscal cumple un rol fundamental en el desarrollo de toda sociedad democrática: contribuye a la estabilidad de la economía y favorece el ahorro y la inversión.
Por su parte, la asignación eficiente, honesta y equitativa del gasto público y la recaudación tributaria efectiva son cruciales para fomentar el desarrollo económico y la distribución equitativa, tanto del ingreso como de las oportunidades. Una sociedad que destine sus recursos de manera transparente, priorizando la equidad y el crecimiento, proveerá a sus habitantes de incentivos y posibilidades para invertir, ahorrar y educarse.
A contramano de las sociedades que han logrado mejorar el bienestar de sus ciudadanos por medio del desarrollo económico, la estabilidad y el funcionamiento eficaz del Estado, en la Argentina hemos violado los principios de solvencia fiscal y correcta asignación de fondos públicos de manera sistemática. En los últimos 40 años el Estado gastó más de lo que podía recaudar a través de impuestos genuinos.
Las causas de los problemas fiscales residen principalmente en las falencias en el diseño de las instituciones fiscales, tales como el proceso presupuestario, la organización del federalismo fiscal y la falta de reglas claras que limiten los comportamientos irresponsables.
9. Régimen municipal
Para hablar de municipios en la Argentina, hace falta detenerse en algunos datos poco conocidos.
El hecho de tener un sistema de gobierno federal que se sustenta en 23 provincias autónomas, con Constituciones provinciales dictadas en distintos momentos históricos, políticos y económicos da como resultado 23 regímenes municipales diferentes.
10. Crecimiento y desarrollo sostenible
Los Estados Nación modernos pueden alcanzar niveles de prosperidad y equidad social inéditos para la historia reciente de la humanidad. Aunque aún son pocos los países que pueden demostrar avances concretos en ambos aspectos de manera simultánea, en las últimas décadas la incorporación de nuevos miembros al grupo de naciones prósperas, estables y justas se aceleró a un ritmo alentador.
Lamentablemente, la Argentina ha involucionado marcadamente, siendo hoy, y a pesar de la notable recuperación económica del último lustro, una nación menos equitativa y desarrollada de lo que supo ser. En este sentido, es creciente el consenso con respecto a una cantidad de políticas públicas que son necesarias para promover un crecimiento económico con equidad.
Algunas de estas políticas son aquellas que afectan la solidez de las finanzas públicas, la regulación de los mercados, la integración con el resto del mundo, la fortaleza de la moneda nacional, el régimen impositivo y la distribución de los recursos públicos. Estas y otras tantas cuestiones generan intensos debates en nuestro país, al igual que en la mayoría de las naciones.
En este sentido, es fundamental tener en cuenta que el desarrollo económico debe alcanzarse en el marco de una política ambiental que defina los ambientes deseados y posibles; que respete la legislación ambiental para que la conservación y protección del ambiente se concrete en derechos y obligaciones de todos, y para que los distintos sectores asuman a través de sus entidades las tareas y responsabilidades que les corresponden en la protección ambiental.
Un escenario con falta de equidad
Ideas para una educación menos desigual y de calidad para todos
Satisfacer el derecho a la educación es más que ofrecer un servicio. Implica garantizar la permanencia de los alumnos en el sistema, la adquisición de buenos aprendizajes y, más aún, el disfrute de la experiencia escolar. Aquí se da cuenta del modo en que hoy se cumple o no ese derecho (con un breve diagnóstico del sistema) y se plantean algunas ideas para garantizar el mandato constitucional.
Por Silvina Gvirtz (*)
La educación está consagrada en la Constitución como uno de los llamados derechos sociales. Ello obliga al Estado a garantizar su cumplimiento justo y eficiente.
El sistema educativo tiene, desde la vuelta de la democracia, un ritmo de expansión significativo. Para el caso del nivel inicial, la matrícula creció, en el período 1991-2001, 27, 5% y 22,9% en el caso del nivel medio (Fuente: Llach, 2006). En números absolutos esto implicó, para el período considerado, un crecimiento de 270.573 alumnos en el nivel inicial y de 518. 710 en el nivel medio. Este logro amerita ser destacado y debe incentivarse la continuidad de este proceso. Niños y jóvenes que antes no accedían a estos niveles educativos, hoy lo hacen.
Sin embargo, dicha expansión por sí sola no garantiza igualdad de oportunidades. La oferta educativa en nuestro país no es equitativa. Por un lado, todavía hay serios problemas de cobertura. Por ejemplo, la tasa de asistencia a sala de 3 años, según quintil de ingreso, evidencia significativas desigualdades y una oferta pobre por parte del Estado. Los niños pertenecientes al quinto quintil concurren a la escuela en un porcentaje llamativamente mayor (63,9) respecto de los del primer quintil (13,6). Por el otro lado, la calidad del servicio que se brinda a los sectores más pobres de la población es menor que aquella que se ofrece a los sectores no pobres.
Según una investigación de Llach (2006), existe una importante desigualdad en el capital físico de las escuelas. Es sabido que la infraestructura edilicia y los recursos didácticos con los que cuentan las escuelas privadas y las escuelas estatales son muy distintos. Lo que está menos difundido es el modo en que son distribuidos esos recursos al interior de la oferta estatal: existe una importante diferencia entre la infraestructura y los recursos didácticos de las escuelas que atienden a sectores medios y las que atienden a sectores bajos de la población. Hay más recursos para las escuelas estatales que atienden población de la clase media.
La pobreza y la falta de equidad de la oferta llevan a situaciones preocupantes. El porcentaje de quienes repiten algún grado de primaria para los niños pertenecientes al quintil de ingresos más bajo fue –para el año 2000– 24,8% mientras que para el quintil más rico de la población fue solo de 4,7%. En el nivel medio, el abandono de la secundaria (uno de los problemas más serios que afronta el nivel) fue de 30,3% para el quintil más pobre y solo de 6,7% para el quintil más rico. Al mismo tiempo, datos generales a escala nacional –para el año 2003– muestran que el abandono interanual es de 18,8%.
Los indicadores de calidad también muestran la situación de desigualdad existente: a modo de ejemplo, en el 9º año de la EGB, según el último Operativo Nacional de Evaluación de los aprendizajes, 50,8% de los alumnos del sector público de gestión estatal (que es el que atiende mayoritariamente a los niños con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) respondieron correctamente, mientras que los alumnos que concurrían a escuelas del sector privado lo hicieron en 60,8%.
Disparidades similares se manifiestan en los otros niveles educativos (como el Polimodal y otros años de la EGB) y en todas las áreas evaluadas. No obstante, hay que ser cuidadoso al interpretar los datos: esto no quiere decir que “la escuela pública es peor que la privada” sino que, justamente, las escuelas públicas atienden mayoritariamente a población en condiciones de pobreza, con menos recursos económicos para afrontar el aprendizaje. Esto indefectiblemente se manifiesta en los resultados, es decir, en qué y cuánto aprenden los niños y jóvenes. Si bien es cierto que las escuelas pueden ser igualadoras, no siempre cuentan con los recursos materiales y pedagógicos para trabajar y lograr buenos resultados en terrenos más difíciles.
En síntesis, la tensión entre expansión y calidad sigue siendo uno de los principales problemas de la agenda educativa. Como ya señalaba Tedesco en 1984, la expansión de los sistemas educativos en no pocas oportunidades se acompaña de nuevos mecanismos de exclusión, como los de deserción. Los últimos datos sobre el tema muestran que la deserción para el primer quintil de ingresos es de 30% mientras que para los sectores más ricos se reduce a 7%.
Estos datos ponen en primer plano la necesidad de dirigir políticas específicas y adecuadas para el logro de la justicia educacional. El principal problema en nuestro país no es el de la calidad sino el de cómo garantizar calidad para todos. Sabemos cómo garantizar calidad para una minoría. El problema es cómo conseguimos garantizar el derecho a la educación de todos los niños y jóvenes del país.
A continuación presentamos algunas propuestas e ideas para pensar políticas concretas.
Mejores políticas distributivas
La injusticia educacional no se resuelve solo con más y mejor educación. Eliminar la pobreza es una condición necesaria aunque no suficiente para la mejora educativa. La desigualdad educativa solo se puede resolver con políticas intersectoriales. La correlación entre pobreza y fracaso educativo no se puede minimizar.
Según estudios del CENEP, un estudiante con NBI tiene 70% más de probabilidades de desertar que un estudiante que no las tiene. Es necesario enfocar integralmente el tema. La problemática tiene un aspecto pedagógico, pero junto con él un fuerte aspecto social. Solo a partir de tratar múltiples dimensiones podrá actuarse con éxito en función de una mayor justicia.
Políticas intersectoriales
Los maestros, directivos y supervisores del sistema son plenamente conscientes de los problemas que plantea la pobreza y reaccionan ante ellos asumiendo funciones asistenciales. Las iniciativas de asistencia social en la escuela generan ciertas incomodidades en los maestros, ya que se ven enfrentados a un dilema poco feliz: enseñar o asistir.
La escuela podría convertirse en el centro de articulación de las políticas sociales para estos grupos etarios. Es completamente diferente pensar en una escuela asistencialista o en una escuela que resulte centro de atención de otras políticas sociales para la niñez. En este último caso no son los maestros ni directivos quienes se responsabilizan por estos temas sino que trabajan junto con personal especializado (médicos, trabajadores sociales, entre otros) y se comunican con ellos frente a situaciones específicas. Esta articulación no es una novedad en la historia de nuestro sistema educativo. En su “época de oro”, la escuela no solo auxiliaba con la nutrición sino que controlaba la salud de los estudiantes a través de libretas sanitarias y algunas instituciones, incluso, tenían consultorio médico en su interior. En ellas se desarrollaban campañas de vacunación masivas y se realizaba controles odontológicos.
La propuesta de darle a la escuela el lugar de articulador de otras políticas sociales no significa desplazar la especificidad pedagógica, sino por el contrario, implica reconocerlas, darles tiempo y lugar específico y, en algunos casos, “pedagogizar” estas acciones. Por ejemplo, trabajar sobre los problemas de documentación que existen en muchos casos (niños que no tienen DNI) es también una situación de aprendizaje sobre el derecho a la identidad y la ciudadanía. Y es por ello que se hace tan imperioso aumentar la cantidad de horas de clase en las escuelas que atienden a población carente y que se hace necesario contar con personal idóneo para implementar políticas sociales.
Reforma del nivel medio
La escuela media se conformó en sus orígenes como una institución destinada a educar a ciertas elites, preparándolas para ingresar directamente en la universidad o para formar parte de las burocracias estatales. Era una escuela para pocos. Este nivel estaba muy diversificado y tenía una función altamente selectiva. Aquel secundario reservado para las minorías era un símbolo de alto nivel cultural.
Entre fines de la década del 40 y las décadas del 50 y del 60, la secundaria comenzó un sostenido proceso de masificación. Solo a modo ilustrativo cabe señalar que, durante los dos primeros gobiernos de Juan Domingo Perón se triplicó la matrícula del nivel. La secundaria, además, comenzó a recibir chicos provenientes de otros sectores sociales, no solo de las clases medias y altas.
El principal proceso que ha atravesado la escuela media desde mediados del siglo pasado ha sido la masificación. Francois Dubet sostiene al respecto, que este proceso ha sido clave para las instituciones, planteándole desafíos que aún hoy tienen dificultades para resolver. Sostiene que la masificación no llevó a repensar la tradicional organización de dichas instituciones. Su organización decimonónica hoy sigue orientada a formar en una cultura que ya no existe y para una minoría que no es tal.
El gran desafío es construir una escuela que enseñe a pensar, que enseñe que el conocimiento es una herramienta indispensable para resolver los desafíos laborales, culturales, políticos, sociales y morales que nos presenta la sociedad actual. Pero también necesitamos una escuela en la que el conocimiento no sea un mero instrumento para determinada meta, sino un valor en sí mismo y central en nuestra sociedad. Más horas de clase, presencia de profesores tutores, reforma curricular, cambios en los modelos de evaluación son algunos de los tantos desafíos que debemos enfrentar para que este nivel resulte de utilidad para las jóvenes generaciones.
Ampliación de la jornada escolar
Estudios de organismos pertenecientes a Unesco recomiendan un mínimo de 825 a 1.000 horas de clase por año. En la Argentina tenemos solo 720 horas en las escuelas primarias y eso suponiendo que se cumplan los 180 días de clase por año (apenas un deseo para no pocas jurisdicciones).
El mínimo de horas de clase recomendadas no es azaroso. Se relaciona con la necesidad de incorporar nuevos contenidos curriculares como un segundo idioma y nuevas tecnologías. Si se incluyen estos nuevos contenidos pero no se agregan horas de clase, no se mejora la calidad. Para incorporarlos, se reduce la carga horaria de otras disciplinas tan importantes como las recién mencionadas. En estos casos, apenas realizamos una operación de marketing político. Los niños no van a aprender bien el segundo idioma y van a saber menos aún de las materias básicas. Además, la ampliación de la jornada permitiría trabajar con mayor profundidad contenidos hoy incluidos en los programas de estudio e incorporar actividades de esparcimiento cultural y deportivo.
Estudiosos de políticas de protección social atribuyen a la ampliación de la jornada una externalidad muy positiva para las familias. La jornada completa permite a los adultos responsables tener más tiempo para enfrentar la multiplicidad de deberes cotidianos.
Centro social, cultural y comunitario.
En no pocos pueblos del interior no hay cines, ni teatros, ni clubes. En otros, estos y otros espacios están restringidos a quienes tienen recursos económicos. La institución educativa podría convertirse, en ciertas localidades, en un centro socio-educativo y comunitario.
Las experiencias de escuelas “puertas abiertas” de “lunes a lunes”, que promuevan el uso permanente de las instalaciones escolares para actividades recreativas, expresivas, deportivas y comunitarias coordinadas por personal especializado otorga sentido de pertenencia, compromiso y contención, y permite ampliar el desarrollo formativo y el acceso a diferentes consumos culturales, en particular de los adolescentes, cumpliendo la institución un cometido social y cultural más allá de los contenidos y el formato estrictamente escolar.
Sistemas de información y gestión
La información disponible sobre el sistema educativo es precaria y no se cuentan con datos actualizados. Esto dificulta el proceso de tomar decisiones adecuadas y favorece procesos clientelares y medidas muy permeables a grupos de presión.
La informatización de los sistemas de información y de los sistemas de gestión en las escuelas permitiría mejorar la calidad de las decisiones y monitorear la marcha de la gestión. Al mismo tiempo, es preciso que los gobernantes planteen a la ciudadanía objetivos claros y medibles para que las políticas sean transparentes. Ello implica publicitar esos objetivos de manera que la ciudadanía esté informada. De esa forma, tanto el Estado como los ciudadanos podrán monitorear y evaluar los resultados de cada programa.
Otras políticas
La necesidad de revisión y cambio en las políticas educativas no se agota en las enumeradas. A continuación señalamos algunas otras, entendiendo la necesidad de priorizar aquellas que tiendan a la justicia.
Entre los cambios necesarios es preciso considerar la creación de nuevos modelos para la capacitación docente en servicio. Si bien celebramos la creación del Instituto Nacional de Formación Docente y los intentos de homogeneizar y mejorar ciertos parámetros para la formación docente, la capacitación de los docentes en servicio todavía es una deuda. Los cursos, en muchas ocasiones, tienen poca o ninguna relación con las necesidades de los maestros en la escuela para la mejora del aprendizaje.
Otros aspectos que merecen atención tienen que ver con la mejora de ciertas regulaciones micropolíticas, la ampliación de la oferta de jardines maternales y de infantes, la provisión de libros y la incorporación de nuevas tecnologías en las escuelas. Podríamos continuar la enumeración. Sin embargo, lo que debemos entender es que el camino es largo y costoso. No obstante, vivir en una sociedad democrática exige estos y más esfuerzos para garantizar el derecho a la educación. Hemos, por ley, aumentado el porcentaje de recursos destinados al área. Queda pendiente una utilización justa de los fondos y hacer los cambios necesarios para la generación de un sistema que garantice una educación de calidad para todos en el marco de esta nueva sociedad del conocimiento.
(*) Silvina Gvirtz es, directora de la Maestría en Educación de la Universidad de San Andrés y miembro del Consejo de Administración de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
Los desafíos en salud
La clave está en la articulación entre los diferentes sistemas
Diseñar e implementar una estrategia sanitaria comprensiva en la Argentina es un desafío complejo. El sistema de salud en nuestro país es extremadamente segmentado, lo que requiere acordar acciones con actores de gran autonomía, donde cada provincia gestiona sus propios recursos en salud. Estos recursos provinciales, sumados a aquellos originados en los municipios, representan aproximadamente 83% de los fondos públicos del sector.
Por Daniel Maceira (*)
A ello se suma un sistema de seguridad social muy atomizado, con más de 300 fondos de gerenciamiento y atención de la salud, en gran medida basado en la prestación de servicios tercerizados en el sector privado. La estructura de financiamiento del sistema de aseguramiento se apoya, desde hace más de 50 años, en la capacidad de los mecanismos de empleo formal para brindar protección a los trabajadores y sus familias. Este esquema organizacional se vio desafiado con la mayor flexibilidad del mercado laboral durante los años 90 y la consecuente reducción en la cobertura de estos mecanismos de aseguramiento sobre la población trabajadora del país.
Dentro de este contexto, la volatilidad macroeconómica de los últimos 20 años y la devaluación de 2001-2002 condujeron a la profundización de los problemas ya existentes, los cuales se manifiestan en una caída de la cobertura formal, luego hasta cierto punto recuperada, y una profunda atomización del sistema en su conjunto.
Como resultante, la Argentina cuenta con instituciones de aseguramiento social propias de cada jurisdicción (Obras Sociales Provinciales: instituciones de seguridad social para los empleados públicos provinciales y sus familias) y transversales entre provincias (Obras Sociales Nacionales: instituciones de seguridad social financiadas por aportes patronales y salariales por tipo de actividad económica). Favorecer ejes comunes en las acciones de todos estos sectores implica una intensa tarea de coordinación a fin de evitar efectos negativos sobre la eficiencia asignativa y la equidad del sector.
En este contexto, el Ministerio de Salud de la Nación actúa básicamente sobre tres pilares: utilizar los instrumentos regulatorios e institucionales para generar diálogos y consensos entre jurisdicciones y subsistemas, apoyar las gestiones locales mediante recursos monetarios y transferencia de insumos, y operar sobre problemas puntuales. Este sistema descentralizado “a la argentina” establece barreras institucionales para la coordinación de una dirección sanitaria común, donde una política comprensiva en el sector requiere del acuerdo de la Nación y 24 equipos de gestión. Ello implica la elección de ejes comunes a partir de los cuales operar conjuntamente.
La Argentina, dentro de la región latinoamericana, se encuentra ubicada entre las naciones de mayor ingreso, de acuerdo con el World Development Report del año 2006. Contaba en 2005 con US$ 13.920 per cápita corregido por paridad de poder adquisitivo, lo cual la posicionaba en el primer lugar entre los países de la región en términos de esa variable (Cuadro 1).
Sin embargo, y a pesar del significativo crecimiento económico de los últimos años (el mayor dentro de la región), los indicadores de mortalidad al quinto año, por ejemplo, no se destacan como los más avanzados. Ello es independiente del nivel de gasto, el cual ubica a nuestro país entre las naciones con mayor inversión social (pública y privada) en salud del año 2004.
No obstante, las grandes diferencias en ingreso y perfil epidemiológico entre países latinoamericanos impiden analizar la magnitud y eficacia de la inversión sanitaria argentina. Considerando países con ingreso similar a la Argentina, y ubicando en un extremo a Costa Rica, con US$ 9.680 per cápita, y a la República Checa en el extremo opuesto, con US$ 20.140, se verifica que los indicadores de mortalidad al quinto año no tienen una correlación perfecta con los ingresos, así como tampoco con los niveles de inversión o gasto en salud en este grupo.
Nuestro país es un claro ejemplo de esta situación: la Argentina se encuentra en el punto medio del grupo en términos de ingreso, con recursos invertidos en su sistema de salud que la ubican entre las cinco naciones con mayores desembolsos para el período 2004, e indicadores de mortalidad al quinto año que no acompañan tales desembolsos (Cuadro 2). Ello sugiere una falla en la estructura organizativa de los servicios de salud, lo cual va más allá de su capacidad de gasto, y se vincula con los mecanismos de financiamiento, aseguramiento y gestión de esos recursos.
Un sistema segmentado
En la mayoría de los países de América latina, así como en gran parte de las naciones en desarrollo, se identifican mecanismos de aseguramiento mixtos, donde diferentes grupos poblacionales aportan a fondos alternativos para la cobertura de servicios de salud. En algunos casos estos mecanismos de aseguramiento tienen naturaleza social, en la medida en que los aportes de grupos de ingresos diferentes financian paquetes homogéneos de servicios al interior del fondo de aseguramiento.
En este contexto, la Argentina encuentra un sistema de salud segmentado, lo que implica la inexistencia de un fondo único o coordinado que permita asegurar una cobertura común para toda la población. Así, la amplitud de los servicios ofrecidos se encuentra relacionada con la capacidad de pago, ya sea voluntaria o compulsiva, de los aportantes y de sus familias. Un esquema de aseguramiento social diseñado para toda la población permitiría reducir los desembolsos individuales, otorgando el derecho a toda persona de acceder a servicios relativamente homogéneos.
A través del análisis de la información provista por los últimos dos censos, llevados a cabo por el Instituto Nacional de Estadística y Censo (Indec) en 1991 y 2001, se puede obtener la evolución de los mecanismos de cobertura formal en los sistemas de salud en el país, mostrando que el índice de cobertura formal entre ambos períodos ha disminuido en casi todas las provincias argentinas (Cuadro 3).
La única excepción se encuentra en la provincia de Tierra del Fuego, donde se produjo un incremento menor en la cobertura (1,5%). En el resto de las jurisdicciones se observa una caída, teniendo su máximo cercano a 28% en la provincia del Chaco, y quedando en el último lugar la Ciudad de Buenos Aires y la provincia de Santa Cruz, con 8% aproximadamente en su caída de cobertura formal.
De acuerdo con la última encuesta realizada en el año 2005, se observa que la cobertura social representa alrededor de 56% de la población (obra social sindical, provincial o PAMI), en tanto que 10% de los individuos cuenta con una cobertura del sistema privado o doble cobertura (Cuadro 4). Asimismo, algo más de 34% no cuenta con seguros formales y, por lo tanto, su cobertura se realiza a través del sistema público (centros de atención primaria de la salud –CAPS– y hospitales).
Sin embargo, los porcentajes de incidencia mencionados varían significativamente entre quintiles de ingreso. Por ejemplo, 35% de la población del primer quintil posee cobertura de la seguridad social, comparada con 68% y 64% para los dos quintiles más ricos. Paralelamente, el sistema privado cubre aproximadamente a 4% de la población más pobre del país, mientras que 23% del sector más rico posee un seguro privado de salud. En el extremo opuesto, el sistema público otorga cobertura a casi 61% de la población más desprotegida, valor que se reduce hasta llegar a 12% en los grupos más ricos.
Complementariamente, las variaciones en los mecanismos de cobertura formal de los subsistemas de salud tienen su correlato en el comportamiento del gasto de bolsillo de las familias. En términos monetarios, existe una relación positiva entre el nivel de ingreso y el gasto en salud, lo cual refleja una mayor capacidad de realizar desembolsos de los grupos poblacionales con mayor ingreso (Gráfico 1).
Desde una perspectiva de equidad en el financiamiento de salud, se verifica en el año 2005 una relación negativa entre el ingreso de las familias y el porcentaje de esos ingresos destinados al pago de bolsillo de servicios de salud. Para el período mencionado, el primer quintil consumía 11% de su ingreso en gastos en el sistema sanitario, reduciéndose tal porcentaje a menos de la mitad en los hogares de mayores ingresos.
Ausencia de un fondo único
De este modo, la falta de un fondo universal como consecuencia de la descentralización (en el plano geográfico) y de la segmentación (entre grupos sociales), acota la posibilidad de brindar una cobertura homogénea asociada con equidad horizontal en la asignación de recursos de salud. La presencia de un fondo único permitiría que las familias, más allá de su capacidad de pago, se encuentren en condiciones de atender a sus necesidades, sean ellas asociadas con requerimientos de consultas, internación, análisis y estudios complementarios y/o medicamentos.
Además, la atención curativa predomina en los quintiles más pobres, lo que refuerza la idea que asocia nivel de ingreso con capacidad de acceso al sistema de salud, y escasa posibilidad de prevención de los hogares sin cobertura formal, lo que los lleva a actuar sobre la enfermedad.
A pesar de ello, los resultados sugieren que la participación preventiva relativa entre subsectores es similar, y el gasto en medicamentos de los más pobres se redujo en comparación con 2003, a pesar de que el porcentaje de familias que declaró consumo de fármacos no difiere significativamente entre quintiles.
De la lectura de esta información surgen algunos elementos para el debate de política sanitaria, asociados fundamentalmente con el alcance y las restricciones del “modo argentino” de diseñar, gerenciar e implementar modos sustentables de protección social en salud, y su impacto sobre la equidad del sistema. Tales limitaciones perjudican particularmente al subsistema público y a su población prioritaria, reforzando la necesidad de estrategias públicas sectoriales eficientes, como modo de alcanzar la equidad asignativa.
En la medida en que los recursos destinados a salud son limitados, los mecanismos de priorización se vuelven extremadamente relevantes para la gestión de política pública. Además, y a pesar de la responsabilidad provincial sobre los sistemas de salud de cada jurisdicción, el Estado nacional debe crear las condiciones para que se debata la temática vinculada con sistemas integrados provinciales o esquemas de aseguramiento social en salud por jurisdicción.
Sería útil que el debate se realice sobre el sistema de salud en su conjunto. La fragmentación afecta el acceso a la salud, dejando de lado principios sistémicos. En otras palabras, cuando el Estado se compromete a garantizar el derecho al acceso a la salud no solamente debe considerarse la perspectiva de la cobertura que propone garantizar el subsistema público, sino también la capacidad de regulación de los prestadores privados y de la seguridad social, sobre los cuales no tiene autoridad financiera, pero sí regulatoria.
Uno de los mecanismos naturales para lograr tal articulación entre subsistemas y provincias es el Consejo Federal de Salud (COFESA), un espacio de debate y generación de acuerdos que debe fortalecerse, brindándole mayor protagonismo. No se puede avanzar en un modelo nacional sin construir, en primera instancia, modelos provinciales. Para ello, es preciso encontrar propuestas de financiamiento, coordinación de fondos sociales y cobertura a partir de los cuales cada provincia pueda operar sobre su realidad, para luego identificar ejes comunes y avanzar hacia una segunda instancia regional y, finalmente, una nacional. Desde esta perspectiva, el rol del Ministerio de Salud de la Nación es el de actuar como un facilitador de estos acuerdos, brindando propuestas y asistencia.
(*) Daniel Maceira es director del Programa de Salud de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) e investigador titular del CEDES.
Protección social y trabajo
La “cuestión social” argentina y los claroscuros de las políticas públicas
La sociedad argentina afronta en el presente graves problemas, que no solo resultan importantes en magnitud sino en profundidad y complejidad. Una comprensión cabal de cuáles son las causas fundamentales de problemas como la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión requiere también complementarse con entender el modo en que dichas problemáticas afectan a grupos concretos de la sociedad.
Por Fabián Repetto (*)
Por ejemplo, el caso de los jóvenes, las mujeres y los trabajadores precarios, por citar solo tres ejemplos entre otros muchos posibles.
Un asunto de calibre superior, y sin duda de singular importancia en términos de modelo de país, lo presenta la cuestión de la desigualdad, problema que expresa no solo una cristalización de cuestiones no saldadas del pasado, sino todo un interrogante central respecto del tipo de “contrato social y fiscal” que están dispuestas a recrear hoy la ciudadanía y la clase dirigente argentina.
Esto implica, además, no solo la necesidad de entender las razones que explican la desigualdad entre grupos sociales, sino también entre distintas provincias y regiones del país, en tanto esta marcada heterogeneidad cuestiona las bases mismas del sistema federal en el que vivimos.
Limitar el debate sobre la “deuda social” al hecho de si la cifra de pobres por ingreso es de 7 ó 14 millones parece no ser suficiente para entender qué hacer respecto a los problemas sociales. Aun cuando semejante diferencia dice mucho sobre la opacidad que se observa desde hace un tiempo en el país en materia de información oficial, poco aporta para definir criterios claros por parte de la clase dirigente sobre cuál podría ser una estrategia clara, robusta y coherente para enfrentar con éxito, a lo largo del tiempo (con acciones de corto, mediano y largo plazo), la compleja y multidimensional problemática social de la Argentina.
Ya el hecho mismo de que las cifras más moderadas den cuenta de que siete millones de compatriotas no alcanzan a cubrir el valor oficial de la canasta básica de bienes y servicios debería servir para colocar la “deuda social” en un primer plano de las prioridades del Estado, no solo nacional sino también de las provincias y los municipios. Si a eso se suma casi 40% de la población económicamente activa en la informalidad laboral, los cientos de miles de jóvenes sin inserción ni capacitación laboral, las asignaturas pendientes en términos de cobertura y calidad de salud y educación, y los retos aún no saldados en cuanto a déficit habitacional, queda en evidencia que las tareas por delante son inmensas.
Cabe reconocer que en los últimos años (sobre todo entre 2002 y 2007) parte importante de la sociedad argentina logró mejorías en materia de ingresos a partir de la importante creación de puestos de trabajo, que se sumó a planes masivos de transferencias de ingresos y creciente expansión del sistema jubilatorio y de las pensiones no contributivas. Es claro, también, que algunas reformas en materia educativa (como el aumento de los recursos y la nueva ley nacional), en el campo sanitario (con programas como el Remediar o el Nacer, o los avances en salud reproductiva) y en el ámbito del hábitat (con masiva construcción de viviendas sociales) ayudaron a afrontar la muy crítica situación que vivía el país al inicio del nuevo siglo, post-crisis de 2001.
No obstante dichos avances, en el presente son aún enormes las carencias y problemas por resolver. Y lo son no solo porque el mercado laboral le ha impuesto en los últimos tiempos límites importantes a una estrategia que apuntó a considerar “que la mejor política social era el trabajo”, sino porque las acciones que se llevaron adelante en materia social resultaron más bien una suma de intervenciones desarticuladas, sin un norte estratégico claro y capaz de coordinar esfuerzos en favor de una política social integral, acorde con la señalada multidimensionalidad de los problemas sociales, que se expresa de modo heterogéneo entre las provincias y municipios del país.
¿Qué implica?, ¿cuántos recursos hay?
Dentro del conjunto amplio de la política social (expresada en lo que se denomina el “gasto social”), aquí se colocará el acento en la protección social. Aun cuando este último concepto puede llevar a diversas interpretaciones, la protección social se entiende aquí como un punto entre dos extremos opuestos: por un lado, las visiones que lo reducen al mero asistencialismo o programas de combate a la pobreza extrema; por el otro, las visiones que avanzan en una definición tan general y abarcativa que lo igualan a la política social misma. El reto analítico, pero sobre todo práctico desde lo político-técnico, es construir una aproximación a la protección social que, ubicándola más cerca de una perspectiva amplia de la política social, permita avanzar en intervenciones acordes con las vulnerabilidades y problemas estructurales de cada sociedad nacional, en este caso la argentina (Repetto, 2009).
Diversos autores han detallado una serie de riesgos y necesidades que deberían ser atendidos por la protección social. La lista es extensa y, según Bertranou y Bonari (2005), incluiría entre los puntos fundamentales las siguientes áreas y temáticas: salud, discapacidad, accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, vejez, invalidez y sobrevivencia, familia e hijos, protección contra el desempleo y mercado laboral, vivienda y saneamiento, y exclusión social no clasificada en ninguna de las anteriores. También incluiría dos áreas que deberían sumarse a las mencionadas cuando se trata de países en vías de desarrollo, como es el caso de la Argentina: educación básica, y alimentación y nutrición.
Al observar el gasto social total en el Presupuesto Nacional, se observa que asciende a $138.226 millones. Dentro del conjunto de intervenciones allí enmarcadas, puede afirmarse que casi 30% del gasto social se encuentra relacionado con programas que podrían definirse de “protección social”. Esto implica, en pocas palabras, que más de $37.000 millones se destinan actualmente en el país (en particular en el presupuesto del Estado nacional) a aliviar a los hogares de riesgos y necesidades, desde las áreas de salud, educación, vivienda, trabajo y alimentación, entre otras. En síntesis, no son pocos los recursos económicos que se destinan a lo que aquí denominamos protección social.
El fundamental papel de la política
La Argentina tiene algunos activos importantes cuando se trata de mirar cómo podría avanzarse en un sólido sistema de protección social. Como se observó, no son escasos los recursos presupuestarios que se destinan a las políticas sociales en general y a las acciones orientadas a los grupos más desfavorecidos en particular. Tampoco son menores las experiencias acumuladas y el modo en que ellas han ido generando saber técnico especializado, lo cual se complementa con un rico y plural mapa de expertos académicos capaces de aportar lecciones aprendidas de la experiencia comparada. Se suma a esto, por otro lado, un creciente interés de parte de la opinión pública en cuanto a la necesidad de atender con mayor énfasis la deuda social, “espíritu de época” al cual se suman, cada cual a su manera y de acuerdo con sus visiones e intereses, algunos sectores empresariales y sindicales.
¿Alcanza con todo lo anterior? La respuesta implica el clásico asunto de “condición necesaria pero no suficiente”. Esto conduce a resaltar la necesidad de contar también con un mejor desempeño de “la política de la política social”. ¿Qué implica? Implica reconocer que se necesitan aspectos propios del mundo de la política, por ejemplo articular intereses en conflicto, atender a las luchas de poder, construir capacidad de negociación y liderazgo, avanzar en acuerdos de largo plazo, si lo que se quiere es llevar adelante una política pública capaz de atender en serio, y con posibilidad de éxito, los graves y estructurales problemas sociales del país.
La política no es solo tarea de los políticos profesionales, ni mucho menos de los gobernantes de turno. Es también tarea, aunque obviamente con niveles diferentes de responsabilidad, de partidos políticos, organizaciones empresarias y sindicales, organizaciones y movimientos sociales, iglesias, medios de comunicación, por citar solo los actores más notorios en el interior de un sistema político nacional. Por ende, mejorar las condiciones políticas para avanzar en una mejor protección social requiere, cuanto menos, de consensos básicos sobre dos aspectos críticos que deberían atenderse en orden secuencial (y no en cualquier orden): por un lado, el rumbo estratégico en materia social, es decir, cuáles son las problemáticas sociales que se priorizará atender; por el otro, los diseños institucionales que habrán de requerirse para intervenir de acuerdo con aquel rumbo estratégico.
¿Por qué en orden secuencial? La clave está en que la política argentina (no de un modo abstracto, sino a través de sus actores fundamentales y con sus reglas democráticas) sea capaz de definir, con un horizonte de largo plazo y acorde por supuesto a los cambios en las mayorías electorales y las correlaciones de fuerza, si lo que se quiere afrontar de raíz es, por ejemplo, la pobreza o la desigualdad, las carencias de ingreso o las necesidades que incluyen pero exceden el ingreso.
Es solo cuando una sociedad procesa políticamente este tipo de dilemas (y sus matices) que adquiere sentido centrar la atención en los diseños institucionales que permitirán viabilizar aquellas decisiones sustantivas y de largo plazo. Esto en tanto las normas legales que se creen, los arreglos organizacionales que se plasmen, la decisión de qué centralizar y qué descentralizar o cuál será el papel que jugarán las organizaciones no gubernamentales, por citar algunos aspectos, constituyan un medio para el logro de una mejor protección social y no un fin en sí mismo.
El tercer paso crítico
¿Qué seguiría después? La secuencia que aquí se propone tiene un tercer paso crítico en la conformación de una oferta programática diversa, masiva y coherente con el rumbo que se defina como estratégico seguir. Esto resulta clave, en tanto es precisamente por aquí por donde suele empezar el debate de política social en el país.
“Expansión de las asignaciones familiares” o “el ingreso universal para todos los niños/as de 0 a 18 años” son quizás hoy el mejor ejemplo de programas sociales en discusión, sobre todo cuando se reconoce la necesidad de avanzar más allá de algunas vías que se proponen ir superando el Plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados. El argumento que aquí se plantea es que estos u otros programas no deberían constituir el centro de la discusión, sino que debería abordárselos como lo que efectivamente son: instrumentos para intervenir en cierta dirección ante problemas propios de la cuestión social.
En síntesis, la sustancia está en el rumbo que como país vayamos a encarar a mediano/largo plazo en materia social y en los diseños institucionales que habrá de requerirse para ello. Recién ahí tiene sentido discutir programas como los mencionados, o herramientas de gestión importantes como los registros de beneficiarios, las tarjetas magnéticas o los protocolos de intervención. Es obvio que resulta más fácil y tangible discutir bondades o límites de un programa específico o herramienta concreta, que afrontar cuestiones en apariencia tan abstractas como el modelo social de país que se quisiera construir.
Sin embargo, como ya sabemos, iniciar un camino sin rumbo puede ser una buena aventura adolescente, pero no la actitud más responsable, ética y políticamente, cuando de lo que se trata es del bienestar y calidad de vida de millones de argentinos.
(*) Fabián Repetto, codirector de Protección Social de CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento).
Bibliografía
Bertranou, Fabio y Damián Bonari (2005) La protección social en Argentina: Financiamiento, cobertura y desempeño, 1990-2003, OIT/MTSS, Buenos Aires.
Repetto, Fabián (2009) “Protección social en América Latina: ¿de qué hablamos?”, mimeo, Buenos Aires.
Gestión pública
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El principal desafío de la democracia argentina desde 1983 es, precisamente, reconstruir un Estado democrático, basado en el imperio de la ley, con capacidades institucionales y técnicas que aseguren independencia, efectividad y eficiencia en la provis
